4.2. Регулювання надання послуг у сфері освіти законодавством країн СНД

Значну схожість із українським законодавством має законодавство країн - членів СНД, що викликане спільним 70-тирічним перебуванням у межах єдиної держави. Тому розгляд окремих елементів цього законодавства повинен визначити напрями можливого удосконалення українського законодавства.

В цілому система законодавства про освіту країн СНД має схожість з вітчизняною. Тому повторюватися не будемо.

Залежно від рівня освіти, яку держави - учасники СНД і країни Балтії визнають обов’язковим, відомий російський правознавець питань освіти В.М. Сирих виділяє 5 груп національних систем освіти:

1) систему освіти Грузії, де обов’язковою є лише початкова освіта;

2) системи освіти Азербайджану, Вірменії, Киргизстану, Молдови, в яких обов’язковим визнається основна загальна освіта (9 класів), а кінцевий ступінь загальної освіти можливо безкоштовно отримати лише на конкурсній основі;

3) систему освіти Латвії, де вища професійна освіта є платною;

4) системи освіти РФ, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Литовської Республіки, Республіки Таджикистан та Естонської Республіки, де обов’язковим визнається основна загальна освіта, зберігається безоплатним для всіх бажаючих середня (повна) загальна освіта і на конкурсній основі середня професійна та вища професійна освіта;

5) системи освіти Туркменістану, Узбекистану та України, де зберігається обов’язковість середньої (повної) загальної освіти, а також на конкурсній основі середньої професійної та вищої професійної освіти. Таким чином, вченим висловлюється жаль з приводу наслідування принципу загальної безоплатної середньої освіти лише в Узбекистані та Україні, а в Туркменістані обов’язкова безоплатна середня освіта обмежується дев’ятьма класами [537].

Відмінністю законодавства більшості країн СНД у порівнянні з Україною є відсутність у них господарських кодексів та наявність в окремих із них освітніх кодексів.

Український академік, коментуючи ситуацію у РФ, вказує, що через 10 років після ухвалення у 1994 році ЦК РФ було здійснено масштабне дослідження оцінки юристами проведення правової реформи з її основних напрямів. За рівнем досягнення поставлених цілей та завдань одне з найостанніших місць серед усіх напрямів правової реформи зайняло «подальше правове забезпечення розвитку економіки». 69 % опитаних заявило, що прогресу немає, а 3 % вказали на наявність регресу. Не було відповіді на це запитання 5 % опитаних. Такі результати оцінки дозволяють вважати, що спроба правового забезпечення економіки за допомогою приватноправового ЦК успіхом не увінчалася. Мабуть, це стало однією із причин, які спонукали Президента РФ у 2008 році вжити заходів з модернізації ЦК РФ, доручивши розробити відповідну концепцію Раді з кодифікування і вдосконалення цивільного законодавства. Як повідомлялося у пресі, один із чинників, які стали підставою для початку такої роботи, – «непристосованість російського матеріального і процесуального права до потреб ділового обороту», у зв’язку з чим «підприємці намагаються за всяку ціну уникнути розгляду справ в російських судах і застосування російського права». Керівник названої вище Ради заявив, що роль держави в економіці повинна визначатися концепцією розвитку публічного права і що Рада намагається використовувати і впроваджувати всі директиви ЄС [199]. У зв’язку з цим можна припустити, що Рада вже не вважає приватноправовий ЦК РФ «економічною конституцією» [290, с. 92]. Але окреслена проблема регулювання відносин з публічними інтересами, у т.ч. у сфері економіки, є більшою мірою російською. У нас же у регулюванні діяльності різних суб’єктів вистачає і власних проблем. При використанні в якості підказки до їх подолання російського досвіду слід звертати увагу на відсутність господарського кодексу в РФ та більшу вагу спеціального законодавства.

У РФ поряд з Конституцією політико-правовою основою правового регулювання російської системи освіти постає Національна доктрина освіти РФ. У цьому документі знайшла вираз загальнодержавна ідея, що полягає в основі змісту освіти і спрямовується на відродження духовності і моральності населення, формування сучасного наукового світосприйняття, культури міжнаціональних і міжконфесійних відносин. Проте статус Доктрини занижено, оскільки її затверджено підзаконним актом – постановою Уряду РФ [198, с. 26].

Серед законів виділяються федеральні закони «Про освіту» від 10 липня 1992 року і «Про вищу і післявузівську професійну освіту» 1996 року. Перший містить 58 статей, якими визначаються основні положення правового статусу НЗ та регулювання їх діяльності. У порівнянні з нормами аналогічного вітчизняного Закону видається, що норми російського НПА мають більш конкретний характер. Серед норм, які можна запозичити із законодавства РФ, необхідно назвати наступні. У статті 10 «Форми отримання освіти» пунктом 1 зазначено, що з урахуванням потреб і можливостей особистості освітні програми засвоюються у наступних формах: у НЗ – у формі очної, очно-заочної (вечірньої), заочної; у формі сімейної освіти, самоосвіти, екстернату [355]. І при цьому пунктом 3 цієї статті зроблено застереження, згідно з яким переліки професій і спеціальностей, отримання яких в очно-заочній (вечірній), заочній формі і в формі екстернату не допускається, встановлюються уповноваженим Урядом РФ федеральним органом виконавчої влади [355]. Такі застереження є вкрай важливими в контексті запровадження дистанційної освіти та інших видів освіти, альтернативних традиційним, на що вказувалося у попередньому розділі.

У пункті 1 статті 47 «Діяльність, що приносить дохід НЗ» названого Федерального Закону «Про вищу і післявузівську професійну освіту» визначено право НЗ здійснювати передбачену статутом діяльність, що приносить дохід, оскільки це слугує досягненню цілей, для яких вони утворені, і відповідає вказаним цілям.

В цілому ж досліджуваний Федеральний Закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» за обсягами регулювання та обсягами норм є комплексним актом, який скоріше має тяжіння до кодексу. У Законі зібрано і положення про утворення, і про управління, і про ліцензування (у набагато більшому обсязі, ніж в українському аналогу), і положення трудового права і соціального забезпечення тощо. Тому російськими вченими зазначається, що Закон РФ «Про освіту» 1992 року виконує інтегруючу функцію, тобто об’єднує в єдину галузь законодавства весь масив НПА, що регулюють правовідносини у сфері освіти.

Згадуваний раніше Федеральний закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» від 22 серпня 1996 року належить, з одного боку, до базових освітніх законів. А з іншого боку, це перший профільний закон, в якому визначається система вищої і післявузівської професійної освіти, цілі і завдання, коло суб’єктів навчальної та наукової діяльності у досліджуваній системі, їх права та обов’язки, управління цією системою, її економіка, принципи державної політики і міжнародна діяльність ВНЗ [198, с. 26]. Закон містить 34 статті, якими визначається правовий статус ВНЗ у РФ [342]. В цілому норми даного НПА мають певну схожість із відповідними вітчизняними і багато в чому є не кращими.

Отже, російська практика у сфері освіти (особливо вищої) має значну кількість проблем, схожих із «українськими». Це і проблеми неякісного ліцензування, і надмірної кількості НЗ (особливо ВНЗ), і підготовка у надмірній кількості гуманітаріїв за рахунок фахівців з технічних наук, і підготовка у великій кількості осіб з ОКР «спеціаліст» і «магістр», які насправді необхідному рівню не відповідають. Проблеми розвитку освіти, що мають місце в Україні, простежуються й в інших постсоціалістичних державах. Так на тлі загального розуміння того, що гарна освіта є головною стартовою сходинкою в досягненні життєвого добробуту, зростання престижності вищої освіти призвело до її масовості в Росії: 70 % росіян вважають за необхідне забезпечити своїм дітям вищу освіту. Більше 60 % опитаних респондентів-представників «покоління реформ», – упевнені в тому, що рівень освіти визначає початковий ступінь кар’єри. Водночас, масовість освіти призводить до зростання на ринку праці частки незатребуваних випускників: пропозиції не відповідають запитам.

З метою подолання названих вище проблем у РФ як і в Україні постійно на державному і місцевому рівнях приймаються різноманітні програми і концепції. Для прикладу О.В. Ільїна наводить Концепцію модернізації російської освіти на період до 2010 року, схвалену Розпорядженням Уряду РФ від 29 грудня 2001 року № 1756-р [345] і заходи державної підтримки суб’єктів РФ, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти, затверджені постановою Уряду РФ від 30 грудня 2006 року № 848 «Про заходи державної підтримки суб’єктів Російської Федерації, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти» (у редакції від 3 жовтня 2009 року) [347; 198, с. 28]. Однак наскільки ефективно вони реалізуються на сьогодні невідомо. Скоріше за все і в РФ концепції або програми як у переважній більшості в Україні залишаються на рівні побажань і проектів заходів.

З метою розвитку творчого та професійного потенціалу вчителів, підвищення соціального престижу професії учителя Указом Президента РФ від 10 березня 2009 року № 259 2010 рік було оголошено роком учителя [198, с. 28]. Схожі заходи проводяться і в Україні. Проте реальну ефективність від них і в РФ, і в Україні визначити складно.

У контексті розгляду у попередньому розділі питань відносно надання послуг з користування бібліотечним фондом, а також щодо надання інших основних та додаткових освітніх послуг видається важливим навести приклад регулювання відповідних відносин у РФ. Особливістю тут є часткова передача цих послуг територіальній громаді. Федеральним Законом РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоуправління у Російській Федерації» до питань місцевого значення поселення нормами статті 14 віднесено:

- організація бібліотечного обслуговування населення (пункт 11);

- забезпечення умов для розвитку на території поселення масової фізичної культури та спорту (пункт 14);

до питань місцевого значення муніципального району статтею 15 віднесено:

- організацію надання загальнодоступної і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за виключенням повноважень з фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб’єктів РФ; організацію надання додаткової освіти і загальнодоступної безкоштовної дошкільної освіти на території муніципального району (пункт 11);

- організацію бібліотечного обслуговування поселень (забезпечення послугами бібліотечного колектора) (пункт 19);

до питань місцевого значення міського округу віднесено:

- забезпечення умов для розвитку на території міського округу масової фізичної культури і спорту [358].

Таке покладання функцій із забезпечення населення послугами із користування бібліотечним фондом та іншими основними фондами місцевих територіальних громад є важливим, проте у цьому випадку незважаючи на оплатність чи безкоштовність такі послуги не можна вважати освітніми. Для цього їх повинен надавати НЗ.

Як зазначалося у роботі, важливе значення у діяльності НЗ має надання послуг з виготовлення наукового продукту. Проблеми в організації цієї діяльності у РФ схожі з вітчизняними. За даними російських дослідників на вищу освіту припадає тільки 6 % витрат на науку в РФ, тоді як в ЄС цей показник складає більше 22 %. Частка викладачів, які займаються науковими дослідженнями, скоротилася до 16 % [61, с. 28].

Проведення наукових досліджень у межах НЗ серед іншого регулюється Федеральним законом РФ «Про науку і державну науково-технічну політику» від 23 серпня 1996 року [348]. Закон складається із 18 статей. Принципово інноваційних положень у порівнянні з вітчизняним законодавством названий Закон РФ не містить. В абзаці 5 пункту 3 статті 5 «Наукова організація» встановлено можливість укладання договору між науковою організацією та ВНЗ про надання останньому у користування рухомого та нерухомого майна і навпаки. Також у нормах цієї статті підтверджується зроблений нами у другому розділі висновок стосовно майна ВНЗ України – вказується, що майно може належати ВНЗ РФ на праві власності або оперативного управління [348]. У пункті 2 статті 11 «Основні цілі і принципи державної науково-технічної політики» вказується, що одним із принципів, на основі яких здійснюється державна науково-технічна політика, є інтеграція науки та освіти за посередництва утворення навчально-наукових комплексів, лабораторій на базі НЗ, кафедр, на базі НДІ тощо [348]. Проте не зважаючи на наявність цих та інших норм названого Закону та інших НПА проблем у здійсненні наукових досліджень НЗ РФ залишається багато. Для подолання різних проблем із недостатньої інтеграції освіти і науки у РФ наказом Міністерства науки і освіти від 16 червня 2000 року № 1788 було затверджено науково-технічну програму «Наукові дослідження вищої школи за пріоритетними напрямами науки і техніки», яка має підпрограму «Інновації вищої школи та їх реалізація». На базі концепції інноваційного розвитку «університет – підприємство – галузь – територія» для координації робіт вищою школою створено інноваційно-інвестиційні центри та комплекси. Їх діяльність дещо покращила стан справ, але головним є розробка нової державної стратегії інноваційного розвитку із більш чітким визначенням саме інвестиційних можливостей вищої школи як у забезпеченні кадрового потенціалу, так і інноваційного технологічного забезпечення [61, с. 28]. Проте самі програми та стратегії існують у значній кількості і в Україні. На перше місце повинна виходити ефективність їх виконання. У цьому плані важливим є російських досвід у частині співпраці НЗ різного рівня, підприємств та територіальних громад і органів місцевого самоврядування. Такі приклади наводить російський професор В.І. Лісов: казанське ВАТ «Радіоприлад» і профільний коледж № 51 реалізують партнерські відносини на перспективних договірних засадах (причому частка витрат бізнес-структури на підготовку спеціалістів досягає 60 %; ці кошти ідуть головним чином на додаткову оплату роботи майстрів виробничого навчання і на набуття студентами сучасних професійних навичок); у Свердловській області діє трирівнева модель взаємодії бізнесу і професійної школи. Перший рівень представлено освітнім замовленням, що передбачає участь роботодавців у розробці навчальних програм, а також у підготовці абітурієнтів та оцінці знань і вмінь згідно з вимогами державних стандартів. Другий рівень пов’язаний із навчанням і працевлаштуванням випускників. Тут роботодавці формулюють спеціальні вимоги до компетенції та особистих якостей учнів і фінансують додаткову професійну підготовку. На третьому рівні, пов’язаному з реальною виробничою діяльністю випускників у період їх професійної адаптації (а отже, з практичною оцінкою ефективності отриманої освіти і сформованих особистісних якостей працівника), забезпечується зворотний зв’язок бізнесу з освітньою структурою і в цілому коригується (за необхідності) зміст взаємодії сторін [279, с. 42-43]; у цільовій програмі «Розвиток установ початкової і середньої професійної освіти у місті Москві на 2008-2010 роки» один із акцентів зроблено на посилення інтеграційних аспектів діяльності цих установ [279, с. 51]; Департаментом освіти Уряду Москви розроблено примірну форму договору про підготовку кваліфікованих робітничих кадрів між установою спеціальної професійної освіти і підприємством. У документі відображено зобов’язання і відповідальність сторін. Молодь справедливо вимагає повної ясності відносно своїх перспектив після закінчення навчання і того, що необхідно робити для успіху у майбутній виробничій кар’єрі [279, с. 54]; Федерація рестораторів і готельєрів Москви розробила сучасні професійні стандарти у сфері ресторанного бізнесу; роботодавці і співробітники столичного коледжу підприємництва спільно формують зміст професійної підготовки за спеціальністю «Медична оптика». Однак це лише позитивні прецеденти, а не системна практика [279, с. 54].

Отже, законодавство РФ про освіту та науку знаходиться приблизно на однаковому рівні з вітчизняним. Більшість його положень навряд чи доцільно запозичувати до українського законодавства. Але окремі норми відрізняються більшою чіткістю. І така чіткість була б доцільна у вітчизняному законодавстві. У практиці застосування законодавства про освіту та науку у РФ можна віднайти окремі позитивні приклади. Проте вони скоріше виняткові і трапляються частіше ніж в Україні через більшу чисельність населення та більшу кількість НЗ у РФ. Однак забезпечення більш ефективної співпраці між НЗ, науковими установами, роботодавцями, державними органами та територіальними громадами повинно стати одним із важливих завдань у регулюванні діяльності з надання послуг у сфері освіти. Однією із особливостей є тривала розробка Кодексу РФ про освіту, яка продовжується і чергується із обговореннями протягом кількох років.

У Республіці Казахстан діє Закон «Про освіту», який містить 68 статей [353]. Серед найбільш важливих і цікавих з точки зору запозичення або відсутності в українському законодавстві можна навести наступні норми цього Закону. У доданому 1 березня 2011 року пункті 10 статті 44 «Управління організаціями освіти» вказано, що стаття поширюється на організації освіти, утворені в організаційно-правовій формі державного підприємства на праві господарського відання [353]. У Законі Республіки Казахстан «Про вищу освіту» міститься 37 статей, серед яких можна навести норму частини першої статті 31 «Виробничо-господарська і комерційна діяльність ВНЗ»: ВНЗ вправі отримувати доходи від виробничо-господарської та комерційної діяльності, які належать їм на праві повного господарського відання [344]. Тобто казахстанський законодавець визначає НЗ і зокрема ВНЗ як комерційні – те, що нами пропонувалося до усіх НЗ та й взагалі суб’єктів господарювання і суб’єктів права України.

24 жовтня 2011 року до Закону Республіки Казахстан «Про освіту» було додано статтю 45-1 «Соціальне партнерство в галузі професійної освіти», пунктом 2 якої визначено основні напрями взаємодії партнерів в галузі професійної освіти:

- участь роботодавців у розробці державних загальнообов’язкових стандартів освіти, типових навчальних планів і програм;

- організація професійної практики учнів з використанням технологічної бази підприємств, стажувань викладачів спеціальних дисциплін і спеціалістів;

- розвиток взаємодії сторін з питань підготовки спеціалістів і сприяння їх працевлаштуванню;

- залучення до процесу навчання спеціалістів, що мають досвід професійної діяльності у відповідних галузях економіки;

- участь в організації контролю якості професійної освіти й оцінці професійної підготовленості випускників;

- залучення фінансових коштів роботодавців на розвиток організацій освіти [353].

Вважаємо, що казахстанський досвід посилення практичної складової у навчальному процесі а також підвищення ефективності взаємодії роботодавців і НЗ є важливим та гідним запозичення в Україні.

Пунктами 2 і 3 статті 63 «Надання організаціями освіти товарів (робіт, послуг) на платній основі» державним НЗ заборонено стягувати з учнів і педагогів гроші крім дев’яти випадків. Норми цих статей відрізняються від українських аналогів. З одного боку казахстанські норми сприяють боротьбі із корупцією та спрямовані на захист майнових прав учнів і викладачів. З іншого боку, вважаємо на сучасному етапі недоцільним запровадження аналогічних заборон та обмеження переліку платних послуг державних НЗ в Україні. В умовах недостатнього фінансування на перший план повинно виходити фінансове забезпечення діяльності НЗ з інших крім бюджетних джерел. Тому схожі на казахстанські норми з суворим обмеженням кількості платних послуг, що надаються державними НЗ, можуть бути запроваджені в українське законодавство пізніше. І то не обов’язково.

У Республіці Узбекистан останніми роками особлива увага приділяється регулюванню надання послуг у сфері вищої освіти. Ця діяльність регулюється Законом «Про освіту» 1997 року, Указами і Постановами Президента і Кабінету Міністрів, зокрема Положенням про вищу освіту. Зараз у країні діють 65 ВНЗ на майже 40-мільйонне населення. Особливістю правового регулювання відносин у сфері освіти Узбекистану є здійснення відносно високих фінансових витрат. Протягом останніх років вони перевищують 10 % ВВП, а в 2009 році склали 10,8 %, що є найвищим відносним показником у Центральній Азії та Європі [68].

У Республіці Білорусь діють закони «Про освіту» від 29 жовтня 1991 року [352], «Про вищу освіту» від 11 липня 2007 року [343], «Про загальну середню освіту» від 5 липня 2006 року [357], «Про професійно-технічну освіту» від 29 червня 2003 року [349], «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» від 18 травня 2004 року [356].

Загальний Закон Республіки Білорусь «Про освіту» містить 55 статей. Серед них найбільшу цікавість являє глава 12 «Підвищення кваліфікації і перепідготовка кадрів», яка містить статтю 42 «Загальні вимоги до підвищення кваліфікації і перепідготовки кадрів» та статтю 43 «Установи (їх підрозділи), що забезпечують підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів. Атестація слухачів». До установ (їх підрозділів), що забезпечують підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, належать академія, інститут, навчальний центр, учбовий комбінат, учбово-курсовий комбінат, факультет і спеціальний факультет ВНЗ, відділення установи, що забезпечує отримання середньої спеціальної і професійно-технічної освіти, курси, навчальний пункт [352]. Закон Республіки Білорусь «Про вищу освіту» містить 41 статтю, серед яких більшість має бланкетний характер [343]. Те саме стосується і Закону Республіки Білорусь «Про загальну середню освіту», який містить 51 статтю [357]. Закон Республіки Бєларусь «Про професійно-технічну освіту» містить 36 статей. У порівнянні з вітчизняним аналогічним Законом у білоруському є стаття 12 «Договори про підготовку робочих (службовців)», якою визначено істотні умови договору про підготовку робочих (службовців) між державним ПТУ та організацією - замовником кадрів за рахунок коштів державного і (або) місцевих бюджетів; між громадянином, організацією - замовником і державним ПТУ; договору про підготовку робочого (службовця) між приватним ПТУ і громадянином чи організацією - замовником кадрів на платній основі [349]. Закон Республіки Білорусь «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» містить 38 статей і є принципово унікальним у межах СНД, спрямовується на регулювання надання освіти з особливостями психофізичного розвитку [356].

Отже, законодавство країн СНД має схожість із вітчизняним, а практика діяльності НЗ та адміністративно-правового регулювання цих процесів мають схожі проблеми. Частину з них було розглянуто у підрозділі. А найбільш перспективний іноземний досвід буде наведено у наступних підрозділах.