Экологические права граждан в региональных (общеевропейских) международных документах об охране окружающей среды

А.

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды11' (далее Орхусская Конвенция) является первым международным документом,112 прямо закрепившим право на благоприятную (здоровую) окружающую среду. Этот 110

На момент написания диссертации Орхусская Конвенция о доступе к информации, участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды не являлась действующим документом. Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г. 111

UN/EEC Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters. Данная Конвенция официально не опубликована.

документ был открыт к присоединению на четвертой Конференции министров в городе Орхусе (Дания) в июне 1998 года.23

Право на благоприятную (здоровую) окружающую среду закрепляется в преамбуле Орхусской Конвенции «каждый человек имеет право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния», где также устанавливается и обязанность «как индивидуально, так и совместно с другими охранять и улучшать окружающую среду на благо нынешнего и будущего поколений».

Это право также упоминается в статье 1 Конвенции, где говорится о необходимости защиты «права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния».

Таким образом, в Орхусской Конвенции раскрывается содержание основного экологического права, подчеркивается его социальный аспект («среда, благоприятная не только для здоровья, но и благосостояния»), определяется круг его субъектов («каждый человек нынешнего и будущих поколений»).

Право на благоприятную (здоровую) окружающую среду закреплено в ряде конституций134 и других законодательных актов различных государств, а также в некоторых международных документах (например, в Африканской Хартии прав человека и народов115).

В Орхусской Конвенции критерием качества окружающей природной среды, право на которую она закрепляет, служит термин «благоприятная для здоровья и благосостояния».

«Здоровую» или «благоприятную для здоровья» окружающую среду можно понимать как окружающую среду, которая (ни прямо, ни опосредованно) не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье человека, даже, может быть, способствует его улучшению.

Что же касается такого критерия качества окружающей среды как «благоприятность для благосостояния человека», то он еще более размыт и неоднозначен. Не совсем ясно, что следует понимать под «благосостоянием» в рамках данной проблемы и как на такое «благосостояние» может влиять окружающая природная среда.

Возможно, ответ на данный вопрос частично содержится в самом тексте Конвенции, согласно которой, одним из составляющих экологической информации является информация об «условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и

1,5 Статья 24 Африканской Хартии предусматривает «право всех народов на удовлетворительную окружающую среду». Подробнее см.: Третьякова А.А. Регулирование экологических прав граждан в странах Африки (на примере ЮАР) // Экологическое право России. Сборник материалов научно- практических конференций. Выпуск второй. 1999-2000 гг. Составители А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева / Под. ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 82-86.

сооружений...».24

Следовательно, можно сделать вывод, что под «благоприятной для благосостояния человека» окружающей средой в данном документе надо понимать такую окружающую среду, которая не будет отрицательно влиять на условия жизни, бытовую, а также культурную и эстетическую сферы жизни человека.

Таким образом, согласно Орхусской Конвенции, каждый имеет право на такую окружающую среду, которая ни прямо, ни опосредованно не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье, условия жизни, культурную и эстетическую сферу жизни человека и даже, в какой-то степени, на его имущество.

Кроме того, необходимо отметить, что в качестве субъекта права на благоприятную (здоровую) окружающую среду в Орхусской Конвенции выступает не только «человек настоящего поколения, но и «человек будущих поколений», то есть, реально не существующий субъект.

Орхусская Конвенция подчеркивает особое место права на благоприятную (здоровую) окружающую среду в системе экологических прав граждан. Она предусматривает, что целям обеспечения и защиты данного права служат иные экологические права, такие как: право общественности на участие в процессе принятия решений; право на доступ к информации и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.117

Таким образом, являясь самостоятельными экологическими правами, иные экологические права граждан одновременно становятся гарантиями соблюдения фундаментального экологического права - права на благоприятную (здоровую) окружающую среду.

Одно из таких экологических прав-гарантий - право граждан на участие в принятии решений, касающихся окружающей природной среды (экологически значимых решений).

В. Участие в принятии экологически значимых решений'}S

Документами, регламентирующими участие граждан в

проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду,

являются принятая в Люксембурге Директива Совета Европейского

Экономического сообщества по оценке воздействия некоторых

государственных и частных проектов на окружающую среду119 (далее

Директива по ОВОС) и одобренные в Декларации министров,

принятой на третьей конференции министров «Окружающая среда для

Европы», в Софии (Болгария)120 Руководящие принципы по

обеспечению доступа к экологической информации и участию

общественности в процессе принятия решений в области окружающей 121

среды (далее Руководящие принципы).

Также вопросы участия общественности в процедуре принятия 117

См.: ст. 1 Орхусской Конвенции. 118

Термин «экологически значимые решения» в данной работе понимается в широком смысле, для обозначения любых решений, которые могут повлиять на окружающую среду.

ЕС Directive 85/337, June 1985. 120

Участвовали более 50 государств, включая все европейские.

экологически значимых решений регулируются в упоминавшейся выше Орхусской Конвенции, которая на настоящий момент не вступила в силу122.

Директива по ОВОС. Оценка воздействия проекта на окружающую среду, согласно Директиве по ОВОС, «должна проводиться с целью охраны здоровья человека, улучшения качества жизни посредством улучшения окружающей среды, обеспечения сохранения видового многообразия и поддержания воспроизводительной способности экосистем как основы жизни».

Данный документ устанавливает обязанность государств - членов Европейского Союза гарантировать предоставление общественности любой информации о проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду (далее процедуры ОВОС), а также гарантировать возможность для заинтересованных граждан выразить свое мнение до начала осуществления проекта.

Государства вправе сами устанавливать возможные способы информирования общественности (например, путем расклейки плакатов, публикаций в местных газетах, организаций выставок с планами, рисунками, таблицами, графиками и макетами) и определять форму консультаций с общественностью (например, путем письменных замечаний, опроса общественного мнения).

Когда решение принято, компетентные государственные органы должны информировать общественность о содержании решения и доводах и соображениях, положенных в основу решения, если это предусмотрено национальным законодательством, причем

121 The UN ЕСЕ Guidelines on Access to Environmental Information and Public

Participation in Environmental Decision-Making, October 1995.

См. выше.

конкретные требования к такой информации определяются самими государствами - членами Европейского Союза.

Предусматривается возможность освобождения в исключительных случаях государствами - членами Европейского Союза какого-либо проекта полностью или частично от прохождения процедуры ОВОС. В таких случаях государства - члены должны рассмотреть вопрос о том, является ли целесообразной другая форма оценки и должна ли информация, собранная таким образом, быть представлена общественности, а также представить заинтересованной общественности информацию о причинах освобождения проекта от оценки.

Руководящие принципы. В этом документе обращается внимание государств на необходимость облегчения участия общественности в процессах принятия решений в области окружающей среды и содействия участию населения в процессах разработки экологической политики. Подчеркивается, что участие населения необходимо уже на самом начальном этапе процесса принятия решений.

Государствам необходимо учреждать открытые процедуры и предоставлять общественности соответствующую информацию. Для своевременного обеспечения общественности необходимой информацией государствам рекомендуется, по возможности, устанавливать связь между сроками, отведенными для проведения консультаций с общественностью, и сроками, в течение которых органы государственной власти обязаны ответить на запросы граждан о предоставлении экологической информации.

Кроме того, в Руководящих принципах рассматриваются вопросы эффективной подготовки государственных служащих и необходимости установления четких норм, регламентирующих процедуру ОВОС.

В качестве минимального стандарта государствам - членам

Европейского Союза рекомендуется принять обязательства и

рекомендации по оценке воздействия на окружающую среду,

содержащиеся в Конвенции об оценке воздействия на окружающую

t

среду в трансграничном контексте 1991 года.

Орхусская Конвенция. В Орхусской Конвенции выделяются следующие формы участия общественности: -

участие в принятии решений по конкретным видам деятельности; -

участие в решении вопросов, касающихся программ и политики, связанных с окружающей средой;

участие в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов.

Таким образом, в документе существенно расширяются возможности участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Основные требования к участию общественности в принятии решений не отличаются от требований, предусмотренных в рассмотренных выше документах: необходимость привлечения общественности уже на самом раннем этапе; информирование общественности; обеспечение отражения надлежащим образом результатов участия (замечаний, предложений) общественности в принимаемых решениях (насколько это возможно) и др.

В Орхусской Конвенции установлено исключение,

123 См.: Международное публичное право, Сборник документов. Т. 2. М,:

предусматривающее возможность запрещения или ограничения государством участия общественности в принятии решений по поводу планируемой деятельности, служащей интересам национальной обороны. Такая возможность должна быть закреплена в национальном законодательстве. В каждом конкретном случае государство определяет, может ли участие общественности в принятии решения негативно повлиять на цели национальной обороны и безопасности.

Право на участие общественности в принятии экологически значимых решений тесно связано с правом граждан на свободный доступ к экологической информации.

С. Право на доступ к экологической информации

Основными европейскими документами, закрепляющими право граждан на свободный доступ к экологической информации, являются Директива Совета Европейского Союза о свободе доступа к экологической информации'24 (далее Директива об экологической информации) и упоминавшиеся выше Руководящие принципы. Орхусская Конвенция, которая в ближайшее время должна вступить в силу, также подробно регулирует данный вопрос.

Директива об экологической информации. Директива об экологической информации имеет своей целью установление свободы доступа граждан к информации о состоянии окружающей среды, а также определение общих условий, при которых экологическая информация становится доступной населению.

Данный документ содержит положения, определяющие: а)

БЕК, 1996. С. 199 - 207. 124

Council Directive on freedom of access to information on the environment, June 1990. (90/313/EEC). 125

См. выше.

понятие экологической информации; б) круг органов, обязанных предоставлять экологическую информацию, и в) круг лиц, имеющих право на свободный доступ к экологической информации; г) случаи, когда в получении экологической информации может быть отказано; д) сроки, в течение которых органы государственной власти должны предоставить ответ; е) способы обжалования решений и действий органов государственной власти, связанных с предоставлением информации о состоянии окружающей природной среды; ж) размеры оплаты.

Согласно Директиве об экологической информации под экологической информацией, следует понимать любую наличную j информацию в письменной, визуальной, устной или форме базы данных о состоянии вод, воздуха, почв, флоры, фауны, земель и / других природных объектов; о деятельности или мероприятиях, вредно воздействующих на окружающую среду (или, о существовании угрозы такого воздействия); о мерах и действиях, принятых для защиты окружающей природной среды, включая административные меры и экологические программы.

В данном документе под обязанным предоставлять запрашиваемую информацию органом государственной власти понимается любой обладающий экологической информацией исполнительный орган национального, регионального или местного уровня.

Директива об экологической информации закрепляет принцип получения информации любым гражданином или юридическим лицом, которые не должны доказывать свой интерес к запрашиваемой информации. Таким образом, правом на получение экологической информации обладают любое лицо, считающее себя заинтересованным в получении каких-либо сведений о состоянии окружающей природной среды.

В получение экологической информации может быть отказано только в определенных в Директиве об экологической информации случаях. Предусматривается, что орган государственной власти может отказать в предоставлении экологической информации, если она затрагивает: -

конфиденциальность материалов работы органов государственной власти и конфиденциальность вопросов, касающихся международных отношений и национальной обороны; -

вопросы, связанные с государственной безопасностью; -

вопросы, которые находятся на рассмотрении в суде или являются предметом предварительного следствия; -

коммерческую или промышленную тайну, включая интеллектуальную собственность; -

конфиденциальность личных данных и/или архивов; -

материалы, предоставленные третьей стороной, если она не имеет законодательно закрепленную обязанность их предоставлять и на нее не может быть возложена такая обязанность; -

материалы, раскрытие которых может повлечь причинение вреда окружающей среде.

Также орган государственной власти вправе отказать в предоставлении экологической информации, если оно затрагивает привлечение документов, находящихся на стадии разработки, или неполных данных, а также, если запрос явно безоснователен или нечетко сформулирован. В любом случае, отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован.

Срок, в течение которого орган государственной власти обязан ответить на запрос о предоставлении экологической информации, определен в документе как «предельно краткий» и ограничен двумя месяцами.

В Директиве об экологической информации подчеркивается обязанность государств - членов Европейского Союза обеспечивать возможность судебного или административного обжалования решения. Лицо, считающее, что в его просьбе о предоставлении информации было неправомерно отказано или она была неправомерно отклонена или что орган государственной власти не смог удовлетворительно ответить на нее вправе требовать пересмотра такого решения в судебном или административном порядке.

В данном документе предусматривается возможность установления платы за предоставление экологической информации, но, в то же время, подчеркивается, что такая плата не должна превышать разумных расценок.

Важно отметить, что в документе закреплены только минимальные требования, и европейские государства вправе в своем национальном законодательстве устанавливать нормы, предусматривающие более высокий уровень доступности экологической информации. Тем не менее, как показал опыт, значительное число стран перенесли положения Директивы об экологической информации в свое национальное законодательство практически дословно.25

Руководящие принципы. В отличие от Директивы об экологической информации, которая при создании Руководящих принципов была принята за основу, Руководящие принципы являются только рекомендательным документом и не содержат обязывающих норм.

В целом, Руководящие принципы дублируют положения

Директивы об экологической информации. Так, практически без изменений, перенесены положения, определяющие понятие экологической информации, круг органов, предоставляющих экологическую информацию, и лиц, ее получающих, перечень случаев, когда в получении информации может быть отказано, способы обжалования.

С другой стороны, необходимо отметить некоторые моменты, отличающие Руководящие принципы от принятой ранее Директивы об экологической информации. Эти моменты касаются а) обязанностей государства и его органов в области охраны окружающей природной среды; б) сроков, в течение которых должен быть дать ответ; в) платности и формы предоставления информации; г) возможности обжалования завышения расценок.

В Руководящих принципах помимо обязанности органов исполнительной власти и специально уполномоченных органов предоставлять экологическую информацию, также закрепляется обязанность этих органов обеспечивать сбор и обновление информации о состоянии окружающей среды. Устанавливается обязанность государства по информированию населения о состоянии окружающей природной среды, в том числе, путем публикаций основных международных и национальных документов по окружающей природной среде и международных юридических документов, участником которых оно является.

В документе установлен более краткий срок, в течение которого органы государственной власти должны ответить лицу, обратившемуся с просьбой предоставить информацию. Если в Директиве об экологической информации, как уже упоминалось выше, срок ответа был ограничен двумя месяцами, то в Руководящих принципах этот срок определен как «максимально короткий срок, но не более 6 недель».

В Руководящих принципах подчеркивается, что экологическая информация, например та, которая хранится в государственных архивах, должна предоставляться бесплатно. Допускается оплата, в случае необходимости, издержек, связанных с воспроизводством и распространением информации. Любому лицу, обратившемуся с просьбой о получении экологической информации, должна быть предоставлена возможность выбора удобной для него формы получения информации (письменная форма, видеокассеты, электронные носители и т.п.).

Предоставляется возможность для лиц, считающих, что в связи с их просьбой о предоставлении экологической информации были назначены завышенные расценки, обжаловать в судебном или административном порядке такое решение.

Орхусская Конвенция. За основу Орхусской Конвенции были взяты положения Руководящих принципов, в том числе в части, касающейся доступа граждан к экологической информации.

Конвенция содержит положения, определяющие: понятие экологической информации; круг лиц, обязанных предоставить экологическую информацию; круг лиц, имеющих право на свободный доступ к экологической информации; сроки, в течение которых органы государственной власти должны предоставить ответ, его форму; основания, сроки и форма отказа в предоставлении; размеры оплаты; меры, которые должны предпринять государства для обеспечения этого права.

Эти положения в основном совпадают с положениями Руководящих принципов, однако, есть некоторые отличия, которые заключаются в: а) расширении и уточнении понятия экологической информации; б) уменьшении сроков предоставления экологической информации, а также мотивированного отказа в ее предоставлении (до 1 месяца); в) придании информации о выбросах особого статуса: даже в том случае, когда она подпадает под основания для отказа (например, являясь коммерческой или промышленной тайной), она подлежит разглашению и др.

Согласно статье 2 Орхусской Конвенции, под экологической информацией следует понимать «любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: -

состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; -

факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные .оказать воздействие на элементы окружающей среды...и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; -

состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые выше».

Таким образом, помимо включения и раскрытия понятий «элементы окружающей среды», «факторы, оказывающие или способные оказать воздействие на окружающую среду», в документе выделяется особый подвид экологической информации, а именно информация о состоянии здоровья и безопасности людей.

Здесь сказывается антропоцентрический подход, который не только выделяет человека из окружающей природной среды, подчеркивает приоритет охраны жизни, здоровья и безопасности человека перед другими природоохранными задачами, но и предопределяет цель Орхусской Конвенции - обеспечение, соблюдение и защиту экологических прав и интересов граждан.

Одним из основных средств защиты экологических прав граждан признается обжалование экологически значимых решений.

/>. Обжалование экологически значимых решений

Вопросы обжалования гражданами экологически значимых решений и действий органов государственной власти затрагиваются в Директиве об экологической информации и Руководящих принципах.

В этих документах подчеркивается, что общественность должна иметь доступ, по мере необходимости, к административным и судебным процедурам для обжалования экологически значимых решений. Необходимо закрепление в национальном законодательстве соответствующих юридических гарантий обеспечения справедливости, открытости и беспристрастности процедур. Эти процедуры не должны быть дорогостоящими. Рекомендуется, насколько это возможно, расширить круг лиц, имеющих право обжалования.

В упоминавшейся выше Орхусской Конвенции проблеме доступа общественности к правосудию для обжалования экологически значимых решений придается особое значение, как это видно из упоминания об этом праве в названии документа, его преамбуле, а

127

также выделении отдельной статьи, посвященной этому вопросу.

Право на доступ к правосудию в рамках данной Конвенции понимается как обращение в суд, а также иной независимый и беспристрастный орган, учрежденный в соответствии с законом. Кроме того, предусмотрена возможность административных процедур.

Можно выделить следующие подвиды экологических прав, связанных с доступом к правосудию. Эта классификация соответственно основана на видах обжалуемых решений (действий, бездействия), касающихся окружающей среды.

Прежде всего, это право граждан на рассмотрение решения, принятого в отношении запроса о доступе к экологической информации («просьба не рассмотрена, неправомерно отклонена (частично или полностью), неадекватно удовлетворена и т.д.»). Предусматривается необходимость доступа к установленной законом быстрой процедуре, не требующей или требующей в минимальном объеме оплаты. " " -

Во-вторых, это право представителей общественности оспаривать с правовой и процессуальной точки зрения законность любого экологически значимого решения, действия или бездействия. Эти представители общественности должны либо а) проявлять достаточную заинтересованность (наличие достаточной заинтересованности определяется на основании положений национального законодательства ); либо б) считать, что произошло нарушение того или иного права граждан (в случаях, когда это предусмотрено в административных процессуальных нормах конкретного государства).

В-третьих, это право представителей общественности,

128 Понятие «заинтересованной общественности» дается также в п. 5 ст. 2 Орхусской Конвенции: «общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая, имеет заинтересованность в этом процессе».

отвечающих предусмотренным в национальном законодательстве критериям (если таковые существуют), доступа к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к охране окружающей среды.

Государства, должны обеспечить предоставление общественности информации о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения решений, а также создание механизмов для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию. Кроме того, общественность должна иметь доступ к решениям судов и, по возможности, других органов.