Статья 66. Изъятие земельных участков
Изъятие земельных участков осуществляется по решению государственного органа, осуществляющего государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель в соответствии с его компетенцией, предусмотренной настоящим Кодексом и иными актами законодательства, либо по постановлению суда.
При несогласии землепользователя с решением об изъятии у него земельного участка это решение может быть обжаловано им в судебном порядке.
Обжалование решения об изъятии земельного участка приостанавливает его исполнение.
Комментарий
1. Понятие изъятия земельных участков, которое широко используется в законодательстве и практике при реализации земельных правоотношений, не имеет однозначного толкования. В соответствии со ст. 1 Кодекса о земле изъятие земельных участков представляет собой совокупность юридических дей-
463
ствий и технической процедуры прекращения прав на земельный участок по основаниям, определенным законодательством (ст. 1). Это определение указывает лишь на то, что изъятие является правопрекращающим обстоятельством в земельных правоотношениях.
Поскольку прекращение прав на земельный участок возможно как в результате правомерного, так и неправомерного поведения (см. комментарий к ст. 60, 62, 63), в юридической литературе выделяются различные виды изъятия в зависимости от того, какие обстоятельства послужили основанием изъятия1. Необходимо разграничивать основания изъятия земельных участков и основания прекращения прав на землю, имея в виду, что не все основания прекращения этих прав требуют изъятия земельного участка. Статья 1 Кодекса о земле, давая понятие изъятия, не уточняет, какие именно обстоятельства следует рассматривать в качестве оснований изъятия.
Изъятие земельных участков возможно у любых лиц, которым предоставлены земельные участки, независимо от правового титула использования земли.
Базовой нормой, которая признает правомерность изъятия, является ст. 271 ГК, согласно которой земельный участок может быть изъят у собственника (владельца, пользователя) в случаях и порядке, предусмотренных земельным законодательством. Как видим, это положение имеет отсылочный характер к земельному законодательству, которое содержит ряд норм, закрепляющих основания и порядок изъятия земельных участков, которые, однако, не систематизированы должным образом.Содержание этих норм позволяет выделить два основных способа изъятия. Во-первых, в целях перераспределения земельных участков изъятие осуществляется соответствующими государственными органами (местными исполнительными комитетами), обладающими определенной компетенцией по предоставлению и изъятию земельных участков.
Изъятие земельного участка является обязательной составной частью процедуры изъятия и предоставления земельных
' Шингель Н.А. О правовой природе изъятия земельных участков // Правовые средства обеспечения развития экономики Республики Беларусь: материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 9-10 ноября 2007 г. / редкол.: И.Н. Колядко (отв. ред.) [и др.]. Минск, 2008. С. 28-30.
469
участков (см. комментарий к ст. 34), при которой происходит перераспределение земельных участков между заинтересованными лицами. Это прямо закреплено п. 8 Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, согласно которому предоставление земельного участка, находящегося в пользовании, пожизненном наследуемом владении или частной собственности, другому лицу производится только после изъятия этого участка в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. Особой разновидностью такого изъятия является изъятие для государственных нужд (см. комментарий к ст. 35), при применении которого установлены специальные гарантии земельных и имущественных прав землепользователей (см. комментарий к ст. 73).
Данный вид изъятия связан с прекращением прав на земельные участки у лиц, которые добросовестно ими пользуются, и должен производиться с соблюдением определенных ограничений, касающихся изъятия для использования не по целевому назначению наиболее ценных земель (см.
комментарий к ст. 38 Кодекса о земле). Вместе с тем, закрепляя изъятие и предоставление земельных участков как единую процедуру распределения и перераспределения земельных участков, законодательство недостаточно разграничивает изъятие для государственных нужд и изъятие для предоставления другим юридическим и физическим лицам, не связанное с реализацией государственных нужд.Во-вторых, изъятие земельных участков выделяется как способ принудительного прекращения прав за нарушение законодательства об использовании и охране земель, которое одновременно может рассматриваться как земельно-правовая мера воздействия к лицам, которые не соблюдают соответствующие требования, т.е. как элемент юридической ответственности (см. также комментарий к ст. 96). Следует оговориться, что в данном случае законодательство не всегда прямо называет такую процедуру изъятием. Принудительное изъятие прямо предусмотрено как один из способов прекращения права частной собственности на землю (см. комментарий к ст. 60), что соответствует гражданскому законодательству (ст. 240 ГК), которое допускает отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд либо ввиду ненадлежащего использования.
470
Применительно же к праву землевладения и землепользования, в том числе при нарушении правил использования и охраны земель, понятие «изъятие» не используется вообще, а предусмотрено прекращение этих прав за нарушение законодательства об использовании и охране земель и условий договора аренды по решению исполкома (см. комментарий к ст. 67).
При прекращении права пожизненного наследуемого владения, права пользования, аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности за допущенные нарушения применяется такая же предварительная процедура, как и при принудительном изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, т.е. фактически действует механизм изъятия. Поэтому имеется необходимость уточнить терминологию, которая используется в земельном законодательстве применительно к различным случаям изъятия земельных участков.
2. Комментируемая статья определила общий порядок изъятия земельных участков: административный - по решению государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, и судебный — по решению общего или хозяйственного суда, не разделяя его по основаниям изъятия.
Используя предложенное выше разграничение видов изъятия, укажем, что в целях перераспределения земельные участки изымаются в административном порядке из пожизненного наследуемого владения, пользования, а также частной собственности (если земельные участки изымаются для государственных нужд с согласия собственника (см. комментарий к ст. 54, 60). Изъятие земельных участков из частной собственности производится по постановлению суда:
за нарушение законодательства об использовании и охране земель (иной порядок здесь не предусмотрен);
для государственных нужд (если собственник не согласен на изъятие).
Прекращение права пожизненного наследуемого владения, права пользования, аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, за нарушение законодательства
471
об использовании и охране земель осуществляется в административном порядке, хотя и не названо изъятием.
С учетом различий в порядке изъятия земельных участков должен применяться установленный ч. 2, 3 данной статьи общий порядок обжалования решений об изъятии земельных участков, который закреплен без учета оснований изъятия. Отметим, что формулировка ч. 2 ст. 66 о том, что «при несогласии землепользователя с решением об изъятии у него земельного участка это решение может быть обжаловано им в судебном порядке» недостаточно точна, так как может применяться только при изъятии участка у землевладельцев и землепользователей в целях предоставления другим лицам (в том числе для государственных нужд), поскольку в этом случае соответствующим исполнительным комитетом принимается решение об изъятии и предоставлении земельного участка (см. комментарий к ст.
35).При изъятии земельного участка из частной собственности по решению суда обжалование будет производиться в порядке, установленном гражданским процессуальным и хозяйственным процессуальным законодательством, и данной статьей не охватывается. Кроме того, право обжаловать в суд любые решения государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, предусмотрена ст. 71 Кодекса о земле, и ч. 2 комментируемой статьи в смысловом значении представляет собой повтор права, предусмотренного ст. 71, так как решение об изъятии является частным случаем названных в ст. 71 решений.
Однако существует коллизия между ст. 71 Кодекса о земле, которая закрепляет обжалование решений исполнительных комитетов по выбору в суд или вышестоящие государственные органы, и ст. 66, которая говорит о праве землепользователя обжаловать решение в судебном порядке. По нашему мнению, такая формулировка не препятствует заинтересованному лицу обратиться по своему усмотрению в вышестоящий исполнительный комитет, поскольку это право вытекает из более общей нормы (ст. 71). Однако в этом случае представляется неясным точный смысл ч. 3 данной статьи о приостановлении исполнения решения об изъятии земельного участка - касается ли приостановление только случаев обжалования в судебном порядке
472
f
или такие же последствия следуют из обжалования в административном порядке? Как нам представляется, в интересах землепользователей было бы целесообразно трактовать это положение расширительно, а ст. 66 в этой части необходимо привести в соответствие с общими правилами обжалования.