Категория «членства» в Европейском союзе как межгосударственном объединении

Европейский союз является уникальным межгосударственным объединением. Главной особенностью ЕС является одновременное сочетание признаков конфедерации (учреждение Европейских сообществ и ЕС) и федерации (функционирование ЕС)^[71].

Относительно «федерации» и «конфедерации» представляет интерес работа К.-А. Кольяра «Международные организации и учреждения», в которой он подчеркнул два основных закона, применимых к обеим формам: закон иерархии и закон автономии. «Опыт различных федеративных образований, каковы бы ни были их цели и используемые юридические методы, свидетельствует о действии двух общих и весьма простых законов: закона иерархии (de superposition) и закона автономии (d’autonomie). Закон

иерархии связан с существованием в любом федеративном образовании общих учреждений, компетенция которых распространяется на все сложное федеративное образование. Закон автономии представляет собой противовес закону иерархии. Он означает, что составные части федеративного образования обладают своей собственной компетенцией и, по существу, не подчинены контролю общих федеративных учреждений»^[73]. «Конфедерация государств - это союз государств, основанный на принципе равенства его членов. Взаимоотношения государств - членов конфедерации друг с другом регулируются особенным международным правом самой организации, в частности, учредительным договором»^[74].

Как отмечают Г. Шермерс и Н. Блоккер, при подготовке текста Договора о ЕС первоначальная редакция статьи А (действующая статья 1), предложенная Президентом Дании, была следующей: «Настоящий Договор знаменует собой новый этап в процессе постепенного приведения Союза к федеративной цели».

Тем не менее зарубежная доктрина, принимая во внимание развитие ЕС по федеративному типу, пока не рассматривает его как федерацию в полном смысле, отмечая, что «ЕС, конечно, не является супергосударством. Межправительственная организация не превратила суверенитет государств - членов в легитимное региональное правительство, уменьшив национальные правительства до простых миньонов. Несмотря на впечатляющий уровень

интеграции, ЕС еще предстоит пройти долгий путь до того, как он сможет стать “Соединенными Штатами Европы”»^[76].

В учредительных документах ЕС не содержится понятия членства. При подготовке Конституции для Европы разработчики выделили отдельную главу о членстве в ЕС, в остальных же учредительных документах ЕС подобные главы отсутствуют, положения относительно членства содержатся в заключительных положениях, где обычно указываются условия присоединения к договору, прекращение его действия, продление договора и подобные положения.

Исходя из определения членства в межгосударственном объединении, проанализированного в первом параграфе, рассмотрим категорию членства в Европейском союзе.

Членство в Европейском союзе - форма участия государства в Европейском союзе, являющегося на основании международного договора его составной частью.

Международные договоры заключаются в добровольном порядке. Принцип добровольности присоединения к договору и вступления в межгосударственное объединения сохраняется, без сомнения, при европейской интеграции. Как отмечает О.М. Мещерякова, «Европейский союз учрежден на основе международных договоров, разработанных государствами-членами и вступившими в силу после того, как они были ратифицированы всеми государствами-членами. Следовательно, Европейский союз создан в соответствии с международным правом на основе международных договоров»^[77].

Используя метод импликации, признаки членство в ЕС можно записать в виде следующей формулы:

(УуП)Л(-В)^Ч,

где:

У - вступивший в силу учредительный договор ЕС,

П - вступивший в силу договор о присоединении к ЕС,

В - выход из состава ЕС,

Ч - членство в ЕС,

V - или, Л - и, - - не, - следовательно.

Таким образом, получаем, что член ЕС - государство, которое является стороной вступившего в силу учредительного договора ЕС или вступившего в силу договора о присоединении к ЕС, и не совершившее процедуру выхода из его состава. Юридическим фактом возникновения членства в ЕС является заключение соответствующего международного соглашения и его вступление в силу, прекращение членства - направление уведомления государства в Совет ЕС о намерении выйти и истечение определенного временного промежутка.

Учредительные договоры ЕС, в отличие от документов других межгосударственных объединений, не делят членов на первоначальных и присоединившихся, только статья 50 ДЕС использует понятие «выходящее государство-член». Договоры о присоединении делят членов на существующих и новых. Такое деление имеет практический характер: для новых государств-членов устанавливаются временные переходные меры.

Классифицируя межгосударственные объединения по таким признакам, как открытые для присоединения государств и устанавливающие условия для присоединения, Европейский союз относится ко второму типу. Как отмечается в доктрине, «Европейский союз, как и любое иное подобного рода надгосударственное или межгосударственное образование, формируясь на основе определенных принципов, устанавливает различные требования (критерии) к государствам - кандидатам на вступление в данное образование

и определенный порядок (процедуру) рассмотрения поступающих заявлений»^[78].

Основываясь на выводах относительно структуры условий членства в международной организации (критерии - стандарты - индивидуально­групповые предписания), которую приводит И.С. Попов^[79], соответствующую структуру относительно Европейского союза можно представить следующим образом: условия учредительных договоров - критерии ЕС («мягкое право»)^[80] - индивидуальные предписания.

Условия учредительных договоров - установленные учредительными договорами требования, соответствие которым позволяет государству претендовать на получение статуса члена ЕС. Данные признаки установлены пунктом 1 статьи 49 ДЕС^[81].

Критерии ЕС («мягкое право») - основанные на условиях учредительных договоров и зафиксированные в актах ЕС признаки, соответствие которым позволяет государству претендовать на получение статуса кандидата в члены ЕС. На данный момент действуют «Копенгагенские» критерии, принятые на заседаниях Европейского совета в Копенгагене, Эссене и Мадриде в 1993, 1994 и 1995 гг. соответственно, о которых уже упоминалось в параграфе 1.2 данной работы. Такие критерии, образуя вторую ступень, разрабатываются на основе условий учредительных договоров, конкретизируют и дополняют их.

Индивидуальные предписания - заключения и рекомендации Европейской комиссии кандидату в члены ЕС, выполнение которых необходимо для получения статуса членства ЕС. Данные предписания выносятся на основе и в строгом соответствии с вышестоящими условиями и критериями.

В конституциях ряда государств - членов ЕС содержатся положения относительно участия в Европейском союзе. Например, в Конституции Франции данному вопросу посвящен раздел XV «О Европейском союзе», согласно статье 88-1 которого «Республика участвует в Европейском Союзе, образованном из государств, которые на основании свободного выбора приняли решение о совместном осуществлении некоторых из своих полномочий в силу Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза в том виде, в каком они вытекают из Договора, подписанного 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне»^[82]. Согласно пункту 1 статьи 23 Основного закона ФРГ «Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократического, правового, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности, который гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе.

Основной закон или делает возможными такие изменения или дополнения, применяются абзацы 2 и3 статьи 79»^[83].

Особенностью членства ЕС является различный объем прав и обязанностей государств-членов, выражающийся, с одной стороны, в установлении определенных изъятий из общих правил, с другой стороны, в развитии продвинутого сотрудничества.

В зарубежной доктрине применительно к ЕС говорится о феномене дифференцированной интеграции. В частности, М. Авбели, отмечает, что «Как многим другим элементам европейской интеграции, дифференциации не хватает согласованности, она управляется случайностью, двусмысленностью и разногласиями»^[84]. Изъятия как раз являются одним из элементов такой дифференциации, М. Авбели называет их «защитными оговорками»^[85]. Изъятия устанавливаются по инициативе государств-членов и фиксируются в протоколах к учредительным документам ЕС, а также к договорам о вступлении в ЕС.

Учредительными договорами ЕС установлены следующие изъятия^[86]:

1) в области экономического и валютного союза (введение евро) - правила не применяются к Дании (Протокол № 16);

2) в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия - правила не применяются к Дании (Протокол № 22);

3) в сфере применения Хартии ЕС об основных правах - положения не применяются в отношении судов и трибуналов Польши (Протокол № 30);

4) разрешено применение национального законодательства в отношении тихоокеанского франка в Новой Каледонии, Французской Полинезии, Уоллисе и Футуне для Франции (Протокол № 18);

5) правила статьи 14 Статута Европейской системы центральных банков Европейского центрального банка не применяются при осуществление Национальным банком Дании своих функций на территории Дании, не являющейся частью ЕС (Протокол № 17);

6) сохранение действующего законодательства по вопросам приобретения вторых домов - для Дании (Протокол № 32).

Договорами о присоединении к Европейским сообществам и ЕС установлены следующие изъятия^[87]:

1) применение национального законодательства об абортах на Мальте (Протокол № 7 к Договору о присоединении к ЕС Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии 2003 г.);

2) приобретение и содержание недвижимости, оказание услуг на Аландских островах физическими лицами, не проживающими там, или юридическими лицами только с разрешения местных властей (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕС Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);

3) сохранение исключительного права на оленеводство за народом Саами (Протокол № 3 к Договору о присоединении к ЕС вступлении Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);

4) изъятие из таможенной территории ЕС Канарских островов Сеуты и Мелильи (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕЭС и Евратому Испании и Португалии 1985 г.).

Статья 20 ДЕС предусматривает возможность установления Советом ЕС продвинутого сотрудничества между государствами-членами (не менее 9)

по их желанию в сферах, не относящихся к исключительной компетенции ЕС. Институт продвинутого сотрудничество предусмотрен в качестве исключительной меры, направленной на реализацию целей ЕС и укрепление интеграционного процесса, то есть большую степень интеграции по сравнению с остальными государствами-членами, которые, например, к ней еще не готовы. Порядок установления продвинутого сотрудничества предусмотрен статьей 329 ДФЕС.

В настоящее время продвинутое сотрудничество установлено в следующих сферах:

1) свободы, безопасности и правосудия (юрисдикции, применимого права, признания и приведения в исполнение решений о режимах собственности смешанных браков - между 18 государствами - членами ЕС^[88], права, применяемого к бракоразводному процессу - между 14 государствами

- членами ЕС^[89]);

2) налогообложения (налога на финансовые операции - между 11 государствами - членами ЕС^[90]);

3) коммерческой деятельности (создание единой патентной защиты

- между 24 государствами - членами ЕС^[91]).

Главная особенность продвинутого сотрудничества состоит в открытости и альтернативности присоединения к нему остальных государств - членов ЕС, а также неприменении правил, установленных

в рамках такого сотрудничества, в качестве «acquis вступления» для государства-кандидата.

Особенностью ЕС также является наличие у государств-членов заморских стран и территорий. Заморские страны и территории (ЗСТ)^[92] - неевропейские страны и территории, имеющие особые отношения^[93] с одним из государств - членов ЕС (Данией, Нидерландами и Францией). По сути данные территории, хоть официально и перестали называться зависимыми, тем не менее находятся под суверенитетом данных государств - членов ЕС, но, поскольку не являются территорией данных государств, в отличие от «отдаленных территорий ЕС»^[94], соответственно, не являются частью ЕС и не входят в единый рынок ЕС. Расположены ЗСТ в Атлантическом, Северном Ледовитом, Южном (Антарктическом) и Тихом океанах, а также на Карибах. Европейская комиссия подчеркивает наличие исторических, институциональных и политических связей между ЕС и ЗСТ. Потенциал ЗСТ состоит в том, что, будучи широко распределены территориально, они тем не менее являются носителями ценностей ЕС. В настоящее время таких стран и территорий 13^[95]. Список ЗСТ перечислен в Приложении II к ДФЕС и является исчерпывающим^[96]. Таким образом, изменения в данный перечень ЗСТ могут быть внесены только государствами-членами и подлежат ратификации.

Статус ЗСТ определяется специальными нормами ЕС - частью четвертой ДФЕС и решениями Совета ЕС. Остальное законодательство ЕС не распространяется на данные территории.

Частью четвертой ДФЕС установлены общие положения относительно ЗСТ. Предусматривается установление режима ассоциации ЕС с такими странами и территориями в целях содействия их экономическому и социальному развитию, а также установления тесных экономических связей между ними и ЕС. В настоящее время в Ассоциацию входят все ЗСТ.

Детализация положений относительно правил и процедуры Ассоциации осуществляется решениями Совета ЕС (статья 203 ДФЕС). Установление норм внутренним правом ЕС является главным отличием Ассоциации заморских стран и территорий от ассоциаций ЕС с третьими странами. Такие решения принимаются с 1964 г., как правило,

на определенный период времени. В настоящее время действует решение Совета ЕС 2013/755/ЕС от 25 ноября 2013 г.

Режим ассоциации предполагает:

1) применение привилегированного торгового режима;

2) запрет дискриминации в отношении права граждан и юридических лиц на учреждение собственного дела в других государствах- членах и ЗСТ;

3) оказание финансовой поддержки ЗСТ через специализированные фонды ЕС.

Среди ЗСТ особое положение занимает Гренландия, которая из территории ЕС перешла в ЗСТ. В отличие от остальных ЗСТ, Гренландия по-прежнему является территорией Дании. Отношения между ЕС и Гренландией регулируются Протоколом № 34 к ДЕС и ДФЕС об особых договоренностях с Гренландией, которые сводятся к возможности снятия таможенных пошлин и количественных ограничений на ввоз в ЕС рыболовной продукции из Гренландии в обмен на доступ к ее рыболовным промыслам судов ЕС. Положения части IV ДФЕС применяются с учетом положений данного Протокола (статья 204 ДФЕС). Подробнее об изменении статуса Гренландии рассмотрено в параграфе 3.1 данной работы.

При толковании вторичного права Суд ЕС исходит из принципа прямого действия даже в том случае, когда действия осуществляются не только на территории Дании, но и на территории Гренландии. В частности, при рассмотрении дела C-327/15 относительно токования положений Директивы Европейского парламента и Совета 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг (Директива об универсальных услугах) и, в частности, ее статьи 32, Суд ЕС приходит к заключению, что данная норма должна толковаться как норма прямого действия, исключающая национальное законодательство. Тот факт, что предприятие предоставляет такую услугу не только на территории Дании, но и на территории Гренландии, не имеет значения для толкования положений данной директивы.

Прекращение членства в ЕС возможно на основе добровольного выхода. Порядок добровольного выхода предусмотрен статьей 50 ДЕС, принятой в 2007 г. и впервые примененной в 2017 г. Великобританией^[97]. Исключение из состава ЕС учредительными договорами не предусмотрено.

Как отмечают Г. Шермерс и Н. Блоккер, «процедура выхода из ЕС носит более наднациональный характер, чем процедура вступления, основанная на соглашении между новым государством-членом и другими государствами-членами»^[98]. Подчеркивается, что отличие процедуры выхода из ЕС от выхода из других международных организаций заключается в ключевой роли институтов ЕС, которую они играют в переговорном процессе, в то время как схожесть процедуры состоит в том, что только государство-член принимает решение о таком выходе.

Как уже упоминалось в параграфе 1.1 данной работы, от прекращения членства следует отличать приостановление прав, вытекающих из членства.

Не является исключением из данного правила и ЕС: абзацем вторым пункта 3 статьи 7 ДЕС установлено, что при приостановлении отдельных прав обязанности, которые возлагаются на соответствующее государство - член ЕС учредительными договорами ЕС, сохраняют обязательную силу для данного государства.

Из трех оснований приостановления отдельных прав, вытекающих из членства, известных международному праву^[99], статья 7 ДЕС формулирует одно основание - установление Европейским советом факта серьезного и устойчивого нарушения со стороны государства - члена ЕС ценностей, указанных в статье 2, то есть уставных ценностей. В частности, говорится о приостановлении права голоса представителя правительства конкретного государства-члена в Совете ЕС.

Предусмотрена специальная процедура принятия такого решения, которую в свою очередь можно подразделить на превентивные меры, приостановление прав, решение об изменении или прекращении действия приостановления прав.

Превентивные меры заключаются в установлении «наличия явного риска серьезного нарушения» ценностей ЕС:

1) мотивированное предложение одной трети государств - членов ЕС, Европейского парламента или Европейской комиссии, направленное в Совет ЕС;

2) получение Советом ЕС согласия Европейского парламента;

3) заслушивание Советом ЕС соответствующего государства - члена ЕС и возможное направление ему рекомендаций, принятых большинством в четыре пятых голосов своих членов;

4) установление Советом ЕС, действующим большинством в четыре пятых голосов своих членов, наличия явного риска серьезного нарушения ценностей ЕС, закрепленных в статье 2;

5) регулярный мониторинг Советом ЕС наличия оснований, которые привели к установлению факта «наличия явного риска серьезного нарушения» указанных ценностей.

Понятие «серьезного нарушения ценностей» не приводится, и, следовательно, решение вопроса о том, является ли конкретное нарушение серьезным или нет, остается на рассмотрение Европейского парламента и Совета ЕС, который при принятии соответствующего решения устанавливает «серьезность» нарушения.

Приостановление прав, вытекающих из членства, происходит следующим образом:

1) одна треть государств - членов ЕС или Комиссии направляет предложение в Европейский совет об установлении факта серьезного и устойчивого нарушения государством - членом ЕС ценностей, установленных статьей 2;

2) Европейский совет получает согласие Европейского парламента;

3) Европейский совет предлагает соответствующему государству - члену ЕС представить свои замечания;

4) Европейский совет единогласным решением устанавливает факт серьезного и устойчивого нарушения ценностей ЕС;

5) Совет ЕС квалифицированным большинством принимает решение о приостановлении отдельных прав, вытекающих из применения учредительных договоров ЕС к данному государству - члену ЕС.

Для данной процедуры, по сравнению с превентивными мерами, установлен более сложный порядок принятия решения, в частности, решение об установлении факта принимается единогласно остальными 27 членами Европейского совета.

В ответ на изменение ситуации, которая привела к введению таких мер, Совет ЕС квалифицированным большинством голосов вправе принять решение об изменении или прекращении действия принятых мер относительно приостановления отдельных прав.

Для рассмотренных выше случаев предусмотрен особый порядок голосования в Европейском парламенте, Европейском совете и Совете ЕС, установленный статьей 354 ДФЕС, в частности, неучастие в голосовании соответствующего государства.

На практике ЕС дважды в качестве превентивной меры рассматривал наличие риска серьезного нарушения ценностей ЕС: в ситуации с Польшей, Европейский парламент принял резолюции от 1 марта 2018 г. относительно применения пункта 1 статьи 7 ДЕС к Польше^[100], в случае с Венгрией Европейский Парламент принял резолюцию от 17 мая 2017 г. относительно ситуации в Венгрии^[101].

В ситуации с Польшей указывалось на отсутствие независимого и законного конституционного контроля, а также принятие Парламентом Польши нового законодательства по реформированию судебной системы, которое вызывает серьезную обеспокоенность в отношении независимости судебных органов и значительно увеличивает системную угрозу верховенству права в Польше.

В ситуации с Венгрией обеспокоенность ЕС вызвали вопросы, связанные с функционированием конституционной и избирательной систем, независимостью судебных и других институтов, а также связанные с правами судей, коррупцией и конфликтом интересов, конфиденциальностью и защитой данных, свободой самовыражения, академической свободой, свободой ассоциаций, правом на равное обращение, правами меньшинств,

основными правами мигрантов, беженцев, экономическими и социальными правами.

В ЕС наиболее выраженно по сравнению с другими межгосударственными объединениями осуществляется взаимодействие системы государство - член - ЕС. Такое взаимодействие происходит на всех этапах: при возникновении членства, в процессе функционирования ЕС, а также при выходе государства из состава ЕС.

При учреждении Европейских сообществ и ЕС именно государства сформулировали положения о том, каким будет объединение. Вступление договора в силу зависело от его ратификации в каждом государстве- учредителе.

При присоединении к ЕС новых государств вносятся изменения в учредительные договоры, в том числе по вопросам распределения количества представителей государств-членов в органах ЕС, порядок подсчета большинства голосов, вопросам финансового характера.

В обоих случаях ЕС оказывает влияние на правовую и институциональную системы государств-членов^[102]. Правовое влияние выражается в следующем: согласно принципу верховенства и прямого действия права ЕС оно становится частью национальной правовой системы государств - членов ЕС, нормы относительно ЕС закрепляются в Конституциях (Основных законах) этих государств, осуществляется имплементация вторичного права ЕС в национальные правовые системы. Институциональное влияние связано с тем, что действующей системе органов власти в государстве, которое приобрело статус члена ЕС, необходимо адаптироваться под систему органов власти ЕС. Иногда это проявляется в создании специальных органов.

В процессе функционирования ЕС происходит постоянное взаимодействие данной системы: из представителей государств формируют органы ЕС, которые осуществляют непосредственную деятельность ЕС, в том числе принимают акты вторичного права. Происходит изменение внутреннего законодательства государств-членов. Государства-члены осуществляют финансовые выплаты в бюджет ЕС, в свою очередь ЕС оказывают помощь отдельным странам на период их адаптации после вступления в ЕС.

При выходе государства-члена из состава ЕС происходит разрыв связей между государством и ЕС, что является более сложным процессом, чем при вступлении государства в ЕС. Подлежит урегулированию широкий круг вопросов: применение законодательства ЕС и юрисдикция Суда ЕС в выбывающем государстве, гражданство ЕС, социальные вопросы, институты и архивы ЕС, находящиеся на территории выбывающего государства, финансовые вопросы. ЕС необходимо внести изменения в учредительные документы относительно распределения количества представителей государств в институтах ЕС, определения квалифицированного большинства при голосовании. Иными словами, возникают те же вопросы правового и институционального характера, что и при вступлении государства, только в противоположном направлении. При выходе элемента из состава целого также нужен переходный период, возможно, даже более продолжительный. В ближайшее время Великобритании предстоит решить все эти вопросы.

В зарубежной доктрине рассматривается также концепция «расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества» как вид интеграции без членства в ЕС. Автором данной концепции является

А. Лазовский^[103]. В качестве примеров такого сотрудничества приводятся Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария. Такое сотрудничество возможно для государств, которые по каким-либо причинам не могут или не желают вступить в ЕС. Он утверждает, что «существование расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества приведет к созданию правового пространства ЕС. Понятно, что в центре будет единая правовая база ЕС, вокруг - третьи страны, которые принимают такую модель интеграции. Это создает новое направление в рассуждениях о гибкости и разноскоростной Европе»^[104].

Подводя краткий итог главе 1 данной работы, можно отметить следующее.

Категория членства в ЕС базируется на общих подходах к членству в других межгосударственных объединениях:

а) членами являются государства,

б) наличие условий и критериев присоединения для государств- кандидатов,

в) возможность приостановления отдельных прав, вытекающих из членства,

г) основания прекращения членства.

В то же время по каждой из четырех составляющих членство в ЕС имеет отличительные признаки, сформировавшиеся в процессе становления и развития Европейских сообществ и ЕС.

1. Членами ЕС могут быть только государства. Членство в ЕС различных территориальных образований, не являющихся государствами, а также других международных организаций не предусмотрено. При этом ЕС является членом более 30 межгосударственных объединений.

Для членства ЕС характерна разнообъемность прав и обязанностей государств-членов, выражающаяся в установлении как изъятий, так и продвинутого сотрудничества. Изъятия распространяются только на конкретные государства, продвинутое сотрудничество открыто для присоединения других государств-членов, но не входит в обязательный «acquis вступления» для государств-кандидатов.

2. Эволюция положений о членстве в ЕС развивалась в шесть этапов, при этом первым сформулировано условие «европейской идентичности», то есть, государство должно быть европейским. Условия членства постепенно расширялись, усложнялась и процедура принятия.

Предусмотренные учредительными договорами условия вступления в ЕС конкретизируются и дополняются институтами ЕС: Совет ЕС устанавливает критерии, Комиссия - индивидуально-правовые предписания.

3. Приостановление прав, вытекающих из членства в ЕС, возможно при установлении факта «серьезного и устойчивого нарушения» государством-членом уставных ценностей. В отличие от других межгосударственных объединений, нарушение финансовых обязательств или приостановление членства в других взаимосвязанных организациях не являются основаниями для приостановления прав.

4. Учредительными договорами ЕС предусмотрена процедура добровольного выхода с ключевой ролью в переговорном процессе институтов ЕС. Решение о выходе принимается только государством, исключение из состава ЕС не предусмотрено.