§ 1. Контрольный механизм

Контрольный механизм закреплен в ст. 43-45 Конвенции, основная роль в котором уделена Комитету по правам ребенка (далее Комитет).

Идея о создании специального органа, контролирующего выполнение Конвенции, возникла не сразу.

Также вызвал споры вопрос о необходимости создания нового органа. Одни считали, что контроль за выполнением Конвенции может осуществляться уже существующими механизмами. Например, Правительство Норвегии предложило возложить выполнение этой функции на Подкомиссию по предотвращению дискриминации и защите меньшинств40, отвергая Экономический и социальный совет вследствие его загруженности. Делегация Бельгии выразила обеспокоенность увеличением количества договорных органов и поддержала предложение Австралии, чтобы контроль за выполнением Конвенции осуществляли органы, предусмотренные Международными пактами о правах человека (компетенция Комитета по правам человека связывалась с выполнением гражданских и политических прав, Комиссии по правам человека - экономических, социальных и культурных прав). По этой же причине делегация Сенегала посчитала, что наиболее эффективно данную функцию будет осуществлять Комитет экспертов по принятию рекомендаций, касающихся положения учителей и методов их работы МОТ и ЮНЕСКО, поскольку он отвечает особенностям той категории субъектов, на защиту которой направлена Конвенция.

Впервые идея о создании именно Комитета по правам ребенка поступила от группы НПО в 1982 г., но сам механизм предлагалось заимствовать из Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 28-40). Государства в этом плане были более сдержанны. Только в 1987 г. Швеция поддержала группу НПО и высказалась за создание Комитета по правам ребенка в качестве так называемого договорного органа (treaty body).

Представитель Швеции обосновала предложение своей делегации тем, что в существующих на тот момент комитетах, созданных на основе международных договоров в области прав человека, сложилась труднаяситуация, поскольку они не успевают рассматривать направляемые им доклады государств-участников.

Делегации Дании, Австрии, Норвегии, Нидерландов, Японии поддержали Швецию.

Комитет состоит из десяти экспертов, обладающих высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в данной области (п. 2 ст. 43). Члены комитета избираются сроком на четыре года на основе справедливого географического распределения и с учетом главных правовых систем, и могут быть переизбраны при повторном выдвижении их кандидатур. Выборы проводятся каждые два года, по крайней мере за четыре месяца до которых Генеральный секретарь ООН предлагает государству-участнику представить кандидата из числа своих граждан в течение двух месяцев. Члены Комитета избираются тайным голосованием из числа внесенных в список лиц, выдвинутых таким образом государствами-участниками.

В докладе о второй сессии члены Комитета в подтверждение п. 2 ст. 43 Конвенции отметили, что они выступают в своем личном качестве и «несут ответственность только перед детьми всего мира», а «не представляют свою страну, правительство или какую-либо организацию, членом которой они могут являться»42.

При вступлении в должность каждый эксперт делает следующее заявление: «Я торжественно заявляю, что буду исполнять свои обязанности, и осуществлять свои полномочия в качестве члена Комитета по правам ребенка честно, преданно, беспристрастно и добросовестно»43.

Член Комитета прекращает выполнять свои обязанности в случае смерти или выхода в отставку или если он или она по какой-либо иной причине не может более исполнять обязанности члена Комитета (п.

Первые выборы в Комитет состоялись в феврале 1991 г. В их числе были граждане из Буркина-Фасо, Перу, Швеции, СССР, Барбадоса, Зимбабве, Филиппин, Египта, Бразилии и Португалии. Их профессиональная подготовка охватывала широкий круг областей: права человека и международное право, отправление правосудия в отношении несовершеннолетних, социальная работа, медицина, журналистика, функционирование правительственных и неправительственных структур.

Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры и выбирает своих должностных лиц. В настоящее время Комитет собирается три раза в год в Женеве, каждая сессия длится четыре недели (январь, май/июнь, сентябрь/октябрь). Техническое обслуживание Комитета осуществляет Центр по правам человека Организации Объединенных Наций.

Контрольный механизм Конвенции основан на идее взаимопомощи, поддержки и сотрудничестве. Комитет действует в основном как консультативный орган «в целях рассмотрения прогресса, достигнутого государствами-участниками в выполнении принятых обязательств» (п. 1 ст. 43). Его основная функция - рассмотрение докладов государств-участников и выработка замечаний общего характера. Конвенция не предусматривает сообщения государств о нарушении ее положений другим участником и индивидуальные жалобы, что составляет контраст с другими международными договорами в области прав человека.

Первоначальный доклад направляется в течение двух лет после вступления в силу Конвенции для конкретного государства, последующие -через каждые пять лет. Для того чтобы помочь государствам-участникам в выполнении этого обязательства, Комитет принял Общие руководящие принципы относительно формы и содержания первоначальных докладов45 и Руководство по форме и содержанию периодических докладов .

Несмотря на то, что первый из указанных документов относится к первоначальным докладам, а второй к периодическим, они меняют не структуру, а содержание доклада.

2 CRC/C/58.

Так, разд. 1 и 2 включают требование детально предоставить информацию о мерах, связанных с выполнением Конвенции и об определении понятия «ребенок» национальным законодательством. В разд. с 3 по 8 входят определенные группы статей Конвенции: общие принципы (ст. 2,

3, 6 и 12); гражданские права и свободы (ст. 7, 8, 13-16, 37 «а»); семейное окружение и альтернативный уход (ст. 5, 9-11, 18-21, 25, 27 и 39); первичное медицинское обслуживание и благосостояние (ст. 6, 18, 23, 24, 26 и 27); образование, досуг и культурная деятельность (статьи 28, 29 и 31); специальные меры защиты (ст. 22, 30, 32-40).

Такое деление не должно рассматриваться как «ранжирование» прав по их значимости. Комитет подчеркнул, что права ребенка являются «неделимыми и взаимосвязанными» и каждому из признанных в Конвенции прав «должно придаваться одинаковое значение»46.

Первоначальный и периодический доклады выполняют разные функции: первый дает общее представление, первичную информацию о положении в области прав детей в том или ином государстве и составляет основу для рассмотрения последующих докладов, которые содержат более подробную, в том числе и новую, информацию.

В руководящих принципах указывается, что подготовка докладов предоставляет благоприятную возможность провести всеобъемлющий обзор различных мер, направленных на приведение правовых норм и политики в соответствие с положениями Конвенции и оценить результаты, достигнутые в осуществлении прав, закрепленных в данном документе.

Таким образом, в первую очередь сам участник Конвенции в процессе подготовки доклада делает оценку выполнению взятых на себя обязательств с точки зрения достигнутого прогресса, определяет факторы и трудности, препятствующие полной реализации прав ребенка и меры по их преодолению, а затем включается процедура международного контроля.

Предоставление доклада является «важным средством для установления конструктивного диалога между государствами-участниками и Комитетом»47. Для того, чтобы обеспечить Комитету полное понимание действия Конвенции в данной стране, доклад должен содержать достаточную информацию (п. 1,2 ст. 44) и сопроводительный материал: тексты, упоминаемых в нем основных законов и судебных решений, подробная статистическая информация и показатели, а также соответствующие исследования.

Каждое государство-участник передает свой доклад Генеральному секретарю ООН, после чего он направляется в Центр по правам человека для регистрации. Затем доклад публикуется на трех рабочих языках Комитета (английский, французский и испанский), а также на том языке, на котором представлен доклад.

Рассмотрение доклада проходит в два этапа. Сначала он изучается рабочей группой, которая проводит свои заседания непосредственно после завершения очередной сессии Комитета. Ее основная задача - определить предварительные вопросы в отношении тех докладов, которые предстоит рассмотреть в течение следующей сессии. Список таких вопросов направляется соответствующему государству по дипломатическим каналам с просьбой до начала очередной сессии представить письменные ответы для перевода их на рабочие языки Комитета. Ее заседания являются закрытыми и не оформляются документально.

О фактической ситуации в значительной степени делается вывод на основе письменных материалов. Чтобы процесс рассмотрения докладов был конструктивным, достаточное количество времени должно уделяться обсуждению того, чему придается первостепенное значение при выполнении Конвенции, а также дальнейших мер в этом направлении. С этой целью Комитет приветствует, чтобы представляющая государство-участника делегация состояла из лиц, непосредственно связанных с принятием решений в области прав ребенка, и, особенно, если она возглавляется кем-либо из членов правительства.

После краткого выступления по содержанию доклада делегация предоставляет информацию на основании списка вопросов. После чего начинается диалог. Члены Комитета правомочны задавать дополнительные вопросы или попросить прокомментировать письменные или устные ответы. Процесс рассмотрения докладов «направлен не на обвинение или критику правительств со стороны контролирующего органа, а на установление сотрудничества между ними с целью осуществления всех прав, закрепленных в Конвенции»1.

В конце обсуждения, Комитет подводит итог своих наблюдений на основании доклада и дискуссии и может делать предложения и рекомендации. Делегации предоставляется право сделать заключительное заявление. Если Комитет придет к выводу, что предоставленной информации не достаточно или необходимо продолжить обсуждение некоторых вопросов, то рассмотрение доклада переносится на следующую сессию, о чем сообщается государству. В связи с этим, Комитет может запросить государство-участника в определенный срок предоставить дополнительную информацию, в соответствии со п. 4 ст. 44, для более полного представления о ситуации в стране.

Мнения Комитета по каждому рассмотренному им докладу излагаются в Заключительных замечаниях (Concluding observation), включающихнесколько разделов: введение; позитивные аспекты; факторы и трудности, влияющие на дальнейшее выполнение Конвенции; основные проблемы, вызывающие озабоченность; предложения и рекомендации.

Во вступлении Комитет, в первую очередь, приветствует передачу доклада государством-участником, после чего дается общая характеристика как самого доклада, так и процесса его обсуждения. В частности, отмечается соответствие или несоответствие его формы и содержания общим руководящим принципам, качество диалога, компетентность делегации, представляющей государство.

Например, в Заключительных выводах относительно первоначального доклада России Комитет выразил удовлетворение своевременным предоставлением доклада, отметил компетентность членов делегации, представляющей государство, «что послужило установлению открытого, полного и конструктивного диалога»48. Относительно доклада Эквадора, наоборот, отметил, что по форме и содержанию он четко не соответствует общим руководящим принципам и, несмотря на «дружественный, самокритичный диалог в духе сотрудничества», выразил сожаление, что в состав делегации не вошли лица, непосредственно вовлеченные в процесс реализации положений Конвенции49.

В следующем (периодическом) докладе должны подробным образом указываться меры по исполнению и в развитие каждого предложения и рекомендации, а также трудности, возникшие в процессе их осуществления.

Комитет уже рассмотрел несколько периодических докладов, в том числе и России, по которым можно судить о реализации Заключительных замечаний относительно первоначального доклада. Так, после рассмотрения очередного доклада Швеции, Комитет достаточно критично отметил, что он не соответствует в полной мере руководящим принципам, в частности повторяется информация, которая уже была включена в первоначальный доклад, и уделяется незначительное внимание заключительным выводам, которые были сделаны Комитетом, и их осуществлению50.

В случае непредставления доклада, Комитет через Генерального секретаря ООН напоминает об этом заинтересованному государству и использует любые другие возможности в «духе диалога между заинтересованным государством и Комитетом»51. Если эти меры не приведут к необходимому результату, Комитет может рассмотреть сложившуюся ситуацию, после чего сформулировать рекомендации о необходимых мерах и изложить их в своем докладе Генеральной Ассамблее ООН.

По данным Генерального секретаря ООН по состоянию на 1 ноября 1999 г. 58 государств-участников не предоставили первоначальные доклады и 96 - периодические доклады52.

Кроме рассмотрения докладов государств-участников, Комитет проводит региональные заседания, например, в Латинской Америке в 1992 г. и по юго-восточному азиатскому региону в Бангкоке в 1993 г., организованных ЮНИСЕФ при поддержке Центра по правам человека и других специализированных учреждений и органов ООН. Такие заседания направлены на то, чтобы способствовать обеспечению реализации положений Конвенции на региональном уровне, развивать международное сотрудничество в области прав ребенка и предоставляет членам Комитета возможность исследовать ситуацию об осуществлении прав ребенка и защите его интересов на месте.

Такой вид деятельности Комитета характеризуется, как «новый метод работы и может рассматриваться как призыв к действию любому договорному органу, как полезное средство для лучшего содействия правам ребенка»53. Комитет отметил, что таким образом он осуществляет не контроль, а образовательную и обучающую деятельность.

Правила Процедуры Комитета предусматривают возможность проведения на одном из сессионных заседаний Общих обсуждений с целью «более глубокого понимания» какого-либо отдельного положения Конвенции или вопроса (правило 75). Обычно такие заседания проводятся на последнем заседании. Комитет уже провел несколько обсуждений:

Дети и вооруженные конфликты (20 января 1993 г.)

Экономическая эксплуатация детей (4 октября 1993 г.).

Роль семьи в осуществлении прав ребенка (10 октября 1994 г.).

Положение девочек (23 января 1995 г.).

Осуществление правосудия в отношении несовершеннолетних (9 октября 1995 г.).

Дети и средства массовой информации (7 октября 1996 г.). Права неполноценных детей (6 октября 1997 г.).

Как и другие договорные органы, Комитет может делать Общие комментарии, «основанные на статьях и положениях Конвенции с целью способствовать их дальнейшему выполнению и помогать государствам-участникам выполнять свои обязанности, связанные с предоставлением докладов» (правило 73(1)). Общие комментарии предназначены для того, чтобы обобщить опыт, накопленный Комитетом при рассмотрении докладов государств-участников. Они должны направляться всем государствам, участвующим в Конвенции. До 1999 г. Комитет не использовал данное право, хотя, в этом есть реальная необходимость.

Конвенция содержит положения, которые отличают ее от других международных договоров ООН в области прав человека, «отражают динамичный подход и новизну»54, закрепленного в ней контрольного механизма. Статья 45 «а», «Ь» включает в него специализированные учреждения, Детский фонд Организации Объединенных Наций (далее ЮНИСЕФ) и другие органы ООН, а также другие компетентные органы.

В процессе создания Конвенции большую дискуссию вызвал вопрос о выделении ЮНИСЕФ из системы органов и специализированных учреждений ООН. Противники такой формулировки выдвигали следующие аргументы: одни считали, что Генеральная Ассамблея может изменить наименование и компетенцию данного учреждения, другие заявляли, что ЮНИСЕФ занимается помощью детям, но не специализируется в правовых вопросах. Однако, отдельное упоминание ЮНИСЕФ полностью оправдывается его вкладом в реализацию Конвенции и осуществление контроля за ее выполнением55.

Второй вопрос, вызвавший дискуссию, касался выражения «другие компетентные органы». Например, представитель СССР заявил, что оно является не только достаточно широким и неопределенным, но и противоречит ст. 7, 8 и 71 Устава ООН и другим документам ООН, в частности, резолюции ЭКОСОС 1296 (XLIV) о статусе неправительственных организаций. Некоторые члены Рабочей группы считали, что его необходимо заменить выражением «правительственные и неправительственные организации». Эти предложения не нашли поддержки, в силу того, что являлись более узкими по сравнению с выражением «компетентные органы», которое охватывает все виды организаций56. На этом основании представляется неточным вывод о том, что Конвенция косвенно закрепляет роль НПО57.

Органы, указанные в ст. 45, выполняют определенные функции в процессе осуществления контроля за выполнением Конвенции. Среди них можно выделить органы или учреждения: а) которые имеют право присутствовать при рассмотрении докладов государств-участников; б) обеспечивающие консультации и технические заключения; в) которые могут направлять доклады.

В первую и третью группы входят специализированные учреждения, ЮНИСЕФ и органы ООН. В соответствии со ст. 45 «а» они вправе быть представленными при рассмотрении вопросов об осуществлении тех положений Конвенции, которые входят в сферу их полномочий, а также по предложению Комитета предоставляют доклады об осуществлении Конвенции в областях. Входящих в сферу их деятельности. Как видно, полномочия указанных органов и учреждений носит функциональный характер.

Ко второй группе относятся, помимо перечисленных выше, другие компетентные органы. Они предоставляют, когда Комитет считает это целесообразным, заключения экспертов относительно осуществления Конвенции в тех областях, которые входят в сферу их соответствующих полномочий (ст. 45 «а») и обеспечивают технические консультации или помощь по докладам государств-участников, а также замечаниям и предложениям Комитета относительно таких просьб (ст. 45 «b»).

В правилах процедуры Комитета последнее положение несколько изменено, оставаясь при этом в правовом поле Конвенции п. 1 Правила 74 предусматривает передачу для дачи технической консультации или помощи не только доклады, но и информацию, полученную от государств-участников. Таким образом, государства могут просить и получать техническую консультацию и помощь не только во время рассмотрения своего оклада.

В соответствии с п. 3 данного правила Комитет имеет право запрашивать информацию о предоставленной технической консультации и помощи и достигнутом прогрессе, если посчитает это необходимым. Представляется, что это право Комитет будет использовать в отношении

по

периодических докладов тех государств-участников, когда такие консультации и помощь имели место в отношении их первоначальных докладов.

Статья 45 «в» Конвенции предоставляет Комитету возможность предлагать предложить Генеральному Секретарю провести от своего имени исследования по отдельным вопросам, касающимся прав ребенка. Комитет использовал эту возможность по вопросу об исследовании защиты детей в вооруженных конфликтах. Правила процедуры расширяют сферу действия положения Конвенции, позволяя Комитету также «принимать материалы об изучении вопросов, относящихся к компетенции Комитета от других органов» (Правило 76).

Принимая во внимание, что Комитет расширительно толкует понятие «другие компетентные органы» (ст. 45), можно предположить, что п. 2 Правила 76 предоставляет Комитету возможность искать и получать информацию из правительственных, неправительственных и академических источников, из региональных международных организаций.

На заседании в январе 1993 г. Комитет рассмотрел различные вопросы, которые нуждаются в изучении, и разработал неофициальный перечень вопросов, включая общую информацию, представляющую для него интерес, предметы изучения и в некоторых случаях, организации, которые могли бы провести исследование того или иного вопроса: 1.

Обеспечение наилучших интересов ребенка (Международный детский центр развития ЮНИСЕФ во Флоренции, Италия). 2.

Участие ребенка (Центр по правам ребенка, Университет г. Гент в Бельгии). 3.

Транснациональные аспекты прав ребенка (исследование включает изучение таких вопросов, как торговля детьми, незаконное усыновление, торговля наркотиками и проблемы беженцев). 4.

Физическая неприкосновенность ребенка (является основой для одного из общих обсуждений Комитета). 5.

Ребенок и политические свободы (в области данного исследования находятся ст. 12, 13, 14 и 17 Конвенции). 6.

Семейное окружение и альтернативный уход (ст. 5, 9, 10, 18-21, 25 и 39). 7.

Дети-беженцы (ст. 22) 8.

Детский труд (помимо рассмотрения в рамках Общей дискуссии 4 октября 1993 г., этом вопрос также изучался в рамках МОТ). 9.

Дети и крайняя нужда (при содействии ЮНИСЕФ).

10. Дети, принадлежащие к меньшинствам (такие проблемы, как пре- сечение дискриминации против меньшинств и обеспечение возможности сохранять свою культуру, религию и язык).

11. Дети в конфликте с законом (ст. 37, 39 и 40 - ООН).

12. Возвращение и реинтеграция (тесно связано с вопросами дети и война).

13. Правовой анализ оговорок к Конвенции.

Таким образом, основанные на пп. «б», «в», «г» ст. 45 Правила процедуры (74-76) содержат три элемента, повышающие эффективность работы Комитета в осуществлении контроля за выполнением Конвенции и развивающие правоведение в области прав ребенка: техническая помощь, общие обсуждения, исследования.

Говоря о контрольном механизме в целом, бесспорно, необходимо отметить включение в него неправительственных организаций, занимающихся вопросами прав человека. Они вносят существенный вклад в рассмотрение докладов государств-участников договорными органами, предоставляя альтернативную фактическую информацию или предлагая иное толкование политики правительства. Однако характер и степень их участия, а некоторых случаях их участие в устном обсуждении представляли собой спорные вопросы.

Главное возражение против участия неправительственных организаций в процессе представления докладов состоит в том, что оно считается несовместимым с главной целью системы. Большинство неправительственных организаций рассматриваются в качестве «сторожевых псов», анализирующих деятельность и политику правительств с тем, чтобы выявить нарушения интересующих их прав и сообщить о них. Следовательно, если отвести им слишком важную роль в процессе рассмотрения докладов государств, то возникнет риск превратить процесс сотрудничества и «конструктивного диалога» в возможность для выдвижения обвинений против государств, представляющих доклады, и создать впечатление, что договорные органы действуют как прокуроры, тем самым выходя за рамки своих мандатов58.

Эти возражения имели место в процессе обсуждения ст. 45, но были сняты благодаря активных усилий самих НПО. Таким образом, международные и немеждународные неправительственные организации являются полноправными партнерами Комитета.

Тем не менее, необходимо сказать о том, каким образом можно повысить качество работы Комитета. Прежде всего, это касается специализации его членов. Интересно, что при разработке Конвенции обсуждался вопрос о значении выражения «главные правовые системы» (п. 2 ст. 43). Были попытки его толкования как основания для того, чтобы членами Комитета были только специалисты в области права. Однако большинство делегатов согласилось с тем, что эксперты должны обладать компетенцией в области, касающейся детей и не обязательно правовыми знаниями59.

Следует отметить справедливость позиции большинства. Однако, учитывая тот факт, что Комитет изучает доклады государств-участников, содержащие, как правило, правовую информацию (нормативные акты, судебные решения), исследует их на предмет соответствия положениям Конвенции, при этом анализирует содержание последних, то было бы целесообразно, чтобы, по крайней мере, половину из общего числа экспертов Комитета составляли квалифицированные юристы.

Возможно, причина того, что Комитет до сих пор не принял ни одного Общего комментария к Конвенции, заключается именно в этом60.

Далее, в настоящее время стала весьма актуальной проблема численности Комитета. Предложение увеличить количество экспертов до 18, поступившее от Коста Рики, было принято путем консенсуса на конференции государств-участников 12 декабря 1995 г. и одобрено Генеральной Ассамблеей61. Для вступления в силу данная поправка должна быть принята большинством в две трети участвующих государств (120 стран). К сожалению, до сих пор она не вступила в силу. Увеличение численности Комитета позволило бы ему более эффективно осуществлять свои функции и изменить структуру. О такой необходимости свидетельствует тот факт, что в настоящее время ему приходится рассматривать и первоначальные и периодические доклады государств-участников.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о взаимодействии Комитета с другими договорными органами.

Сегодня на универсальном уровне действуют следующие договорные органы: Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации, Комитет против пыток, Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет по защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и Комитет по правам ребенка.

Все они изучают доклады государств-участников и делают рекомендации, затем делаются обобщения в виде общих комментариев и таким образом выполняют функцию толкования. Другими словами, каждый комитет создает свое собственное правоведение в отношении того договора, контроль за выполнением которого он осуществляет. Число таких договоров возрастает и становится необходимым обеспечить согласованность стандартов, устанавливаемых различными договорными органами.

Обеспокоенность по этому поводу послужила основанием для принятия Комиссией по правам человека при содействии Центра по правам человека трех проектов, направленных на эффективность, совместимость и согласованность всех договорных органов. Эти проекты включают ежегодные совместные заседания руководителей договорных органов, развитие показателей по правам человека и компьютеризацию информации в этой области. На толкование Комитетом Конвенции и на развитие правоведения по правам ребенка, несомненно, будут оказывать влияние события, происходящие в ООН.