<<
>>

1.4. Имплементация учредительных договоров ЕС

Первичное право ЕС образуют четыре базовых международных договора, на основании которых учреждены ЕОУС (1950 г.), Евратом (1957 г.), ЕЭС (1957 г.) и в 1992 г. был принят Маастрихтский договор о создании Европейского Союза, дополнивший Сообщества новыми сферами политики и формами сотрудничества государств-членов.
В последующие годы указанные договоры были изменены и дополнены другими соглашениями государств-членов ЕС. К таковым следует отнести Единый Европейский Акт 1986 г., Шенгенские соглашения 1985г и 1990г., Амстердамский договор 1997 г. и Ниццкий договор 2001 г. Данные договоры образуют правовую основу европейской интеграции. Их в литературе часто приравнивают к конституциям государств, подчеркивая тем самым их огромное правовое и политическое значение для европейской интеграции. Кроме этого к первичному праву относятся все акты о вступлении в ЕС нового государства- члена.

Учредительные договоры претерпевают постоянные изменения благодаря всем последующим межгосударственным соглашениям. Положения одного договора со временем «растворяются» в последующих, утрачивают свою автономность и включаются в единую консолидированную версию договора о Европейском Союзе. С целью унификации норм учредительных договоров был разработан единый текст Конституции ЕС, в случае ратификации которой ныне действующие учредительные договоры перестанут действовать.

Юридическая природа первичного права ЕС не вызывает особых споров в правовой литературе. Большинство ученых-юристов первичное право ЕС признает обычными международными договорами, имплементация которых охватывает правотворческий процесс на межгосударственном уровне и трансформацию полученного «результата» (т.е. международно-правового акта) на национальном уровне. Согласно конституциям большинства демократических государств, важные международные соглашения должны получить одобрение национального парламента. Иными словами, требуется ратификация договора, которая с точки зрения международного права представляет собой акт, закрепляющий окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора. Ратификация предусматривает два акта: внутригосударственный - это закон, и международный - это ратификационная грамота.

Ратифицированные договоры подлежат регистрации и опубликованию (промульгация). Согласно ст. 80 Венской конвенции 1969 г. международные договоры после их вступления в силу направляются в Секретариат ООН. Это исходит из ст. 102 Устава ООН, согласно которой международный договор и соглашение, заключенное государством-членом ООН, должны быть зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы. Если договор не зарегистрирован, то государство не может ссылаться на него ни в одном из органов ООН52.

Процедура ратификации международного договора национальными парламентами занимает значительное время. Это главным образом зависит от правовой и политической ситуации в каждой стране. Исполнительная власть также обычно затягивает эту процедуру, чтобы посмотреть, какова будет международная реакция на данный договор.

Имплементация учредительных договоров ЕС отражает основные сложности классической имплементации международно-правовых актов, которые выражаются, во-первых, в продолжительности всего процесса имплементации (может доходить до десятка лет), а во-вторых, в том, что введение договора в действие зависит от политической ситуации в каждой стране, которая иногда прямо связана со вступлением этого договора в силу.

Недавний пример тому - провал имплементации Европейской Конституции 2004 г.

Кроме того, государства-члены ЕС при создании учредительных договоров не отказались от своего права на оговорки и исключения. Их наличие ослабляет эффективность соглашения, делает правовое пространство дефрагментированным, может поставить под угрозу сохранение однородности правового пространства.

Фрагментация правового пространства ЕС, отмечает H.IO. Кавешников, впервые проявилась при подписании Маастрихтского договора (1993), когда Великобритания отказалась передать ЕС дополнительные полномочия по регулированию социальной политики. В итоге, эти положения были вынесены в отдельный протокол и стали обязательными только для тех государств-членов, которые его подписали. Позднее некоторые исключения были предусмотрены для Дании, чтобы гарантировать положительный итог второго референдума по Маастрихтскому договору. Кроме того, Маастрихтский договор дал право государствам-членам не участвовать в процессе учреждения единой валюты, чем не замедлили воспользоваться Великобритания и Дания, хотя они полностью соответствовали всем необходимым критериям. Затем, Амстердамский договор (1997) предусмотрел поэтапную интеграцию Shengen acquis в правовую систему ЕС, одновременно сделав исключения для Великобритании, Ирландии и Дании, тем самым породив фрагментацию правового пространства ЕС и в этой сфере. Кроме того, Амстердамский договор превратил фрагментацию правового пространства ЕС из исключения в правило, учредив институт «углубленного сотрудничества».53 Не стал исключением и Ниццкий договор, формулировки которого допускают существование нескольких авангардов различной конфигурации, когда одна группировка государств-членов ЕС реализует углубленное сотрудничество в сфере, например, внешней политики, а другая - в сфере экономической политики или взаимодействия правоохранительных органов.54 Со вступлением в ЕС стран центральной и восточной Европы 1 мая 2004 года эта фрагментация ещё более усугубилась, поскольку в вопросе свободного передвижения граждан в отношении стран-кандидатов введены существенные ограничения на срок до семи лет с момента их вступления в ЕС.

Конституция ЕС также не лишена оговорок государств-членов (в виде отдельных протоколов к Конституции ЕС). Вот далеко не полный перечень таких протоколов: 1) Протокол о некоторых условиях, касающихся Великобритании, Северной Ирландии и Дании, в рамках экономического и денежно-кредитного союза; 2) Протокол о применении некоторых положений статьи III-130 Конституции к Великобритании и к Ирландии; 3) Протокол позиции Великобритании и Ирландии по политике относительно контроля границы, убежища и иммиграции, судебного сотрудничества в гражданских вопросах и полицейском сотрудничестве; 4) Протокол по приобретению собственности в Дании и прочее.

Таким образом, фрагментация правового пространства ЕС имеет формализованный механизм, а это чревато серьезными проблемами. Прежде всего, правовой режим не упрощается, а становится всё более сложным, всё менее понятным для хозяйствующих субъектов и физических лиц. Это ставит под угрозу реализацию основных задач ЕС и может усилить и без того значительное недовольство общественного мнения. Видимо и в этом, в том числе, следует искать причины провала ратификации Конституции ЕС в отдельных государствах-членах.

Вместе с тем следует отметить, что имплементация учредительных договоров имеет определенные отличия от имплементации норм международного права. Прежде всего, это выражается в том, что вслед за ратификацией договора не требуется процедура обращения к национальному законодательству. Положения учредительных договоров обладают приоритетом пред законами государств-членов, а также наделены непосредственным действием. Заметим, однако, что доктрина международного права также различает непосредственно действующие (самоисполнимые) договоры.

Термин «самоисполнимые международные договоры» является доктринальным. Им обозначают договоры, которые автоматически действуют на территории государства, но с его согласия, то есть государство берет на себя обязательство выполнять такие договоры.55 Применение самоисполнимых договоров возможно во внутригосударственных правоотношениях без какой-либо конкретизации, так как они содержат конкретные правила. По выражению Р.А. Мюллерсона такие договоры сформулированы конкретно и полно, то есть, готовы к применению для регулирования отношений с участием субъектов национального права.56Данная позиция нашла поддержку у многих ученых57. Вместе с тем, самоисполнимые договоры, также как и несамоисполнимые, требуют санкции государства58.

По мнению J1.B. Павловой, самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям: 1) иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации); 2) по содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами); 3) обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта59.

Прямое действие и верховенство права ЕС являются классическими и хрестоматийными основополагающими началами европейской интеграции. Их содержанию, роли и значению посвящено немало трудов.60 Своим появлением данные принципы обязаны правоприменительной деятельности Суда ЕС, который неизбежно при рассмотрении дел столкнулся с проблемой соотношения европейского права и национальных правовых порядков. Постепенно, данные принципы обросли рядом оговорок, условий и даже исключений, которые расширили первоначальное понимание, образовав самостоятельные концепции. Для целей нашего исследования мы будем обращать внимание, прежде всего, на качественные характеристики (основные исходные посылки) рассматриваемых правоположений. Поэтому, ради удобства, далее мы будем ставить знак равенства между обозначением рассматриваемых нами правил в качестве «принципа» или «концепции», учитывая их современное понимание.

Обобщив историю образования принципа прямого действия, можно выделить два важных шага Суда ЕС в его формировании. Первый - определение автономности нового правопорядка, его своеобразии по отношению к международному праву. Это выразилось в определении, что нормы права Сообщества становятся составной частью правопорядка государств-членов и, значит, национальные суды обязаны их применять. В отличие от обычных международно-правовых договоров, которые (согласно теории дуализма) никак не могут стать составной частью национальный правовых систем, т.е. быть применимы напрямую. Отсюда заключаем, что Судом ЕС за основу была взята теория монизма. Это было неизбежно, так как использование дуалистической модели в соотношении европейского права и национальных правовых систем, по аналогии с международным правом, привело бы к следующему. Во-первых, имплементация ставилась бы в зависимость от политической заинтересованности государства в ожидаемом социальном результате. Государство бы в каждом случае решало вопрос о трансформации, инкорпорации и т.п. норм европейского права в свою правовую систему. Во- вторых, положения договоров имели бы в различных государствах различную юридическую силу в зависимости от юридической силы трансформационного акта, которая могла бы соответствовать силе простых законов, либо превалировать над ними, но в любом случае не превосходила бы по юридической силе конституционные положения. Все это привело бы к тому, что действие европейского права варьировалось бы от страны к стране, а его единообразие не обеспечивалось, что отрицательно сказывалось бы на реализации целей учредительных договоров.

Но с утверждением идеи автономности нового правопорядка нельзя было сделать вывод о том, как воздействует право сообществ на правопорядки государств-членов. Суд ЕС делает второй по важности фундаментальный шаг - провозглашает, что нормы этого автономного правопорядка объединяются с национальными юридическими системами без каких-либо мер по перенесению, инкорпорации или другой подобной техники. Они, таким образом, действуют непосредственно. В результате такого прямого действия эти положения могут воздействовать непосредственно на индивидов - предоставлять им права и налагать обязанности, и применяться судами и другими органами государства. Такое воздействие обозначается как «прямой эффект» права сообществ.

В литературе проводится различие между прямым действием и прямым эффектом (прямой применимостью). Прямой эффект выводится из прямого действия и представляет собой отдельную доктрину. По мнению С.В. Глотовой, не делать различий между этими терминами не верно. Она, в целом, разделяет мнение западного ученого (Винтер61), который предложил видеть различия терминов «прямое действие» и «прямой эффект» в том, что первый, формально закрепленный ст. 249 (2) ДЕС (бывшая ст. 189 (2)), используется в отношении регламентов, чтобы определить, что регламент для его реализации не нуждается в инкорпорации. Второй же термин, необходимо использовать для определения способности отдельных правовых положений права ЕС создавать права для частных лиц. Положения, обладающие прямым эффектом, должны обеспечиваться национальными судами62. Подобное действие Суд ЕС признает за положениями как первичного, так и вторичного права.

По мнению ученых «прямое действие» и «прямой эффект» права Сообщества являются эффективными средствами развития европейской интеграции, а также основой специфики европейского права. Так, по выражению Е. Денза, «универсальное прямое действие - вот та черта, которая очень четко отличает правовой порядок Сообщества и международное публичное право и служит основой утверждений о

70 о появлении нового правового порядка» . В том же духе высказываются и другие ученые. Так, по мнению К.Д. Борхарда практическая важность прямого эффекта права Сообщества едва ли может быть слишком переоценена. Оно улучшает положение индивидуума, оборачивая свободы Общего рынка в права, которые могут быть защищены в национальном суде. Поэтому прямой эффект права Сообщества - стержень правопорядка Сообщества63.

Доктрину прямого действия права сообществ, а также связанную с ней доктрину прямого эффекта, Суд ЕС усиливает другой - доктриной верховенства (приоритета) права сообществ над положениями национального права. Суд и здесь отказывается от традиционного международно-правового (равно как и федеративно-правового) решения проблемы. В международном праве нет нормы, обязывающей государства- члены предоставлять договорным положениям приоритет по сравнению с внутригосударственными. Этот вопрос решается каждым государством самостоятельно. Отличие приоритета права сообществ от приоритета международного права над внутригосударственным правом состоит в том, что в первом случае признание приоритета не зависит от национального конституционного права, а решается для всех государств единообразно, на основе права сообществ сообразно единым критериям.

Принцип приоритета (верховенства) права ЕС, также как принцип прямого действия, никак не прописывается положениями учредительных договоров, однако особо декларируется Судом ЕС. Содержание данного принципа образуют несколько последовательных прецедентных решений Суда ЕС. Формирование принципа верховенства ученые связывают с рассмотрением широко известного дела №6/64, Costa v ENEL, в котором Суд подтвердил, что в случае коллизии норм национального права и права ЕС приоритет отдается европейскому праву. Практическая проблема в применении принципа верховенства возникла в ходе рассмотрения дела №11/70, Internationale Handelsgesellschaft. Суть проблемы выражается в поиске ответа на вопрос, имеет ли право ЕС верховенство над всеми источниками национального права? На это Суд ЕС определенно ответил утвердительно. Он заключил, что хотя право ЕС является приоритетным для всех форм и источников национального права, вместе с тем Сообщество признает конституционные права неотъемлемой частью основных принципов права и гарантирует их защиту. Еще одним аспектом проблемы верховенства права ЕС стал вопрос, должен ли национальный суд отказаться от применения национального законодательства, противоречащего праву ЕС, если такие действия не входят в его компетенцию. Данный вопрос возник при рассмотрении дела № 106/77 Simmenthal64 Суд постановил, что любые положения права ЕС (то есть учредительного договора, регламента, директивы, решения), имеющие прямое действие, имеют преимущественную силу по сравнению с положениями национального права, за некоторым исключением65. Причем, Суд не требует, чтобы противоречащие праву ЕС национальные положения были ничтожными, а указывает только, что они «неприменимы». По мнению Суда, на государства-члены возложено позитивное обязательство аннулировать противоречащие национальные законы, даже если они не применяются. Это следует из решения по делу French Merchant Seamen14. Кроме того, па основе принципа верховенства, полномочия государств-членов могут быть ограничены, даже когда имеет место косвенное или потенциальное противоречие праву ЕС. В некоторых ситуациях государства-члены утратили полномочия заключать соглашения с третьими странами. Это ограничение компетенции возможно, даже когда не существует прямого конфликта с мерами Сообщества. В других ситуациях ограничение национальных полномочий также реально, хотя и менее определенно: в области сельского хозяйства, если Сообщество ввело общее регулирование рынка определенного продукта, государства-члены не имеют права принимать какие-либо меры, которые «могут его подорвать или ввести исключения».66 Вышесказанное относится также к национальным законам, которые искажают правовое пространство, в котором Сообщество использует свои законодательные полномочия.

Еще одним наглядным примером практического применения принципа верховенства может служить дело № 213/89, известное как Factortame №2.

Хотя рассмотренные выше принципы верховенства и прямого действия могут показаться слишком простыми и очевидными, по мнению большинства ученых, они играли и продолжают играть огромную роль в развитии Европейского Сообщества, повышая значение права ЕС и обеспечивая его единообразное применение на территории всех государств-членов67.

Учредительные акты ЕС, как и «классические» международные договоры не лишены недостатков, выражающихся в их пробельности. Государства-учредители не могли предусмотреть всех необходимых для интеграции правовых инструментов, а тем более вместить их в ограниченный объем договоров. Поэтому большая роль в обеспечении имплементации европейского права отведена деятельности компетентных институтов ЕС, которым на основе положений учредительных договоров предоставлено право на издание правовых актов, уточняющих (конкретизирующих) учредительные договоры. То есть, по своему значению акты институтов ЕС (типичные формы которых установлены ст. 249 ДЕС) служат средством, обеспечивающим имплементацию учредительных договоров, с их помощью происходит юридическое оформление имплементационных мер.

Таким образом, особенность имплементации учредительных договоров заключается в том, что их положения обладают прямым действием и приоритетом над любым национальным актом государств-членов, а также то, что пробельность договоров восполняется за счет издания институтами ЕС производных актов, конкретизирующих положения учредительных договоров, обеспечивая таким образом их имплементацию. Однако акты институтов ЕС сами подлежат осуществлению по правилам, которые имеют международно-правовой и административный характер.

<< | >>
Источник: ЛУЧИНИН Алексей Леонидович. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА / Диссертация / Казань. 2006

Еще по теме 1.4. Имплементация учредительных договоров ЕС:

  1. Учредительный договор и устав редакции
  2. § 1.1. Правовой статус Европейской полицейской организации в соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права Европейских сообществ и Европейского Союза
  3. Введение
  4. 1.2. Понятие механизма имплементации норм международного права
  5. 13. Понятие механизма имплементации норм европейского права
  6. Правообеспечительное нормотворчество.
  7. 1.4. Имплементация учредительных договоров ЕС
  8. 1.5. Механизм имплементации правовых актов институтов ЕС
  9. 2.1. Особенности контроля в механизме имплементации европейского права
  10. 2.1.2. Решения Суда ЕС, основанные на статьях 234 и 220 Учредительного договора.
  11. Статья 70. Учредительный договор полного товарищества
  12. 27. Подписание учредительного договора и регистрация кредитной организации
  13. УЧРЕДИТЕЛЬНЫЙ ДОГОВОР КОЛЛЕГИИ АДВОКАТОВ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ АДВОКАТСКОЙ ПАЛАТЫ
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -