2.5. Структурно-функціональні особливості діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти

Для нормального функціонування НЗ та виконання ними своїх основних і додаткових завдань необхідна чітка та якісна організація внутрішньої структури органів управління НЗ. Іншими словами, підвищення якості послуг, що надаються НЗ багато у чому залежить від підвищення ефективності роботи його органів управління.

У зв’язку з цим М.Н. Курко вважає, що система управління освітою має базуватися на сучасних засадах освітнього менеджменту, адже реалізація системи гуманістичного навчання неможлива без упровадження гуманістичної системи управління НЗ, оскільки функціонування не орієнтованого на людину управління дискредитуватиме саму ідею гуманізації навчально-виховного процесу [260, с. 536]. Визначення управління НЗ на прикладі системи МВС вітчизняними вченими дається в якості специфічної організуючої діяльності, складової частини виконавчо-розпорядчої системи органів державного управління, тому воно здійснюється згідно із загальними законами та принципами державного управління й означає здійснення адміністративної діяльності та методичного керування (визначення змісту освіти, методичного забезпечення навчально-виховного процесу) [488, с. 159].

В.Є. Сафонова вважає, що підвищення економічної ефективності освітньої діяльності можливе на основі підвищення організації і управління вищою освітою та системою її фінансування. Для цього слід розширювати можливості створення нових форм організації освітньої діяльності та управління нею; диверсифікувати освітню діяльність традиційних ВНЗ; підвищувати функціональну гнучкість у діяльності НЗ; підвищувати автономію НЗ та їх відповідальність за кінцеві результати своєї діяльності; відходити від прямого адміністративного контролю до більш гнучких, стимулюючих методів керівництва; посилювати повноваження органів самоуправління у сфері вищої освіти [499, с. 380-381]. Тобто серед іншого вченими знову піднімається питання підвищення значення автономії НЗ. Хоча на цих питаннях наголошувалося у попередніх підрозділах, проте необхідно до них повернутися.

Взагалі автономія ВНЗ є одним із принципів управління ним. Цей принцип визначено пунктом 2 статті 29 Закону «Про вищу освіту». Нормою цього пункту передбачено, що автономія та самоврядування ВНЗ реалізуються відповідно до законодавства і передбачають право:

- самостійно визначати форми навчання, форми та види організації навчального процесу;

- приймати на роботу педагогічних, науково-педагогічних та інших працівників;

- надавати додаткові освітні послуги;

- самостійно розробляти та запроваджувати власні програми наукової і науково-виробничої діяльності;

- створювати у порядку, встановленому КМУ, інститути, коледжі, технікуми, факультети, відділення, філії, навчальні, методичні, наукові, науково-дослідні центри та лабораторії, конструкторські та конструкторсько-технологічні бюро, територіально відокремлені та інші структурні підрозділи;

- здійснювати видавничу діяльність, розвивати власну поліграфічну базу;

- на підставі відповідних угод провадити спільну діяльність з іншими ВНЗ, підприємствами, установами та організаціями;

- брати участь у роботі міжнародних організацій;

- запроваджувати власну символіку та атрибутику;

- звертатися з ініціативою до органів управління вищою освітою про внесення змін до чинних або розроблення нових НПА у галузі вищої освіти, а також брати участь у роботі над проектами щодо їх удосконалення;

- користуватися земельними ділянками в порядку, встановленому Земельним кодексом України [190; 414].

Автономія ВНЗ є не просто принципом управління ним, а є сформованою правовою та соціальною категорією, яка передбачає певний перелік свобод. Хоча із названих прав не всі і не в повній мірі на сьогодні реалізуються ВНЗ України, проте сама категорія «автономія ВНЗ» вже свідчить про наявність певної самостійності від держави та місцевих територіальних громад у вирішенні власних завдань.

Із 2006 року було розпочато експеримент, підтриманий Президентом та МОН України. Його мета – впровадження основ університетської автономії у вищій освіті України. Експеримент не зводиться до того, щоб влада «подарувала» більшу свободу університетам. Ідеться про те, щоб університети запропонували своє бачення автономії і рамок необхідного впливу держави на освітні установи, яке буде трансльоване в конкретні програми, плани дій, оцінку результатів і можливих ризиків. Учасники експерименту беруть на себе і колосальну відповідальність, бо від автономії як принципу та ідеї до її втілення на практиці – роки напруженої і копіткої роботи, під час якої має поступово сформуватися найбільш оптимальна модель автономного університету. Україні доведеться розробляти свій варіант автономії. Бо, як показує світовий досвід, в основу університетської освітньої автономії справді покладено чимало спільних базових принципів, але універсальної моделі впровадження цих принципів не існує – у кожній європейській країні є свій погляд і своє розуміння університетської автономії [19, с. 12]. Висловлене підтверджує існування у кожній державі власного правового порядку (зокрема й у сфері освіти), який формується на основі джерел права, менталітету народу, рівня демократії, забезпечення свобод, розвиненості економіки та соціальної сфери тощо. Будь-який суб’єкт господарювання, що потрапляє в іншу країну, змушений здійснювати свою діяльність за тими усталеними правилами, що склалися у цій країні, виконувати її нормативні акти тощо. Те саме стосується й іноземних НЗ, які з приходом із-за кордону в Україну зможуть надавати освітні та інші послуги лише за умови відповідності їх діяльності усталеним в Україні правилам. Причому значна частина таких правил може не мати нормативного закріплення.

С.М. Домбровська посилення автономії ВНЗ поєднує з демократизацією їхнього життя, наданням права керівникам, ученим радам самостійно формувати штатний розпис, вносити зміни до бюджету, що усуне дубляж підрозділами НЗ функцій один одного [166, с. 32].

Автономія ВНЗ серед іншого передбачає і наявність студентського самоврядування, яке є невід’ємною частиною громадського самоврядування цих ВНЗ. Воно забезпечує захист прав та інтересів осіб, які навчаються у ВНЗ, та їхню участь в управлінні ВНЗ. Здійснюється особами, які навчаються у ВНЗ, безпосередньо та через органи студентського самоврядування, що обираються шляхом таємного голосування [594, с. 59]. Але далі рівень захисту інтересів студентського загалу залежатиме від особистих якостей обраних осіб, їхньої активності і працездатності. У цьому зв’язку українськими вченими вказується на необхідність на законодавчому рівні розмежувати повноваження органів студентського самоврядування та первинних профспілкових організацій студентів. Не створення цього зумовлює протистояння між цими органами і безвідповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків [308, с. 9]. Складно сказати, чи потрібно робити це в одному НПА, оскільки органи студентського самоврядування можна вважати органами управління ВНЗ, а тому їх компетенцію визначено у законах про освіту. А профспілкові органи, хоча можуть і дублювати їх функції, проте не належать до органів управління ВНЗ, а є скоріше органами соціального захисту з компетенцією, визначеною законами та підзаконними НПА трудового права та права соціального забезпечення. І питання щодо скасування певного повноваження у того чи іншого органу є складними і, мабуть, такими, що вирішенню не підлягають.

Студентське самоврядування здійснюється на рівні студентської групи, факультету, гуртожитку, ВНЗ. Залежно від контингенту студентів, типу та специфіки ВНЗ студентське самоврядування може здійснюватися на рівні курсу, спеціальності, студентського містечка, структурних підрозділів ВНЗ.

Органи студентського самоврядування можуть мати різноманітні форми (сенат, парламент, старостат, студентська навчальна (наукова) частина, студентські деканати, ради тощо) [414].

У структурі середньої освіти постійно діючим колегіальним органом, який призначений для вдосконалення роботи школи, підвищення ефективності навчально-виховного процесу та надання допомоги педагогам школи у вихованні всебічно розвинутої особистості є педагогічна рада [594, с. 60]. У школах поточним керівником є директор. Державний контроль як за його діяльністю, так і за діяльністю загальноосвітніх НЗ усіх типів і форм власності здійснюють МОНмолодьспорт, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані загальноосвітні НЗ, Державна інспекція закладів освіти при МОНмолодьспорт, Міністерство освіти АРК, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування і підпорядковані їм органи управління освітою [423]. На рівні адміністративного району в складі районних державних адміністрацій утворюються районні відділи освіти. Вони підзвітні й підконтрольні районній раді та обласному управлінню освіти як вищестоящому органу виконавчої влади. Великі міста, зокрема міста обласного підпорядкування, здатні самостійно виконувати функції щодо організації освіти на своїй території. Для цього при міських радах створюються управління (відділи) освіти, як виконавчі органи місцевого самоврядування, що підзвітні радам. Водночас управління (відділи) освіти підзвітні обласному управлінню освіти. Районний та міський відділи (управління) освіти здійснюють безпосереднє керівництво загальноосвітніми школами, ліцеями, гімназіями, аналізують стан освіти в районі (місті), подають пропозиції місцевим органам влади щодо зміцнення навчально-матеріальної бази закладів освіти, сприяють створенню різних типів закладів освіти, організовують навчання обдарованих дітей, а також дітей, які мають вади у фізичному і розумовому розвитку, сприяють влаштуванню до інтернатних закладів дітей-сиріт і дітей, які залишилися без батьківського піклування, організовують роботу психологічної служби, соціально-педагогічного патронажу в закладах освіти, визначають потребу закладів освіти у педагогічних кадрах і задовольняють її, проводять атестацію педагогічних працівників району (міста), аналізують використання бюджетних коштів на освіту та інше [318]. Незважаючи на достатньо широкі повноваження органів місцевого самоврядування у питаннях організації освітнього процесу на місцях вітчизняними вченими вказується на необхідності удосконалювати мережі НЗ всіх типів і форм, здійснювати укрупнення НЗ, створювати регіональні освітні та навчально-виробничі комплекси навколо ВНЗ; розробляти регіональні програми вдосконалення структури підготовки спеціалістів, вирішення питань підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів, збереження і розвитку матеріально-технічної бази НЗ, соціальної підтримки їх колективів. Має, безумовно, надаватися належна підтримка тим НЗ, які виконують регіональне або галузеве замовлення щодо підготовки спеціалістів [593, с. 77]. Необхідно погодитися з необхідністю підвищення активізації діяльності органів місцевого самоврядування. Однак державні органи не єдині впливають на діяльність НЗ на місцях. Недержавний загальноосвітній НЗ підпорядковується і власнику майна.

Схожі особливості в управління має і система ПТО. Керування її НЗ здійснюється відповідно до дворівневого механізму управління. ПТУ належать до державної власності, фінансуються з Державного бюджету, засновником є МОНмолодьспорт України, але перебувають під оперативним управлінням місцевих органів управління освітою в особі місцевих державних адміністрацій, які, у свою чергу, є складовою регіональних органів виконавчої влади і підпорядковуються КМУ [366, с. 116]. Директор державного ПТУ призначається на посаду за результатами конкурсу шляхом укладення з ним трудового договору (контракту) спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері ПТО, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані ПТУ [463].

У сфері вищої освіти питання управління НЗ мають більш складний характер. По-перше, існує ситуація «профспілки - громадське самоврядування», яку можна охарактеризувати приблизно так: конкуренція, збіг функцій та повноважень, але на відміну від самоврядних органів профспілка має законодавчо закріплені права, повноваження та гарантії діяльності.

Шляхи усунення такого протистояння та ліквідації проблемного співіснування цих двох структур можуть бути різними: від ліквідування самої структури профспілки до закріплення на законодавчому рівні однакових гарантій для обох структур. Відповідно профспілки набувають статусу альтернативних органам громадського самоврядування [594, с. 61].

На думку Р.В. Шаповала, доцільно було б врегулювати діяльність органів громадського самоврядування з управління освітою окремим Законом України «Про органи громадського самоврядування у галузі освіти України». Таким НПА слід затвердити, на думку вченого, зокрема, правовий статус, порядок організації та діяльності органів громадського самоврядування в галузі освіти, власні та делеговані повноваження зазначених органів, основні завдання цих органів в управлінні освітою. У такому проекті мають бути визначені повноваження керівника органу громадського самоврядування в управлінні освітою, місце органів громадського самоврядування у сфері освіти в частині сприяння навчальній, науковій, творчій діяльності учасників навчально-виховного процесу та в створенні необхідних умов для їх праці, навчання, проживання та відпочинку. Цей НПА має визначати роль органів громадського самоврядування у сфері освіти у створенні гуртків, товариств, клубів за інтересами при НЗ, напрями співпраці органів громадського самоврядування у сфері освіти з учасниками навчально-виховного процесу різних ВНЗ та закладів післядипломної освіти, з працівниками наукових центрів, членами громадських організацій, у т.ч. зарубіжних. У проекті Закону доцільно також зазначити яким чином органи громадського самоврядування у сфері освіти сприяють розвитку демократизації управління НЗ, залучають до управління останніми батьківські колективи, представників громадськості, вчених, а ВНЗ – студентські професійні спілки та органи студентського самоврядування тощо. У проекті Закону може бути визначено порядок легалізації органу громадського самоврядування у сфері освіти, орган, який має його реєструвати тощо [594, с. 62]. Не будемо зараз коментувати пропозицію Р.В. Шаповала. Думається, що однозначну підтримку або незгоду як із пропозиціями проекту Закону, так і з наведеними його положеннями можна буде висловити після окремого ретельного дослідження в інших роботах. Поки що констатуємо, що є такі пропозиції.

По-друге, існує ситуація, пов’язана із розмежуванням функцій з управління ВНЗ між ректором та вченою радою й адміністративними підрозділами. Суперечності знаходять прояв уже під час призначення ректора ВНЗ.

З одного боку, якщо держава виділяє бюджетні кошти університету, то чи може вона стояти осторонь від призначення і звільнення ректора ? А з іншого, механізм призначення і звільнення ректора є обмеженням університетської автономії. Щоб поєднати право власника (держави) на призначення і звільнення ректора з принципами університетської автономії В.О. Огнев’юк пропонує запровадження законодавчої норми, згідно з якою претендент на посаду ректора має набрати не менш як 51 % голосів від кількості учасників конференції трудового колективу. Це гарантує відповідне право університету обирати ректора. Держава в особі міністерства може впливати на обрання ректора через своє право брати участь в обговоренні кандидатур і висловлення своєї позиції до прийняття рішення [371, с. 18].

У Франції Міністерство народної освіти єдине серед інших адміністрацій спирається на сильний регіональний апарат, управління яким здійснює чиновник високого рангу, що призначається Радою Міністрів – ректор навчального округу. Ректор здійснює безпосереднє керівництво департаментами, які входять до складу округу, за допомогою інспекторів навчальних округів. І ректор, і інспектор навчального округу займають єдину позицію по відношенню до префекта, зокрема у вирішенні освітніх проблем регіону, кадрової політики, управління НЗ, тобто в тих питаннях, які відносяться до повноважень регіональної влади [191]. З іншого боку, вченими акцентується на позитивах скорочення рівнів управління та його децентралізації: «Інноваційний розвиток вищої школи припускає зміну принципів і механізмів управління нею. Оптимізація управління передбачає скорочення рівнів управління, його децентралізацію, розширення соціальної бази, підвищення дисципліни суб’єктів управлінських відносин. Для формування державно-суспільного управління потрібне дотримання не тільки взаємного інтересу суб’єктів, але й взаємних зобов’язань, відповідальності» [167]. Тому важливим є оптимальне поєднання двох принципів – ефективність врахування інтересів усіх учасників процесу управління НЗ при мінімально необхідній кількості органів управління НЗ.

У РФ федеральні університети утворюються Указом Президента РФ у формі автономних некомерційних організацій. Програма розвитку таких ВНЗ затверджується Урядом РФ, а ректор не обирається, а призначається ним же [229, с. 115]. Можливо російський законодавець має рацію, і в даному випадку публічна спрямованість у діяльності ВНЗ не потребує застосування демократичних засад, оскільки таке застосування може завадити досягненню мети діяльності ВНЗ. На користь цього варіанту доцільно нагадати положення статті 74 Конституції України: «Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії» [234]. Тобто український законодавець не довіряє громадянам України у трьох названих питаннях, оскільки вважає звичайних громадян або некомпетентними, або упередженими. Так само трудовий колектив ВНЗ може помилятися у характеристиці майбутнього ректора, може бути протиправно стимульований або заляканий прибічниками одного із претендентів. Для підстрахування держави і трудового колективу ВНЗ діяльність керівника повинна обмежуватися певним терміном або строком.

У ПНР термін одноосібних органів державного НЗ триває чотири роки і розпочинається від дня 1 вересня в рік виборів, а закінчується 31 серпня в той рік, в якому закінчується строк повноважень. У державному НЗ ректор, проректор, керівник основного організаційного підрозділу і його заступники не можуть бути обраними до виконання тієї самої функції на більше, ніж два наступних терміни. Ректор набуває високий титул Його (Її) Магніфіценція. Ректор і проректор державного ВНЗ можуть бути відкликані органом, який здійснив вибір. Винятком є ситуація разючого порушення закону з боку ректора. Водночас міністр, відповідальний за вищу освіту, може відкликати ректора після консультацій із Головною Радою Вищої Освіти або Конференцією Ректорів Академічних Закладів Польші.

Одноосібні органи недержавних ВНЗ і їхніх заступників призначає і звільняє засновник або орган, який вказаний у статуті, після консультацій із сенатом закладу. Особливий спосіб призначення і відкликання одноосібних органів недержавного ВНЗ визначають статути конкретних закладів [393, с. 115]. Польський досвід може бути корисним для України в частині відкликання керівника НЗ трудовим колективом, Міністром, власником майна НЗ або державним органом, у підпорядкуванні якому перебуває НЗ. Проте велика кількість різних колегіальних і дорадчих органів, на нашу думку, можуть лише заплутати та ускладнити ситуацію, пов’язану з управлінням НЗ, можуть призвести до появи «рейдерства» у сфері освіти. На нашу думку в управлінні діяльністю НЗ на всіх рівнях не вистачає застосування жорстких адміністративних методів.

В Україні пунктом 1 статті 21 «Повноваження власника (власників) ВНЗ» Закону України «Про вищу освіту» до повноважень власника віднесено:

- розробку статуту ВНЗ;

- організацію ліцензування ВНЗ;

- призначення керівника ВНЗ на умовах контракту;

- здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю ВНЗ;

- здійснення контролю за дотриманням умов, передбачених рішенням про заснування ВНЗ;

- прийняття рішення про реорганізацію або ліквідацію ВНЗ;

- здійснення інших повноважень, передбачених законом [414].

При цьому власник здійснює вказані вище права щодо управління ВНЗ безпосередньо або через уповноважений ним орган (особу), а може делегувати свої повноваження керівникові або вищому колегіальному органу громадського самоврядування ВНЗ [414]. Керування і фінансування у сфері вищої освіти вимагають розвитку відповідних потенціалів і стратегій планування й аналізу політики, що ґрунтуються на партнерських зв’язках і встановлюються між ВНЗ і державними органами планування та координації з метою забезпечення упорядкованого керування й використання ресурсів за критерієм «витрати-ефективність» [629, p. 70].

Як бачимо, повноваження власника майна ВНЗ передбачають призначення керівника ВНЗ. Проте призначення керівника ВНЗ відбувається після перемоги у конкурсі. Статтею 39 названого Закону передбачено обрання керівника ВНЗ усіх рівнів акредитації на основі конкурсу на певний строк (керівник ВНЗ І-ІV рівнів акредитації – на п’ять років; керівник національного ВНЗ – на сім років). При цьому конкурс оголошує власник або уповноважений ним орган, а обирає вищий колегіальний орган громадського самоврядування (загальні збори (конференція) трудового колективу). Після обрання особи, яка набрала не менш як 30 % (для ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації – не менше 1/3) голосів, власник або уповноважений ним орган (особа) зобов’язаний (зобов’язана) призначити одну з рекомендованих кандидатур на вказаний вище строк на умовах контракту [414].

Отже, вітчизняний законодавець передбачив виборність керівника ВНЗ усіх рівнів акредитації, передбачив обмеження у часі його повноважень. Крім цього передбачив, що керівник ВНЗ І-ІV рівнів акредитації може бути звільнений з посади власником або уповноваженим ним органом (особою) на підставах, визначених трудовим законодавством, а також за порушення статуту ВНЗ та умов контракту. Керівник ВНЗ ІІІ або ІV рівня акредитації може бути звільнений з посади у зв’язку із прийняттям рішення про його відкликання органом, який обрав його на посаду. Клопотання про відкликання керівника може бути внесено до вищого колегіального органу громадського самоврядування ВНЗ не менше як половиною статутного складу Вченої ради ВНЗ. Рішення про відкликання керівника ВНЗ ІІІ або ІV рівня акредитації приймається двома третинами голосів за присутності не менше як 2/3 статутного складу вищого колегіального органу громадського самоврядування ВНЗ [414].

Вважаємо, що такі можливості, надані власнику майна ВНЗ та трудовому колективу, є вагомою запорукою контролювання діяльності керівника ВНЗ. Проте якщо власник майна має вагомі важелі керування, то трудовий колектив часто є розрізненим і не може згуртуватися для прийняття важливого рішення. Тому видається, що оголосити «імпічмент» керівнику НЗ практично трудовий колектив зможе лише у випадку хіба що скоєння останнім очевидного злочину.

Серед повноважень керівника ВНЗ, що закріплені пунктом 2 статті 32 Закону «Про вищу освіту», є наступні:

- вирішення питань діяльності ВНЗ, затвердження його структури і штатного розпису;

- видання наказів і розпоряджень, обов’язкових для виконання всіма працівниками і структурними підрозділами ВНЗ;

- представлення ВНЗ у державних та інших органах, відповідальність за результати його діяльності перед органом управління, у підпорядкуванні якого перебуває ВНЗ;

- розпорядження майном і коштами;

- виконання кошторису, укладання угод, надання доручень;

- прийняття на роботу та звільнення з роботи працівників1;

- забезпечення охорони праці, дотримання законності та порядку;

- визначення функціональних обов’язків працівників;

- формування контингенту осіб, які навчаються у ВНЗ;

- відрахування та поновлення на навчання осіб, які навчаються у ВНЗ, за погодженням з органами студентського самоврядування;

- контроль виконання навчальних планів і програм;

- контроль дотримання всіма підрозділами штатно-фінансової дисципліни;

- забезпечення дотримання службової та державної таємниці;

- здійснення контролю за якістю роботи викладачів, організацією навчально-виховної та культурно-масової роботи, станом фізичного виховання і здоров’я; організація побутового обслуговування учасників навчально-виховного процесу та інших працівників ВНЗ;

- подання разом із профспілковими організаціями на затвердження вищому колегіальному органу громадського самоврядування ВНЗ правил внутрішнього розпорядку та колективного договору і підписання його після затвердження [414].

Ці та інші повноваження керівника та інших органів ВНЗ опосередковують внутрішньогосподарські відносини, які виникають та існують всередині НЗ між його керівними органами (посадовими особами) та іншими підрозділами, між внутрішньоструктурними підрозділами.

М.О. Тимошенко досліджуючи внутрішньогосподарські відносини за участю приватних ВНЗ визначає, що ці відносини:

1) визначають особливість внутрішньої господарської діяльності ВНЗ;

2) характеризують внутрішню структуру ВНЗ, зокрема, систему кафедр, відділень тощо;

3) є результатом волевиявлення власника ВНЗ або його органу управління щодо внутрішньої організації діяльності ВНЗ;

4) визначають характер та зміст взаємовідносин між структурними елементами ВНЗ та суб’єктом господарювання в особі його власника або уповноваженого ним органу управління;

5) забезпечують формування цілісного майнового комплексу ВНЗ, що засновується на майні засновників ВНЗ та майні, що отримано ВНЗ у процесі своєї господарської діяльності;

6) базуються на власній або найманій робочій силі, що забезпечує кадрове укомплектування структурних підрозділів ВНЗ;

7) відображають систематичність господарської діяльності ВНЗ та забезпечують досягнення мети його створення [547, с. 179].

Крім названих раніше повноважень керівника ВНЗ останній відповідає за провадження освітньої діяльності, за результати фінансово-господарської діяльності, стан і збереження будівель та іншого майна; для вирішення основних питань діяльності відповідно до статуту створює робочі та дорадчі органи, а також визначає їх повноваження; щорічно звітує перед власником або уповноваженим ним органом (особою) та вищим колегіальним органом громадського самоврядування ВНЗ. Керівник ВНЗ відповідно до статуту може делегувати частину своїх повноважень своїм заступникам та керівникам структурних підрозділів [414].

У юридичній літературі вказується, що повноваження керівника ВНЗ закріплено рядом НПА, положення яких дають підстави класифікувати їх за формою здійснення на нормотворчі та організаційні [316, с. 94]. При цьому, якщо нормотворчі можна вважати такими, що у переважній більшості не можуть бути делеговані іншим посадовим особам та органам ВНЗ, то організаційні цілком можна розподілити між ними. Взагалі з цього приводу вважаємо за необхідне в управлінні НЗ (особливо ВНЗ) виділяти адміністративну, освітню та наукову складові. Вони можуть поєднуватися. Управління або координацію ними можуть здійснювати одні й ті самі особи або органи НЗ. Скажімо адміністративний та навчальний напрями діяльності НЗ можуть курирувати одні й ті самі особи. Однак більшого ефекту, на нашу думку, можна досягти розділивши компетенцію з управління НЗ взагалі, компетенцію з управління науковим та навчальним напрямами.

Вважаємо, що більш ефективною буде структура управління НЗ, за якої його керівник буде у більшій мірі управлінець, ніж вчений. Однак певний науковий ступінь у профільній галузі знань та вчене звання, присвоєне за відповідною кафедрою, він повинен мати. Його заступники з управління різними напрямами роботи крім наукового не зобов’язані мати науковий ступінь або вчене звання. Проте ці адміністратори не повинні бути членами органу НЗ, що має на меті розроблення інноваційних програм та проектів, розвиток наукових досліджень. Іншими словами, до складу вченої ради ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації не повинні входити головний бухгалтер (економіст), головний юрист (юрисконсульт), начальник відділу кадрів (заступник або проректор з кадрової роботи), заступник керівника з господарської роботи, завідувач бібліотеки, завідувач навчальним відділом та інші технічні або адміністративні працівники.

Аналогічні думки слушно висловлює В.О. Огнев’юк: «Сучасний університет потребує розмежування адміністративно-розпорядчих та науково-методичних функцій. Ректор університету має очолювати ректорат як орган управління персоналом, ресурсами та зовнішніми взаємовідносинами, у т.ч. із власником. На чолі вченої ради університету має стояти найбільш відомий серед наукового співтовариства університету учений, який обирається вченою радою, після чого призначається на посаду проректора з науки. Вчена рада не повинна мати адміністративних повноважень і, відповідно, до неї не повинні входити посадові особи, які здійснюють адміністративні функції, – частина проректорів, головний бухгалтер, директори інститутів та ін. Відтак вчена рада має складатися переважно з докторів наук, а ректорат – із організаційно-управлінського персоналу. Таке розподілення функцій може сприяти поліпшенню загального університетського менеджменту, але разом із тим, за відсутності координації, – вносити елементи дезорганізації» [370, с. 9-10; 371, с. 19]. Вважаємо, що вчений даремно припускає можливість внесення елементів дезорганізації. Все одно у ВНЗ є єдиний керівник, а також власник його майна, які зможуть у крайньому випадку скоординувати дії усіх органів управління ВНЗ.

Також ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації згідно з пунктом 3 статті 35 Закону України «Про вищу освіту» можуть утворювати наглядові ради, а національні ВНЗ згідно з пунктом 1 цієї ж статті зобов’язані їх створювати. Наглядова рада розглядає шляхи перспективного розвитку ВНЗ, надає допомогу його керівництву в реалізації державної політики у галузі вищої освіти і науки, здійснює громадський контроль за діяльністю керівництва ВНЗ, забезпечує ефективну взаємодію ВНЗ з органами державного управління, науковою громадськістю, суспільно-політичними та комерційними організаціями в інтересах розвитку вищої освіти [414].

У ПНР аналогом нашої наглядової ради можна вважати сенат державного закладу. До головних обов’язків сенату ВНЗ належить прийняття ухвал щодо найважливіших справ, які стосуються університету, зокрема, ухвалення статуту (винятком є державний заклад, в якому статут надає його засновник або ухвалює колегіальний орган закладу, вказаний у статуті); ухвалення правил навчання, післядипломного навчання, докторських студій та правил, за якими приймаються особи на навчання або докторат; встановлення основних напрямів діяльності закладу; визначення принципів діяльності та напрямів головних рад організаційних підрозділів у межах виконання основних завдань закладу (таких як формування і виховання студентів, здійснення наукових пошуків, формування та презентація наукових кадрів); оцінка діяльності закладу, затвердження річних доповідей ректора про його діяльність та оцінка діяльності ректора; прийняття ухвал у питанні створення філії, нерезидентного головного організаційного підрозділу або нерезидентного педагогічного осередку та в питанні створення і ліквідації напряму студій; надання титулу доктора honoris causa; висловлення позиції академічної спільноти закладу та у справах, представлених ректором, радою головного організаційного підрозділу або членами сенату, в кількості, зазначеній у статуті [393, с. 116]. Сенат за поданням ректора створює, формує і ліквідовує організаційні одиниці університету педагогічного спрямування – факультети, інститути і кафедри [393, с. 117].

М.Н. Курко вважає, що створення наглядових рад у державних НЗ, які надають платні послуги, з обов’язковою участю в них представників уряду, соціальних партнерів і спонсорів (якщо вони є) сприятиме подоланню корупції рівно як і спекуляціям навколо корупції. Крім того, на думку вченого, необхідно на законодавчому рівні визначити обов’язковість систематичного інформування громадськості із зазначених питань. Такий підхід сприятиме легалізації всіх фактично одержуваних НЗ прибутків від учнів, батьків, орендаторів тощо, обмежить можливості привласнення частини цих доходів керівниками установ, дозволить збільшити фінансування основної освітньої діяльності НЗ [263, с. 232]. Слід безумовно погодитися із наведеними думками. В умовах постійного посилення ролі, значення та обсягів законодавства, спрямованого на боротьбу або запобігання корупції, публічна звітність або утворення наглядових рад зніме значну кількість питань та відведе необґрунтовані підозри від законослухняних ВНЗ та їх керівників; а також сприятиме оптимізації управління та контролю у ВНЗ.

Управління більшістю державних коледжів та університетів США здійснюється за мультикапсульною системою, за якою єдине управління групою НЗ покладено на системного директора, який формує широку системну політику, розподіляє державні кошти між університетами та коледжами, призначає керівників кампусів, затверджує місії та програми ВНЗ, які входять до системи [159, с. 97]. А оперативне управління кожним НЗ здійснює операційний директор [11, с. 7]. Тобто у випадку складностей або суперечностей у діяльності операційного директора подолати ситуацію може системний директор.

Управління НЗ та ВНЗ зокрема може здійснюватися різними методами. На обрання стилю та методів управління можуть впливати багато факторів – форма власності НЗ, вид та напрямок його діяльності, рівень акредитації ВНЗ, наявність або відсутність тих чи інших органів управління, відомча підпорядкованість НЗ, склад та характеристика викладацького або професорсько-викладацького складу НЗ, особистість керівника та його заступників та інші.

О.В. Дубровка розділяє директивне (адміністративне) та маркетингове (підприємницьке) управління ВНЗ:

Таблиця 2.1.

Директивне (адміністративне)

та маркетингове (підприємницьке) управління ВНЗ [173, с. 69]

Управління
адміністративне маркетингове
1 Надаються послуги, визначені в адміністративному порядку Надаються послуги, на які є попит у споживачів
2 Перелік спеціальностей вузький, усталений і майже не змінюється, оскільки НЗ у цьому не зацікавлені Перелік спеціальностей широкий і постійно оновлюється відповідно до змін кон’юнктури ринку
3 Ціни формуються, виходячи з нормативних витрат, із затвердженого прийому й обсягів фінансування Ціни визначаються кон’юнктурою ринку, діями конкурентів і попитом
4 Реклама й інші зв’язки зі споживачами не розвинуті, оскільки розподіл випускників централізовано Ведеться активна комунікаційна політика, оскільки просування і продаж освітніх послуг децентралізовано
5 Освітніми установами керують фахівці (вчені) з певної галузі знань Освітніми установами керують фахівці, компетентні передусім в освітній галузі, а не в науці
6 Потреби споживачів освітніх послуг не вивчаються В основі стратегії розвитку – вивчення кон’юнктури ринку освітніх послуг
7 Комерційна діяльність другорядна і здійснюється ізольовано від іншої діяльності НЗ Комерційна діяльність є прерогативою всього керівництва НЗ

Навряд чи можна повністю погодитися з усіма наведеними у таблиці пунктами, оскільки порівняння проведено у досить категоричній формі, проте слід визнати необхідність пошуку шляхів поєднання адміністративного та підприємницького управління ВНЗ.

Можливо некоректно буде визначати для керівників НЗ правила, за якими вони будуть здійснювати управління тим чи іншим НЗ. Це повинен робити сам керівник, вирішуючи на користь тих чи інших методів управління в залежності від конкретної ситуації, об’єктивних і суб’єктивних факторів та відносин, що наявні всередині НЗ та між НЗ і різними державними та місцевими органами. Проте видається, що перелік заходів та методів керівництва НЗ доцільно розширювати і виходити за межі застосування 2-3 усталених методів управління НЗ.

Крім цього на основі проведеного у підрозділі дослідження можна погодитися із положеннями законодавства про обрання, призначення та відкликання з посади керівника НЗ; можна погодитися із переліком повноважень, наданих власнику майна, керівнику, вченій (педагогічній) раді НЗ. Однак слід відрізняти нормотворчі та організаційні повноваження керівника НЗ; а також, обов’язково, розділяти компетенцію з управління НЗ взагалі, науковим (у ВНЗ) і навчальним напрямами. Керівник НЗ у першу чергу повинен бути адміністратором, який керує заступниками (проректорами) з різних напрямів роботи НЗ. А склад вченої ради повинен формуватися виключно із провідних науковців без присутності цих заступників - адміністраторів – керівника кадрового апарату, фінансового, юридичного, господарського тощо відділів. Відповідні положення повинні віднайти місце у нормах нової редакції Закону України «Про вищу освіту».

<< | >>
Источник: Деревянко Б.В.. Адміністративно-правове регулювання надання послуг у сфері освіти : монографія / Б. В. Деревянко ; МВС України, Донецький юридичний інститут. – Донецьк,2012. – 527 с.. 2012

Еще по теме 2.5. Структурно-функціональні особливості діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти:

  1. ЗМІСТ
  2. ВСТУП:
  3. 1.2. Еволюція національного законодавства про надання послуг у сфері освіти в контексті європейського вибору
  4. 2.1. Поняття та класифікація суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  5. 2.2. Легітимація діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  6. 2.3. Майнова та фінансова основи діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  7. 2.4. Компетенція суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  8. 2.5. Структурно-функціональні особливості діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  9. Висновки до розділу 2
  10. 4.5. Напрями удосконалення українського законодавства про надання послуг у сфері освіти за рахунок прогресивного зарубіжного досвіду
  11. ВИСНОВКИ:
  12. ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:
  13. Організаційна структура та особливостідіяльності радянських репресивно-каральних органів
  14. Функціональна спрямованість кримінально-процесуальної діяльності прокурора
  15. Функціональна спрямованість кримінально-процесуальної діяльності слідчого
  16. Функціональна спрямованість кримінально-процесуальної діяльності керівника органу досудового розслідування
  17. Функціональна спрямованість кримінально-процесуальної діяльності оперативних підрозділів
  18. Функціональна спрямованість діяльності кримінально-процесуальної суду та слідчого судді
  19. Функціональна спрямованість кримінально-процесуальної діяльності потерпілого, цивільного позивача та цивільного відповідача
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -