§ 2. Источники правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков

Главной целью правительственной земельной реформы, продолжающейся с 1989 г., видится приватизация земли, якобы должная стать средством появления класса частных собственников как основы эффективного землепользования42. Однако для большинства граждан России процесс этот трудноуловим, так как обставлен дебрями юридических механизмов и информационным вакуумом. Тем не менее, происходит грандиозный земельный передел: с одной стороны - идет полномасштабный процесс приватизации земель, с другой - встречный процесс изъятия уже приватизированных участков для обеспечения строительных проектов.

В России уже был печальный опыт перераспределения земли. Оно происходило между помещиками и крестьянами после реформы 1861 г. Тогда решение этих задач было отдано «вниз», т.е. в ведение помещиков- землевладельцев и частных землемеров. В результате через 20 лет у крестьян оказалось в среднем по 30-60 мелких земельных участков, разбросанных далеко друг от друга. Фактически использовать их было невозможно. Уже в конце XIX в. правительство было вынуждено затратить огромные деньги на консолидацию землепользования.

Октябрьская революция 1917 г. «навсегда», как тогда думалось, отменила право частной собственности на землю. Декрет о земле, будучи фактически вторым законом советского государства (первым был Декрет о мире), обратил землю во «всенародное достояние и пользование всех трудящихся на ней»43. Концептуальный уровень Декрета по сей день является образцом программного превосходства по сравнению с предложениями «радикал-реформаторов» современной генерации.

Спустя несколько десятилетий общественной собственности на землю попытка ввести на нее частную собственность была предпринята в 1989 г.

Нарушение монополии государственной собственности на землю произошло с принятием законов РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О земельной ре-

1 2 форме» и от 23 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» .

Были внесены соответствующие поправки и в Конституцию. Возможность предоставления земельных участков в собственность предусматривалась только для производства сельскохозяйственной продукции: для ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Иностранным гражданам было запрещено предоставлять земельные участки в собственность. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, допускались исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на землю ее продажа вообще запрещалась. Сдача земельных участков в аренду допускалась только в случае временной нетрудоспособности, призыва в армию, поступления на учебу и наследования участков несовершеннолетними детьми.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. повторил запрет на предоставление земельных участков в собственность иностранных граждан, добавив к нему запрет на передачу им земли на праве пожизненного наследуемого владения. Эти законы ввели «не укладывающиеся» в гражданское право виды собственности: коллективно-долевая и коллективно-совместная. Коллектив сельхозпредприятия признавался самостоятельным субъектом права, не обладая его признаками. Вместе с тем Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.

В развитие земельной реформы были изданы Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. №323 «О неотложных мерах по развитию земельной реформы в РСФСР»45, постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Перечисленные нормативные акты создавали механизм изменения государственной формы собственности сельскохозяйственных предприятий на частную, а также выделения из них крестьянских (фермерских) хозяйств.

Определялась упрощенная система раздела сельхозугодий, результатом которой явились земельные доли. Их нормативный размер (среднерайонную норму) определяли делением общей площади сельхозугодий района на общую численность людей, имеющих право на их получение. В «коллективную» собственность граждан, являющихся членами сельхозпредприятий, земельные участки передавались бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения среднерайонной нормы, сложившейся в данном административном районе, на число членов конкретного хозяйства. Размер среднерайонной нормы составлял, как правило, от 3 до 11 га. Оставшаяся площадь земель, закрепленных за указанным предприятием, могла быть получена за плату, вносимую членами сельхозпредприятия в соответствующий Совет народных депутатов46.

Владелец земельного пая был обязан подать заявление во внутрихозяйственную комиссию, указав один из способов использования своего пая: получение на сумму своего пая земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле; передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество либо вступительного взноса в кооператив; продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству.

С 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на праве собственности, было разрешено продавать их другим гражданам с оформлением сделок в местных администрациях, но в определенных случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободные земли фонда перераспределения; при вложении вырученных от продажи участка средств в перерабатывающие, строительные и обслуживающие предприятия на селе.

Окончательно мораторий на куплю-продажу земельных участков для некоторых видов целевого использования был отменен Законом от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»47. Гражданам, получившим земельные участки для указанных целей, предоставлялось право продавать их другим гражданам РФ.

Процесс приватизации государственной земельной собственности не мог ограничиваться лишь сельскохозяйственными землями. Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены в Указах Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»48 и от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»49.

Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» , изданный в период отсутствия в России законодательных органов, впервые провозгласил принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности. Для реализации данного Указа Правительством было разработано и принято Положение о проведении конкурсов по продаже земельных участков, которое не получило широкого практического применения.

Конституция РФ 1993 г. установила принцип использования земли как основы жизнедеятельности народов России, разнообразие форм собст- венности на землю, недопущение лишения своего имущества (и земли) иначе как по решению суда, возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения, право граждан РФ иметь землю в частной собственности (ст.ст. 9, 35,36).

Изданный еще до опубликования новой Конституции РФ Указ Президента от 24 декабря 1993 г. № 22871 отменил Закон «О земельной реформе», некоторые положения Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и почти треть статей Земельного кодекса РСФСР, исключив из него понятие пожизненного наследуемого владения и положения о собственности на землю, в том числе о запрете предоставления земли иностранным гражданам в собственность. Земельный кодекс как самостоятельный нормативный акт практически перестал существовать. С этого момента начался период незаконной приватизации земли посредством «указного права»50.

Разгосударствление основных средств производства, в том числе земли, повлекло их включение в сферу гражданского оборота, а значит, включение земельных отношений в сферу регулирования ГК РФ.

В развитие земельной реформы Президентом были подписаны: Указ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»51, Указ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граж- дан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»52, Указ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»53.

Можно обобщить: в 1990-е гг. сложились две группы актов, регулирующих земельные отношения: законодательные и подзаконные (указы Президента и постановления Правительства). Направленность этих групп актов была противоположна: законы в основном способствовали сохранению существующей системы земельных отношений, указы же были направлены на ее трансформацию в «рыночном» направлении. «Победили» подзаконные акты.

Таким образом, в качестве «ваучеров» земельной приватизации выступили земельные доли, которыми наделялись члены бывших колхозов и совхозов, как пропорциональная часть в общем имуществе. Земельные доли, внесенные работниками в уставный фонд реорганизованного совхоза, находились в двусмысленном правовом статусе. Так, новая сельскохозяйственная организация полагала, что работники утрачивали права на земельные доли, внесенные в уставный фонд и тем самым ставшие собственностью хозяйства, работники же считали, что они сохраняют право собственности на земельную долю, внесенную в уставный фонд, и вправе в любое время ее выделить. Причем по законодательству обоим субъектам выдавались свидетельства о собственности: обществу - на весь участок, работникам - на пропорциональную долю в этом участке (например, на 1/800). Закономерным исходом противоречия в сути «коллективной» собственности, когда на один и тот же земельный участок оказалось двое собственников - общество и его члены, стали многочисленные споры между хозяйствами и бывшими колхозниками54.

Система современных источников права земельной собственности основана на верховенстве законов, регулирующих основания возникновения права частной, государственной и муниципальной собственности на земельные участки. В Российской Федерации вещные права на земельные участки, а также особенности приобретения, реализации и прекращения этих прав установлены следующими основными федеральными нормативными правовыми актами: Конституцией РФ, ЗКРФ, Федеральным законом от 25.10.2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»55 (далее - Вводный закон), ГК РФ, Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю», Федеральным законом от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»56, Федеральным законом от 15.04.1998 г. №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»57, Федеральным законом от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»58, Федеральным законом от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»59, Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»60.

Правовой режим земельных участков как объектов права государственной, муниципальной и частной собственности определяется также ГрадКРФ, Федеральным законом от 2.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государст- венном земельном кадастре»61, Федеральным законом от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» .

Согласно Конституции РФ (ст. 72) земельное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, т.е. субъекты Российской Федерации также могут осуществлять регулирование земельных отношений. Парадоксально, но гражданское законодательство, более «мягкое» по отношению к земельной собственности, относится по Конституции РФ к исключительному ведению Федерации. Нет ли здесь противоречия здравому смыслу? Очевидно, динамика развития земельного законодательства и гражданского законодательства о праве собственности на отдельные объекты приведет законодателя к закреплению исключительной компетенции федеральных органов власти в сфере законодательства о праве собственности на землю.

Развитие земельного законодательства является основой стабильности регулируемых отношений. Теоретические взгляды на региональное земельное законодательство колебались от предложений не утверждать федеральный кодифицированный нормативный акт о земле62 (на практике это привело бы к увеличению числа расхождений в регулировании земельных отношений в субъектах Российской Федерации) до точки зрения, что земельное законодательство должно быть исключительно федеральным63. Практика же законотворчества концептуально придерживалась среднего варианта.

Принятие в 2001 г. нового ЗК РФ потребовало от субъектов приведения своих нормативных актов в соответствие с этим федеральным законом, а также определило новые условия формирования регионального земельного законодательства. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений - ЗК РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом.

К полномочиям субъекта Российской Федерации относится также определение порядка выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения и доли в праве на такие земельные участки в соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Субъект Федерации устанавливает также порядок отказа собственников, пользователей, владельцев от земельных участков, если земельный участок либо переходит в собственность субъекта Федерации либо находится в собственности субъекта Федерации.

ЗКРФ и Вводным законом установлено также, что ряд отношений должны быть урегулированы законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации. В компетенции субъекта РФ, в частности, установление максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность из земель, находящихся в государственной собственности бесплатно; цена земельных участков из земель поселений под строениями и сооружениями, выкуп которых осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ и 2 Вводного закона; установление и прекращение публичного сервитута, а также порядок использования земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, как собственниками, землевладельцами и землепользователями, так и лицами, использующими участок в рамках установленного сервитута; порядок утверждения и изменения черты городских и сельских поселений; порядок резервирования земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых территорий регионального значения.

Однако следует заметить, что исходя из конституционного принципа совместного ведения, для субъекта Российской Федерации не установлены четкие ограничения в области регулирования земельных отношений. Несмотря на относительно широкую компетенцию органов власти субъектов Федерации в области регулирования земельных отношений, вопросы осуществления права собственности на земельные участки остались нерешенными, если не считать права субъекта Федерации определять максимальный размер участков, передаваемых в частную собственность, а также устанавливать сервитута.

В связи с этим считаем оправданным конкретизировать норму п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, указав, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы пользования землей, недрами и другими природными ресурсами, тогда как вопросы владения и распоряжения земельными участками должны, как и остальные вопросы гражданско-правового регулирования, относиться к ведению Федерации (п. «о» ст. 71).

Так в соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель... для муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ред. от 09.05.2005) «Об особо охраняемых природных территори- ях»64 на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Кроме того представляет определенный интерес содержание п 5.3.1. Положения о федеральном дорожном агентстве65, в соответствии с которым названное Агентство организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них. Привлекает внимание изложение логики и последовательности действий, предписываемых Агентству. Вначале земельный участок изымается, в том числе путем выкупа. Затем он закрепляется за конкретным лицом на определенном праве. После этого включается в резерв земельных участков для государственных нужд.

В силу п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным ЗКРФ и иными федеральными законами. Законы субъектов Российской Федерации не могут устанавливать ограничения права на землю. Для того, чтобы резервирование земельных участков как обременение, вызывающее ограничения имущественных прав граждан и юридических лиц, носило законный характер следует закрепить ограничения в федеральном законодательстве. С этой целью, если в этом действительно есть необходимость, п. 2 ст. 56 ЗК РФ необходимо дополнить положением, которое при резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривало следующие ограничения на землю, в том числе: -

ограничения регистрации по месту жительства в муниципальных квартирах лиц, за исключением несовершеннолетних детей, нетрудоспособных родителей и приравненных к ним лиц; -

исключение стоимости неотделимых улучшений объектов недвижимости, произведенных после резервирования земельных участков, из общего объема убытков, подлежащих возмещению; -

запрет на строительство и на регистрацию объектов недвижимости, возведенных после резервирования находящегося под ним земельного участка; -

запрет на перевод зарезервированных земельных участков в категорию земель иного назначения; -

иные ограничения, предусмотренные федеральными законами в связи с резервированием земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того ограничения прав на объекты недвижимости, предусмотренные федеральными законами, могут быть включены в содержание градостроительных и землеустроительных документов, документы планирования, развития и использования земель, утвержденные в установленном законом порядке. Они могут быть вызваны особенностями предстоящего использования земель, в том числе и генеральным планом застройки. Правовым основанием закрепления таких ограничений является п. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: -

виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; -

предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; -

ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В этом случае перечисленные действия, совершаемые органами местного самоуправления, будут носить законный характер.

К резервированию в определенной степени применимо действие ст. 56 ЗК РФ. Согласно п. 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ к ограничениям права собственности относятся «условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности».

Действующее российское и законодательство Краснодарского края допускает резервирование и изъятие земельных участков только для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим нуждается в ответе вопрос о том, а может ли быть отнесена к числу муниципальных нужд реконструкция поселения, в том числе краевого центра, где проживает около 800 тыс. человек либо его центральной части. Удовлетворение муниципальных нужд осуществляется через муниципальный заказ, предполагающий, прежде всего, бюджетные источники финансирования. При отсутствии финансовых средств для обеспечения муниципальных нужд резервирование может создавать ничем не оправданные растянутые по вре- мени ограничения в осуществлении принадлежащих гражданам и юридическим лицам прав66.

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (п. 3 ст. 55 ГК РФ).

В ГК РФ эти отношения урегулированы в ст. 279 «Выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которой земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (п. 1 ст. 279 ГК РФ). Как следует из текста Закона выкупать земельные участки для муниципальных нужд должны, соответственно муниципальные образования, а не различного рода инвесторы, определенные в результате отбора для осуществления реконструкции центральной части города Краснодара.

В соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ «решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Как следует из текста федерального Закона такими правомочиями органы муниципальных образований не обладают. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муни- ципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

С целью снижения негативных последствий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в гражданском законодательстве предусмотрены меры информационного характера.

Так согласно п. 3 ст. 279 ГК РФ « Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника».

Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты (п. 4 ст. 279 ГК РФ).

Как следует из содержания ч. 2 п. 1 ст. 239 ГК РФ требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Проблема правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков отчасти решается подготовкой проекта Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд)67.

Следует согласиться с точкой зрения большинства авторов о том, что компенсационные выплаты при изъятии земельного участка не могут реально возместить вред, причиняемый его владельцу, и их предложениями заменить денежные выплаты предоставлением равного по рыночной стоимости земельного участка, либо земельного участка в совокупности с денежной компенсацией, представляющей собой разницу между рыночной стоимостью изъятого и предоставленного участков. В этой связи надежным способом защиты прав землепользования является судебный порядок.

Действующее российское законодательство содержит множество противоречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации и иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия «приватизация земельного участка», но и критериев ее возмездности либо безвозмездности, порядка принятия решений уполномоченными органами.

В земельном праве действует ряд общих принципов, характерных для возмещения убытков, причиненных земельным правонарушением. При этом основополагающим принципом, как это следует из ст. 62 ЗК РФ, должен быть принцип полного возмещения вреда, причиненного нарушением прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.