Структура органів партійно- радянської влади

Перехід до мирного життя позначився для України суттєвими змінами в адміністративно- територіальному устрої. Унаслідок приєднання Західної України українські землі вперше за багато століть опинилися у складі однієї держави.

Важливою подією стала передача Кримської області зі складу РРФСР до Української РСР на підставі указу президії Верховної Ради СРСР від 19 лютого 1954 р. Підпорядкування Кримської області УРСР було приурочене до 300-річчя «возз'єднання» України з Росією та пояснювалося територіальною близькістю, тісними економічними, господарськими й історико-культурними зв'язками України і Криму, а також спроможністю України відбудувати економічно ослаблену за роки війни Кримську область.

Із закінченням війни постали проблеми, зумовлені труднощами і масштабністю завдань відродження та розвитку народного господарства, складною зовнішньополітичною ситуацією. Це вимагало якнайшвидшого пристосування до потреб часу всієї структури управління - як центральних, так і місцевих органів влади.

Навесні 1946 р. в СРСР було скасовано воєнний стан і органи воєнного командування, які виконували функції державної влади й управління. Формально найвищим органом влади згідно з положеннями Конституції залишалася Верховна Рада СРСР. Коло повноважень вищого законодавчого органу фактично обмежувалося внесенням змін до Конституції, утвердженням державних народно-господарчих планів і бюджету, а також указів президії Верховної Ради. Остання, будучи постійно діючим органом дер-

жавної влади, опікувалася ширшим спектром питань: структурою та повноваженнями центральних органів управління, утворенням міністерств і відомств, призначенням і зміщенням міністрів та інших посадових осіб.

Вищим органом влади в радянській Україні була Верховна Рада УРСР. Обрання її складу відбулося 9 лютого 1947 р. Вибори мали формальний характер, оскільки проводились, як і раніше, на безальтернативній основі, коли на одне депутатське місце балотувався лише один кандидат, попередньо пройшовши узгодження в партійних інстанціях.

Необхідність налагодження ефективної роботи державного управління підштовхнула реорганізацію центральних виконавчих органів влади. 15 березня 1946 р. Верховна Рада СРСР ухвалила закон про перетворення Ради Народних Комісарів (РНК) СРСР, раднаркомів союзних республік на відповідні Ради Міністрів, а наркоматів - у міністерства. Головою Ради Міністрів СРСР у черговий раз став Й.Сталін, який одночасно обійняв посаду міністра Збройних Сил СРСР. До повноважень Ради Міністрів СРСР належало право визначати і затверджувати структуру центральних міністерств СРСР, загальну кількість адміністративно-управлінського персоналу, фонд заробітної плати і схеми посадових окладів, призупиняти дію постанов республіканських урядів, скасовувати накази та розпорядження міністрів¹.

25 березня 1946 р. Верховною Радою УРСР було затверджено указ президії Верховної Ради УРСР про створення замість РНК УРСР Ради Міністрів УРСР. До складу останньої ввійшли: голова Ради Міністрів, 7 його заступників, 26 міністрів, голова Держплану, Комітету в справах мистецтв, Комітету в справах культурно-освітніх установ і Управління вищої школи². Рада Міністрів УРСР ухвалювала структуру, склад адміністративно-управлінського персоналу республіканських міністерств, відомств і місцевих органів державного управління з урахуванням встановлених союзними органами влади кількості державних службовців, фонду зарплати і схем посадових окладів³.

Основу управління різними сферами суспільного життя, зокрема народним господарством країни, складала система галузевих органів - міністерств. Одноосібне керівництво ввіреними галузями здійснювали міністри. Значна частина підприємств та установ на території УРСР у найважливіших галузях народного господарства, що належали до компетенції СРСР, знаходилися у прямому підпорядкуванні тридцяти загальносоюзних міністерств. Міністерства УРСР за ступенем централізації управління розподілялися на союзно-республіканські та республіканські. При цьому союзно- республіканські міністерства одночасно підпорядковувалися відповідним союзно- республіканським міністерствам СРСР і Раді Міністрів УРСР, здійснюючи безпосереднє керівництво підприємствами республіки (крім тих, що за окремим списком напряму підпорядковувалися центральним союзно-республіканськими міністерствам). Республіканські міністерства УРСР управляли галузями, що знаходилися у безпосередньому віданні республіки.

Пошуки оптимальної організації управління в умовах мирного часу супроводжувалися реформуванням системи державних органів виконавчої влади. Це знайшло відображення у територіальному поділі окремих наркоматів і міністерств, галузевому розукрупненні наркоматів і міністерств. На лютий 1947 р. в СРСР налічувалося 36 загальносоюзних і 22 союзно-республіканських міністерств⁴. Разом із тим реформа не сприяла розширенню управлінських повноважень міністерств УРСР, бо мала, по суті, протилежні цілі. Передбачалося зосередити всі важелі управління найважливішими галузями народного господарства республік у центральному апараті державної виконавчої влади, а також посилити вертикаль управління народним господарством. Навіть з приводу затвердження посадових окладів для працівників одного з міністерств Рада Міністрів УРСР була вимушена звертатися до центрального уряду СРСР⁵.

Про посилення централізації управління народним господарством УРСР переконливо свідчить співвідношення союзних і республіканських міністерств.

Роздрібнення міністерств не покращило й саму систему управління промисловим комплексом країни. Цьому заважала наявність зайвих ланок у керівництві, велика кількість структурних підрозділів (наприклад, у Міністерстві торгівлі СРСР - 369, Міністерстві електростанцій СРСР - 366); інколи у відділах і секторах начальників було більше, ніж безпосередніх виконавців⁸. У процесі реформування державного управління 1946-1947 рр. виникли непередбачені додаткові проблеми: порушувалися виробничі зв'язки між підприємствами, які раніше були складовими одного міністерства, створювалися нові бюрократичні структури. Як наслідок - уже в 1948 р. територіальне розукрупнення міністерств було визнане невдалим, а згодом і весь реформаційний процес змінився на протилежний.

І надалі тривали безперервні процеси то з ліквідації, то з нового створення союзних і союзно-республіканських міністерств. Якщо у березні 1949 р. їхня кількість зменшилася до 28 загальносоюзних і 20 союзно-республіканських, то вже у червні 1951 р. збільшилася до 30 і 31 відповідно⁹. Постійні перебудови, супроводжувані частими посадовими переміщеннями кадрів, негативно позначалися на діяльності міністерств, призводили до нестабільності та перебоїв у роботі.

Смерть Сталіна у березні 1953 р. спричинила боротьбу за владу в середовищі його найближчого оточення.

Унаслідок перерозподілу повноважень і реформ в органах державного управління СРСР Л.Берія очолив міністерство внутрішніх справ (МВС), яке було об'єднане з міністерством державної безпеки (МДБ). Кадрова політика новопризначеного міністра вирізнялась двома особливостями. По-перше, за три місяці на посаді міністра він повернув багатьох своїх колишніх співробітників, організаторів і виконавців репресій кінця 1930-х рр. Берія спробував відновити колишню структуру міністерства і мінімізувати партійний вплив на МВС. Це серйозно занепокоїло партійно-радянську номенклатуру. По-друге, остання негативно сприйняла його спроби підвищити питому вагу представників «корінної національності» в органах МВС союзних республік¹¹. Не випадково на цьому його ініціативи припинилися - Л.Берія був заарештований і розстріляний.

Розправа над Берія спричинила нову реорганізацію апарату МВС. Було ліквідовано Особливу нараду при МВС, відновлено порядок розслідування і судового розгляду справ, ужито заходів для оновлення керівного складу міністерства. У 1954 р. було сформовано союзно-республіканський Комітет державної безпеки (КДБ).

Після затвердження М.Хрущова першим секретарем ЦК КПРС на вересневому (1953 р.) Пленумі ЦК було взято курс на посилення партійного впливу і контролю за діяльністю органів державної влади, зокрема правоохоронних структур. На хвилі боротьби за владу з головою Ради Міністрів СРСР Г.Маленковим розгорнулася партійна критика діяльності уряду. Так, проблеми організаційної побудови апарату управління справедливо викривались у січневій (1954 р.) постанові ЦК КПРС «Про серйозні недоліки в роботі партійного і державного апарату».

Ужиті заходи раціоналізували управління виробництвом, але домінування політичних причин у реформуванні галузевого апарату управління в 1953-1954 рр. призвело до нових проблем. Насамперед - до неспроможності оперативного вирішення питань через надмірне укрупнення органів управління. Крім того, гостро критикувалася практика надсилання великої кількості паперів другорядного характеру до структур Ради Міністрів УРСР, тоді як вони стосувалися здебільшого місцевих органів виконавчої влади. Тому вже наприкінці 1953 р. розпочався зворотний процес роздрібнення міністерств. Майже всі ліквідовані раніше промислові міністерства були відновлені¹³.

Одночасно з реорганізацією міністерств і відомств новий партійний лідер М.Хрущов взяв курс на усунення очевидних недоліків у системі управління шляхом її реформування за такими напрямками: підвищення ролі та розширення прав союзних республік; надання більшої самостійності керівникам підприємств у прийнятті рішень; скорочення і спрощення управлінського апарату; мінімізація звітності для вищих інстанцій тощо. У 1954 р. в 46 міністерствах і відомствах було припинено дію 200 головних управлінь і відділів, 147 трестів, 93 місцевих управлінь, близько 10 тис.

інших дрібних структурних підрозділів. Ліквідація непотрібних структурних підрозділів давала можливість заощадити витрати на їх утримання. Хрестоматійний приклад: у 1955 р. на підприємствах, у міністерствах і відомствах УРСР було скорочено понад 61 тис. посад адміністративно-управлінського апарату, що дало можливість лише по фонду заробітної плати заощадити близько 430 млн руб.¹⁴

Важливим напрямом реформ у державному управлінні було розширення управлінських прав союзних республік. У промисловості СРСР такі тенденції позначилися на перетворенні загальносоюзних на союзно-республіканські міністерства, внаслідок чого частка підприємств республіканського і місцевого підпорядкування збільшилася з 33% у 1950 р. до 47% у 1955 р.¹⁵ За 1954-1956 рр. у відання союзних республік було передано 15 тис. підприємств різних галузей народного господарства¹⁶. Аналогічний перерозподіл повноважень між центром і республіками відбувся в аграрному секторі, де, попри збереження у Міністерства сільського господарства СРСР права планування та фінансування сільського господарства країни, республіканські і місцеві органи дістали право на безпосереднє керівництво колгоспами і радгоспами. Значна частина культурних закладів передавалася в підпорядкування республіканських міністерств культури¹⁷.

Поновлювався звичайний порядок діяльності судових органів. Правосуддя у республіці здійснювали Верховний Суд із судовою колегією з кримінальних справ, обласні і народні суди. Обласні суди були створені на перших сесіях обласних рад депутатів трудящих наприкінці 1947 - на початку 1948 р. у складі голови, заступника голови, членів суду і народних засідателів, а також включали судові колегії у кримінальних і цивільних справах. До їхньої компетенції належали: кримінальні справи про особливо небезпечні злочини проти державного управління, справи щодо розкрадання соціалістичної власності, особливо тяжкі службові та господарські злочини, важливі цивільні справи, що вилучалися з підсудності народного суду, апеляції щодо рішень та ухвал народних судів¹⁸. Переважну більшість судових справ розглядали народні суди республіки, які обиралися безпосередньо громадянами району. Це мало наблизити народний суд до мас, посилити довіру громадян до нього, підвищити його відповідальність. Натомість вибори суддів і народних засідателів, які відбулися 30 січня 1949 р., носили формальний характер¹⁹. У 1948 р. скасовувався колишній порядок дисциплінарних стягнень на суддів за допущення хиб у їхній роботі. Якщо раніше це право мали міністр, голови облюстів, обласних і крайових судів, то за новим порядком - спеціальні колегії з дисциплінарних справ при судах (починаючи з обласних), воєнних трибуналах округів і флотів, які складалися з членів відповідних судів²⁰.

З початком відбудов народного господарства було законодавчо оформлено діяльність місцевих рад депутатів трудящих замість ліквідованих органів воєнного ладу. Вибори до місцевих рад відбулися лише 21 грудня 1947 р., причому виборча кампанія проходила на безальтернативній основі, за рознарядками, спущеними згори²¹. У процесі виборів обрано 18 002 місцеві ради, в тому числі 25 обласних, 13 окружних, 750 районних, 258 міських, 86 районних у містах, 16 405 сільських і 465 селищних. Загалом до місцевих рад республіки було обрано 307 361 депутата²². На перших сесіях ради обрали виконавчі комітети постійних депутатських комісій з різних питань соціально- економічного та культурного життя, а також голів виконкомів.

У 1948 р. постановою Ради Міністрів СРСР затверджувалися типові штати виконавчих комітетів. Для міських рад депутатів трудящих міст районного підпорядкування (15-20 тис. осіб) вони складалися з 14 осіб: голови, секретаря, бухгалтера, рахівника, діловода-друкарки, діловода ЗАГС, агронома або зоотехніка, інспектора з народної освіти, інспектора з охорони здоров'я, кур'єра-прибиральниці, зав. відділом комунально-житлового господарства, інженера-техніка, інспектора, секретаря- друкарки²³.

Зміни в системі державного управління 1953 р. безпосередньо стосувалися й державної влади на місцях, переважно в галузі народного господарства. Передусім це було пов'язано з розширенням компетенції в управлінні колгоспами, передбаченої рішенням вересневого пленуму ЦК КПРС 1953 р. Трохи згодом, у 1955 р., виконкоми районних і міських рад дістали право затверджувати списки на будівництво об'єктів місцевого підпорядкування коштовністю до 50 тис. руб. Ці заходи посилювали відповідальність, розвивали ініціативу місцевих управлінців у реалізації державної господарської політики²⁴. Значно більше уваги центральні органи влади в республіці стали приділяти зв'язкам депутатів з виборцями, зокрема їхній роботі у виборчих округах, виконанню наказів виборців.

Директори підприємств, колгоспів, керівництво місцевих партійних і радянських органів - тобто тих органів, що уособлювали собою місцеву владу, завжди ставали головним об'єктом критики з боку населення. У масовій свідомості в післявоєнний період чітко сформувалася дворівнева структура влади - верховна та місцева. В усіх своїх негараздах людина, як правило, звинувачувала ближнє «начальство», безпосередніх виконавців волі партії. Тим більше що саме місцеве керівництво завжди було в об'єктиві критики центральної влади.

2.