§1. Особенности правотворческого процесса в Европейском Союзе.

Европейские сообщества являются международными организациями, созданными на основе международного права, и их деятельность осуществляется путём принятия нормативных актов, реализация которых и определяет эффективность процесса интеграции.

'См.: Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право, М„ 2000. С. 189.

2См.: Hartley Т. Constitutional and institutional aspects of the Maastricht Agreement. //

International and Comparative Law Quarterly. April, 1993. P. 225.

Процесс правотворчества в рамках ЕС, хотя и имеет тенденцию к сближению с соответствующим внутригосударственным процессом, вряд ли, однако, в ближайшее время станет ему адекватен. Его отличают не только значительная сложность и высокая степень правовой неопределённости, но и так называемый дефицит демократии, объясняющийся тем, что Европарламент не является пока в подлинном смысле законодательным органом. В этих условиях обобщение и типизация различных правотворческих процедур в рамках ЕС - задача достаточно сложная. Здесь возможно несколько оснований их классификации1. Думается, что наиболее целесообразно выделить два наиболее крупных основания для классификации правотворческих процедур ЕС. Эти основания классификация источников права ЕС на первичные (учредительные договоры и акты, дополняющие и развивающие их) и вторичные (правовые акты институтов Сообщества).

Первые из них - это своеобразный аналог конституционного законотворчества во внутригосударственной сфере. Речь идёт о процедуре принятия договоров, дополняющих и (или) изменяющих учредительные договоры, о принятии новых членов в ЕС и т.д. Жёсткость, характерная для процедуры их принятия, объясняется их чрезвычайной важностью как для Сообществ в целом, так и для каждого государства-члена в отдельности. В основе этой процедуры лежит принцип единогласия. Например, процедура внесения поправок в Договор о Европейском сообществе, согласно ст. 236 Договора об учреждении ЕЭС предусматривает, что предложения о внесении поправок могут вноситься в Совет правительством любого государства-члена или Комиссией. После консультаций с Европарламентом и, в надлежащих случаях, с Комиссией, Совет даёт положительное заключение относительно созыва конференции представителей правительств государств-членов, которая созывается председателем Совета для определения, с общего согласия, тех изменений, которые следует внести в Договор. Поправки входят в силу после их ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными положениями.

Решение вопроса о принятии в число членов ЕС новых государств также основывается на принципе единогласия, но в сочетании с более значительной ролью Европейского парламента. Согласно поправке к ст. 237

'См., например: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право. М„ 1998. С. 99-101; Европейское право. Под ред. Энтина Л.М. М., 2000. С. 46-53.

Договора о ЕЭС, внесённой Единым Европейским Актом, с просьбой, о членстве в Сообщество может обратиться любое европейское государство. Оно направляет свой запрос в Совет, который принимает решение единогласно, после консультаций с Комиссией и с согласия Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов своих членов.

По такому же принципу (единогласная поддержка Совета и согласие большинства членов Европарламента) Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совместные действия и особые процедуры.

Актами «вторичного» права являются упомянутые в ст.

В каждом из правотворческих органов ЕС процедура правотворчества разделяется на обычную («когда Договор не предусматривает иного») и специально предписанную Договором. В первом случае Европарламент принимает решения абсолютным большинством поданных голосов (ст. 198 Договора о Европейском сообществе). Большинством голосов своих членов принимают решения Совет и Комиссия. Речь идёт о такой процедуре принятия актов, когда нет коллизии подходов к обсуждаемому вопросу со стороны различных участников правотворческого процесса. Кроме того, из текста Договора можно сделать вывод, что обсуждаемые вопросы не имеют конституционного значения. Такое единообразие правотворческой процедуры дополняется, однако, потенциальными различиями, обусловленными тем, что вопросы внутреннего регламента, включая кворум, относятся Договором к ведению самих правотворческих органов.

Формула «если договором не предусмотрено иное», используемая при регулировании правотворческой процедуры, имеет весьма широкое толкование. Это, прежде всего, относится к процедуре принятия первичных актов и некоторых других её" разновидностей в рамках вторичных источников права и потому выстроить их в логически последовательный ряд достаточно затруднительно. Так, например, иной порядок принятия актов предусматривается в случаях существенных расхождений в подходе к обсуждаемому вопросу различных участников правотворческого процесса (Совета, Комиссии, Европарламента). К примеру, Совет, действуя по предложению Комиссии в соответствии с Договором о ЕЭС, вносит поправки к этому предложению только путём принятия единогласного решения (ст.

Главным органом, издающим правовые акты в сообществе, является Совет. Правовые акты, издаваемые Комиссией, имеют силу только для определённых исполнительных инстанций и сфер. Европейский парламент сам по себе не может издавать правовые акты - у него есть только некоторые полномочия принимать участие в издании правовых актов Советом, которые были расширены Маастрихтским договором. Однако Европарламент ещё не стал органом, обладающим исключительным правом принятия решений по вопросам издания правовых актов.

Таким образом, Европейский Совет находится отдельно от других органов. Это своего рода главный стратегический орган европейской интеграции «встреча в верхах»17, проходящая в рамках ЕС не реже двух раз в год и включающая руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комитета Европейских сообществ. В соответствии со ст. 4 Договора о Европейском Союзе «Европейский Совет даёт Союзу необходимый побудительный импульс и определяет общие политические ориентиры».

Европейский Совет имеет целью свободный и неформальный обмен мнениями между главами государств и (или) правительств, он может рассматривать вопросы о заключении международных соглашений, касающихся политического сотрудничества и затрагивающих интересы государств-членов в целом.

Комиссии принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Тем самым она, будучи хранительницей договоров, получает гарантии того, что правовые акты сообщества будут издаваться на благо всех его членов. Правом инициативы пока не обладают ни Европарламент, ни Совет, но и тот и другой могут призвать Комиссию выступить с инициативой (ст.ст. 192, 208 Договора о Европейском Сообществе). Но такое предложение обязательно, скорее в политическом, нежели юридическом отношении. Из текста Договора также следует, что Комиссия в любое время может изменить свои предложения по принятию Советом соответствующего акта, пока им не вынесено окончательное решение (ст. 250 Договора о Европейском сообществе). Предложения Комиссии публикуются в бюллетене сообществ (издание «С»). Если правотворческая процедура сталкивается с трудностями, то там же печатаются и изменённые предложения Комиссии. Таким образом, обычно правотворческий процесс начинается с предложения Комиссии по проекту юридического акта. Проект готовится членами Комиссии с помощью отдела, курирующего данное направление, и зачастую с консультациями национальных экспертов. Он может быть принят Комиссией простым большинством и в качестве «предложения Комиссии» направляется в Совет с подробным обоснованием его мотивов. Дальнейшее движение проекта зависит от характера вопроса, которому он посвящен, а также от того, приходится ли участникам законодательного процесса - Комиссии, Совету, Европарламенту - преодолевать в ходе обсуждения позиции друг друга. Процедура предусматривает возможность консультации Совета с Европарламентом, а также с Социально-экономическим комитетом. Однако, как правило, их мнения необязательны для Совета, которому обычно и принадлежит окончательное решение1.

Что касается участия Европарламента в правотворческом процессе, то его формы достаточно многообразны.

Взаимодействие Европарламента с Советом и Комиссией в ходе законодательного процесса осуществляется в рамках двух процедур: консультации и сотрудничества. Исторически основным видом правотворческого процесса в рамках ЕС была процедура консультации. Она даёт возможность Парламенту выразить своё мнение по поводу предложения Комиссии. С введением посредством Единого Европейского Акта процедуры сотрудничества последняя становится преобладающей, хотя и процедура консультации не утрачивает своего значения. С одной стороны, Совет может консультироваться с Европарламентом после получения предложения от Комиссии. С другой стороны, сама Комиссия может консультироваться с Европарламентом в процессе подготовки своих предложений. Комиссия часто шлёт свои предложения Европарламенту одновременно с направлением их в Совет. В рамках консультативной процедуры Европарламент действует большей частью посредством своих комитетов. Поступившее предложение рассматривается в соответствующем комитете, который готовит доклад с анализом содержания проекта. Затем проект обсуждается Парламентом в целом, наконец, решение принимается после подключения к его обсуждению Совета или Комиссии . Процедура консультации не предусматривает предоставление Европарламенту права принятия решений. Ни Совет, ни Комиссия не связаны его мнением. Однако если Суд ЕС придет к выводу, что Договоры предписывают Совету консультацию с Европарламентом перед принятием акта, то мнение последнего должно быть рассмотрено и отражено в тексте прежде, чем тот будет принят. Если же Совет попытается принять акт без консультации, то это может стать основанием для его отмены, так как было нарушено существенное процедурное требование . На практике влияние Европарламента на законодательный процесс в рамках процедуры консультации варьируется в зависимости от характера вопроса. Оно выше там, где дело может быть рассмотрено относительно быстро и, напротив, уменьшается, если преодоление разногласий между Советом и Комиссией затягивается. В этой ситуации достижении компромисса облегчается, если мнение Европарламента не учитывается.

Несмотря на кажущуюся бесправность Европарламента в рамках упомянутой процедуры, существует несколько моментов, которые стоит отметить. Во-первых, несоблюдение процедуры консультации может повлечь за собой недействительность правового акта, принятого Советом. Во-вторых, Совет может прибегнуть к консультации с Парламентом не только в случаях, предписанных Договором, но и по собственной инициативе (факультативная консультация). И хотя, по всей видимости, такие консультации не играют существенной роли, они способствуют развитию межинституциональных связей, что немаловажно. В-третьих, если в процессе работы над предложением Комиссии Совет сильно отклонился от изначальных положений текста, то может потребоваться повторная консультация с

Парламентом, поскольку считается, что по новому тексту Парламент ещё не высказался.

Процедура сотрудничества (ст. 252 Договора о Европейском сообществе) существенно повысила роль Европарламента в правотворческом процессе, хотя и оставила последнее слово при принятии решения за Советом. Ключевым понятием этой процедуры является понятие общей позиции, которую вырабатывает Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии и после получения заключения Европейского Парламента. Этот документ (общая позиция) сопровождается объяснением причин, побудивших Совет принять данную позицию. Европарламент, получив эту информацию от Совета и Комиссии, может в течение трёх месяцев после такого сообщения: 1)

одобрить общую позицию; 2)

не принимать никакого решения; 3)

абсолютным большинством голосов своих членов внести поправки к общей позиции Совета; 4)

отвергнуть эту позицию на основе такого же большинства.

В первых двух случаях Совет принимает правовой акт по рассматриваемому вопросу в соответствии с общей позицией, без внесения в него на этой стадии каких-либо изменений. В последнем случае Совет может принимать решения во втором чтении только единогласно. Что касается третьего случая, то Комиссия изучает повторно в трёхмесячный срок общую позицию, принятую Советом с учётом поправок Европарламента. Те из поправок, которые не приняты Комиссией, Совет может одобрить единогласным решением. Предложение, прошедшее повторное рассмотрение в Комиссии, Совет принимает квалифицированным большинством. Изменения в него он может вносить только единогласно. Если в течение трёх месяцев Совет не принимает никакого решения, то процедура сотрудничества заканчивается без принятия правового акта. Трехмесячный срок (как при первичном, так и при вторичном рассмотрении вопроса) может быть продлён с общего согласия Совета и Европарламента на один месяц максимум. По мнению Борхардта К.-Д., «требование единогласного одобрения чревато значительными затруднениями для процесса принятия Советом решений и может завести в тупик. По этой причине только в редких случаях Парламент пользуется своим правом отвергать проекты, предпочитая, как правило, предлагать поправки»1.

В рамках ЕОУС правотворческая процедура имеет то отличие, что правом принятия обязательных правовых актов (общих решений и рекомендаций), согласно Договору о ЕОУС, обладает не Совет, а Комиссия. Правда, в особых случаях процедура предусматривает необходимость согласия Совета, что даёт ему возможность заблокировать проекты Комиссии. В ряде случаев окончательному утверждению текста должна предшествовать консультация Комиссии с Европарламентом и Консультативным комитетом ЕОУС.

Следует отметить, что процедура сотрудничества несмотря не сохранение в ней ведущей позиции Совета позволила Европейскому Парламенту активнее участвовать в правотворческом процессе и реально влиять на содержание правовых актов. Хотя, в общем, область применения данной процедуры, согласно Амстердамскому договору 1997 г., была ограничена сферой Экономического и валютного союза.

В настоящее время основной считается процедура совместного принятия решений (ст. 251 Договора о Европейском сообществе). Она была установлена в Маастрихтском договоре 1992 г. и немного упрощена Амстердамским договором 1997 г. Эта процедура придаёт Европейскому Парламенту статус полноценного участника. В соответствии с процедурой совместного принятия решений предложения Комиссии одновременно направляются в Парламент и в Совет, которые квалифицированным большинством принимают решения, Парламент - заключение. Если Парламент не вносит в текст никаких поправок, Совет может принять акт в

'См.: Борхардт К.-Д. Указ. соч. С. 41.

том виде, в котором он представлен Комиссией. Если же Парламент предлагает поправки и Совет их все одобряет, то последний также принимает акт. В противном случае Совет принимает общую позицию. Возможность принятия акта уже в первом чтении представляет собой новеллу и связана с тем, что Амстердамский договор расширил сферу совместного принятия решений, а это потребовало придать процедуре большую эффективность. Парламент, после получения общей позиции, может, как и при процедуре сотрудничества, прибегнуть к одному из четырёх вариантов. Однако отклонение общей позиции абсолютным большинством Европарламента ведёт к невозможности дальнейшего развития процедуры и, как следствие, непринятию акта19. Ещё одно новшество данной процедуры заключается в том, что в случае непринятия Советом всех поправок Парламента, возможен созыв согласительного комитета, состоящего из членов Совета (или их представителей) и представителей Парламента20. Согласительный комитет в течение шести недель может выработать и утвердить совместное решение, которое затем должно быть принято Парламентом (абсолютным большинством поданных голосов) и Советом (квалифицированным большинством). Только в этом случае акт считается принятым и подписывается председателями Европарламента и Совета. Если же согласительным комитетом не достигнуто согласие, или одна из сторон не одобряет текста совместного предложения, то акт не принимается. Несмотря на кажущуюся сложность этой процедуры, она является наиболее эффективной правотворческой процедурой в рамках Европейского Союза.

Когда Сообщества критикуют за дефицит демократии при принятии решений, то обычно имеют в виду «усечённый» характер компетенции Европарламента. Вместе с тем учредительные договоры предусматривают создание в рамках каждого из Сообществ органа, называемого в ЕОУС Консультативным комитетом и Социально-экономическим комитетом в ЕЭСи Евратоме, Их цель - обеспечить некое участие в правотворческом процессе представителей различных групп населения. На практике в них представлены три категории активного населения: работодатели, работополучатели и остальные, т.е. представители среднего класса21. Обычно учредительные договоры регламентируют случаи, когда Совет или Комиссия консультируются с Комитетом. Кроме того, Совет и Комиссия могут консультироваться с ним во всех случаях, когда они сочтут это целесообразным. Хотя мнение Комитетов необязательно для правотворческих органов ЕС, однако их влияние на процесс принятия решений является существенным и, по мнению отдельных авторов, даже превышающим влияние Европарламента22.

3C 1968 г. журнал выходит в двух сериях: одна посвящена вторичному законодательству (серия L), другая - ненормативным актам и информации (серия С).

Законодательные акты Сообщества - регламенты, директивы и решения - публикуются, в соответствии со ст. 254 Договора о Европейском сообществе, в «Официальном журнале Сообществ». При этом регламенты вступают в силу в тот день, который в них указан, или, если он не указан, на двадцатый день после их опубликования. Директивы и решения, согласно той же статье Договора, доводятся до сведения тех, кого они касаются, и вступают в силу в результате такого уведомления. Однако попытки реализации указанной нормы без официального опубликования этих актов были связаны с известными трудностями. Поэтому Суд Европейских Сообществ высказался за официальное опубликование директив и решений. В итоге сегодня они, как правило, публикуются в «Официальном журнале Сообществ», который выходит почти ежедневно . Первые номера этого журнала выходили на датском, французском, немецком и итальянском языках. Сегодня количество языков, на которых он издается, соответствует числу государств-членов. При столь значительном числе официальных языков синхронное опубликование аутентичных законодательных текстов задача, несомненно, сложная. Для большинства государств-членов она облегчается фактом принадлежности их к семье романо-германского права, что обусловливает общность правовых традиций, единство правовой терминологии и т.д. Вместе с тем из-за существенных отличий английского права, в частности, доктрины, понятий, источников и т.д., возникает проблема адекватного перевода законодательных текстов Сообществ на английский язык. Так, в силу несоответствия правовых терминов общего и континентального права их точный перевод порой превращается в трудновыполнимую задачу23.

При рассмотрении законодательной процедуры в рамках Сообществ следует отметить роль такого органа, как Комитет Постоянных Представителей (КОРЕПЕР). В специальной литературе отмечается важная роль этого комитета в нормотворческом процессе. Он, в частности, координирует подготовительную работу для сессий Совета, определяя приоритеты и срочность вопросов в повестке дня. Комитет может также достичь соглашения по техническим вопросам, при этом меры, единогласно принятые постоянными представителями, требуют лишь формального утверждения их министрами24. Кроме того, следует отметить органы и институты, косвенно влияющие на правотворческий процесс, например, Комитет регионов, Экономический и социальный комитет. Однако они не участвуют в этом процессе напрямую, а лишь могут в какой-то степени повлиять на главных его участников.

Таким образом, можно сказать, что особенностью правотворческого процесса в рамках Европейского Союза является взаимодействие институтов ЕС между собой с целью создания норм права. Институциональная структура Евросоюза25 представляет собой довольно сложную с точки зрения правовой науки систему. Это связано с тем, что, по мнению Ф.А. Покровского, «среди институтов ЕС сосуществуют явно выраженные органы межгосударственного сотрудничества и органы, в определенном смысле «сверхгосударственные»»1

Как уже указывалось ранее, действенность источников права зависит от их внутреннего и внешнего ресурсного обеспечения. Здесь необходимо отметить, что внутреннее ресурсное обеспечение ложится в основном на плечи Комиссии и Суда ЕС, а внешнее - в большей степени является прерогативой Совета и Европарламента. При этом первичные источники права должны быть обеспечены поддержкой всех четырех органов ЕС, а вторичные - хотя бы одним из них. Устойчивость развития правовой системы ЕС зависит от того, насколько будет соблюден баланс внутреннего и внешнего ресурсного обеспечения источников права, отсутствии коллизий как в каждом из них, так и между ними. Поэтому правотворческий процесс ЕС постоянно направлен на поиск методов и форм поддержания данного баланса.