§ 1. Государственные и муниципальные нужды как условия резервирования и изъятия земельных участков

Действующее российское и законодательство Краснодарского края допускает резервирование и изъятие земельных участков только для государственных и муниципальных нужд. Понятие государственных нужд отсутствует в законодательстве, однако может быть дано на основе анализа норм Конституции РФ и Закона о Правительстве РФ.

Согласно п. 1 ст. 55 ЗК РФ «Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ. Иные основания изъятия земельных участков не допускаются.

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд», изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации; 2)

размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: -

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; -

объекты использования атомной энергии; -

объекты обороны и безопасности; -

объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; -

объекты, обеспечивающие космическую деятельность; -

объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; -

линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; -

объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; -

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; 3)

иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, «государственные и муниципальные нужды» представляют собой задачи органов государственной власти и местного само- управления, предусмотренные Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ и Законом об основах местного самоуправления.

В Законе Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» содержится ст.

«Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, а из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края или в муниципальной собственности, также для: -

выполнения обязательств Краснодарского края, в том числе международных, связанных с созданием, реконструкцией, расширением зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемыми за счет полного или частичного финансирования из средств краевого бюджета; -

обеспечения площадей, необходимых для лесоразведения и лесо- восстановления; -

образования особо охраняемых природных территорий краевого значения; -

застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки, в том числе и для отнесения земельных участков к земельным участкам общего пользования; -

разработки месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых). Условием изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края является соблюдение ог- раничений, установленных Земельным кодексом Российской Федерации для отдельных категорий земель.

Закон предусматривает возможность изъятия земельных участков только для государственных нужд. Однако содержание приведенной нормы Закона допускает возможность изъятия земельных участков из земель не только находящихся в собственности субъектов РФ, но и муниципальных образований без учета их воли. При этом не предусматривается предоставление выкупа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, при их изъятии для государственных нужд Краснодарского края. Как нам представляется, такой подход ущемляет права муниципальных образований и противоречит Земельному кодексу РФ.

создание, реконструкция, расширение зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемые за счет полного или частичного финансирования из средств краевого бюджета; -

застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Земельным кодексом РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). В данном случае речь идет о застройке, объекты которой подпадают под понятие государственные и муниципальные нужды, с одной стороны. С другой, они должны вписываться в архитектурный облик города, т.е. соответствовать генеральному плану городского поселения, правилам землепользования и застройки.

Для строительства иных объектов указанная норма Земельного кодекса РФ не может быть правовым основанием изъятия земельных участков.

В настоящее время наиболее пристальное внимание уделяется проекту Федерального закона № 321847-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд»68.

Правительство РФ одобрило проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Государство подтвердило свое право зарезервировать земельный участок, если на его территории планируется строительство объектов инженерной инфраструктуры.

Законопроект разработан в рамках положений Конституции Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации и направлен на устранение имеющегося в федеральном законодательстве пробела в отношении правового регулирования резервирования земельных участков. С целью повышения эффективности управления земельными ресурсами в Российской Федерации и снижения расходов публичных собственников при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд законопроектом предусматривается процедура утверждения и внесения изменений в документацию о резервировании земель, а также устанавливается порядок использования земельных участков и их изъятия (в том числе путем выкупа) для государственных и муниципальных нужд. Наряду с правовыми нормами резервирования документ установит критерии оценки компенсации за изъятые участки. Вносимые изменения предполагают возможность резервирования земельных участков федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления для федеральных, региональных и муниципальных нужд соответственно.

Комитет по собственности считает законопроект крайне актуальным и поддерживает его концепцию. Вместе с тем к законопроекту имеется ряд конкретных замечаний, требующих устранения при доработке законопроекта69.

Анализ концепции законопроекта позволяет сделать вывод об отсутствии в ней единого подхода к содержанию института резервирования. В частности, в пункте 1 статьи 43.1 законопроекта говорится о том, что резервирование осуществляется посредством введения ограничений на использование и (или) распоряжение зарезервированными земельными участками. Однако уже в пункте 3 той же статьи сказано, что само резервирование представляет собой ограничение прав на землю, что, по меньшей мере, представляется спорным.

Таким образом, комитет по собственности считает, что в текст законопроекта следует включить исчерпывающий перечень ограничений, которые могут быть установлены решением о резервировании, поскольку орган, уполномоченный на принятие решения о резервировании, вправе лишь выбрать одно или несколько ограничений, которые прямо поименованы в федеральном законе, но не вправе устанавливать иные ограничения. В частности, согласно статьям 36 и 55 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на основании федерального закона и могут ограничиваться только федеральным законом, а согласно пункту 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ установление ограничений прав собственников (землепользователей, землевладельцев и арендаторов) земельных участков, ограничений оборотоспособности земель отнесено к компетенции Российской Федерации.

В соответствии с законопроектом Земельный кодекс РФ дополняется новой главой - главой VI. 1 «Резервирование земель». В то же время, как следует из содержания указанной главы, объектом резервирования являются исключительно земельные участки, то есть в силу статьи 6 Земельного кодекса РФ и статьи 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» - части поверхности земли, границы которых описаны и удостоверены в установленном порядке. Тем самым в качестве объекта резервирования могут рассматриваться только прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки. Решение о резервировании, принятие которого предусматривает законопроект, должно в обязательном порядке содержать кадастровые номера резервируемых участков (их частей). Тем самым не допускается возможность резервирования земель - территорий, не разделенных на прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки. Однако пристальный анализ проекта вызывает ряд вопросов и опасений.70

Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах. Резервирование должно пред- ставлять собой весьма деликатный инструмент. Между тем согласно проекту резервирование - инструмент весьма грубый. Объективно говоря, проект будет способствовать не сбалансированию частных и общественных интересов, а административному переделу недвижимости.

Понятие «резервирование» необоснованно расширено: наряду с ограничением на использование в него включен также запрет на распоряжение. Смена собственника участка никак не затрагивает государственные или муниципальные интересы. Ведь требования и ограничения по использованию участка в равной степени обязательны для всех.

Норма проекта о том, что до утверждения документов территориального планирования резервирование допускается на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 3 ст. 43.3 ЗК РФ), представлена как исключение. На самом деле она устанавливает правило: право администрации принимать решение о резервировании абсолютно произвольно.

Поскольку «резервирование... допускается исключительно в связи с запланированным изъятием... « (п. 3 новой ст. 43.1 ЗКРФ, п. 8 ст. 1 проекта), решение в отношении резервирования участка фактически есть решение именно об изъятии. Результатом его будет снижение стоимости недвижимости. Тем не менее проект не содержит норм о возмещении собственникам и землевладельцам ущерба, вызванного непосредственно резервированием. Согласно проекту, «если земельный участок... изъят... для государственных или муниципальных нужд, убытки, причиненные резервированием земельных участков, подлежат включению в состав убытков, причиненных: изъя- тием (выкупом) земельного участка» (п. 2 ст. 43.6 ЗК РФ). Если же администрация зарезервировала частную собственность «про запас», но не провела изъятие, то никакого возмещения проект не предполагает. Следует учесть, что решение о резервировании может быть продлено или вновь принято в связи с произвольным предоставлением участка посредством предварительного согласования места размещения объекта.

А. Лазаревский считает «такое положение открывает для администрации возможность безнаказанно манипулировать правами на недвижимость частных лиц. Изложенная схема возмещения противоречит норме Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении, которое должно предшествовать решению об изъятии прав (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ)»71.

Запрет резервирования земель, изъятых из оборота (п. 2 ст. 43.1 ЗК РФ, п. 8 ст. 1 проекта), не имеет рационального объяснения. Изъятыми из оборота сегодня могут быть самые различные земли, в том числе произвольно относимые постановлениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления к особо охраняемым территориям (ч. 1 ст. 94), закрытые административно-территориальные образования (п. 7 ч. 4 ст. 27 ЗК РФ). Неизбежно возникновение коллизии между интересами различных уровней власти и местного самоуправления. Например, муниципалитет, не заинтересованный в прокладке на своей территории государственного объекта инфраструктуры, сможет заблокировать проект, объявив территорию изъятой из оборота. Аналогично могут поступать и органы государственной власти в отношении муниципальных проектов инфраструктуры.

Ущерб от такой коллизии будет нести как все общество, так и все большее число частных собственников - из-за изъятия из оборота частных земельных участков72.

Несколько противоречиво изложены в законодательстве нормы, определяющие круг органов, уполномоченных принимать нормативные акты о резервировании земельных участков для муниципальных нужд. Дело в том, что в соответствии с пунктом 2 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством, то есть Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами.

Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 11 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд входит в компетенцию не только государственных органов (статьи 9, 10 ЗКРФ), но и относится к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений. Кроме того, согласно пункту 1 (подпункт 20) статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»73 к вопросам местного значения поселения относятся помимо утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, а также резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд. Возникает вопрос: какой федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации? В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям РФ в области земельных отношений относится изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа.

В Законе Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-K3 «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (с изменениями и дополнениями от 10 октября 2006 г.) содержатся статья 15 «Резервирование земельных участков» и статья 16 «Изъятие земельных участков для государственных нужд Краснодарского края». Поскольку в названии статьи 15 не говорится о резервировании для государственных и муниципальных нужд, можно предположить, что резервирование земельных участков вполне возможно и для иных целей.

Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд представляет собой национализацию (муниципализацию) объекта недвижимости, осуществляемую на основании судебного решения с предварительной компенсацией стоимости земли и находящегося в границах земельного участка иного недвижимого имущества. В соответствии с принципом, закрепленном п. 3 ст. 35 Конституции РФ изъятие земельного участка возможно лишь по решению суда.

Нами установлено, что резервирование земельных участков должно оканчиваться их выкупом (изъятием). Предлагается дополнить норму ст. 282 ГК РФ положением о том, что суд, рассматривая дело о принудительном выкупе земельного участка, обязан установить действительную нужду органа публичной власти в использовании данного земельного участка в целях, закрепленных в Конституции РФ.

Таким образом, «государственные и муниципальные нужды» представляют собой задачи органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ и Законом о местном самоуправлении. С этой точки зрения не зложет

рассматриваться в качестве государственных и муниципальных нужд осуществление проектов строительства, не связанных с выполнением федеральных целевых программ.