<<
>>

2.2. Легітимація діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти

Зазвичай у теорії права під легітимацією розуміється визнання існування певного суб’єкта права у правовому полі держави. Це визнання проходить у кілька етапів і передбачає обрання організаційно-правової форми суб’єкта, проходження процедури утворення (державної реєстрації), отримання різних дозволів та документів, що підтверджують можливість суб’єкта існувати у правовому полі держави.

За цією схемою необхідно розглянути питання легітимації діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти.

Обрання організаційно-правової форми суб’єкта права є важливим для НЗ, оскільки визначає особливості управління НЗ, прийняття рішень його керівними органами, походження джерел та розміри обсягів фінансування, порядок виділення та розподілу коштів тощо. За організаційно-правовою формою можливо провести класифікацію НЗ та інших суб’єктів. Дослідник правовідносин у медичній сфері – В. Пашков зазначає, що аналіз природи закладів охорони здоров’я дозволяє розрізняти їх не лише за формою власності, обсягом надання медичної допомоги або медичних та фармацевтичних послуг, а й за організаційно-правовою формою [385, с. 15]. Заклади охорони здоров’я можуть існувати у вигляді суб’єктів усіх форм власності, що передбачені ГК України, та у будь-якій організаційно-правовій формі. Але, на жаль, Основи законодавства України про охорону здоров’я в цьому питанні суперечать ГК України та передбачають (стаття 17) наявність лише індивідуальної підприємницької діяльності в галузі охорони здоров’я [385, с. 15]. Аналогічне відбувається й у сфері вищої освіти. Тільки різниця полягає у тому, що індивідуальне підприємництво у цій сфері взагалі законодавством не передбачається.

Проте є й суперечності практики із законодавством. Так, не зважаючи на те, що МОНмолодьспорт України вважає, що всі приватні ВНЗ повинні у теперішній час функціонувати в організаційно-правовій формі приватного закладу (за термінологією ЦК України – установи), яка характеризує їх як некомерційні організації, в реальній дійсності такому статусу відповідає лише приблизно 15 % від їх загальної кількості. Близько 25 % приватних ВНЗ до сьогодні цілком легально функціонують у формі господарських товариств (головним чином як ТОВ), приблизно 20 % таких ВНЗ є «невпізнаними» з точки зору їх організаційно-правової форми, близько половини приватних ВНЗ хоча за документами і даними статистичного обліку мають форму приватного закладу (установи), фактично діють як господарські товариства. Абсурдність такої ситуації, на переконання І.М. Острівного, викликає здивування, адже згідно із затвердженою Указом Президента України у 2002 році Національною доктриною розвитку освіти, одним із базових принципів фінансування вітчизняної освіти є забезпечення економічної доцільності всіма НЗ на засадах неприбутковості (пункт 26) [378, с. 399].

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 23 «Правовий статус ВНЗ» передбачено наявність статусу юридичної особи, відокремленого майна, права виступу у суді, бути засновником, обов’язок ВНЗ державної і комунальної форм власності мати кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, не менше ніж 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на перший курс [414].

Важливим на сьогодні правом акредитованих ВНЗ є право створювати навчальні та навчально-науково-виробничі комплекси, які є добровільними об’єднаннями зі збереженням статусу юридичних осіб за учасниками. Це право передбачено пунктом 3 названої статті 23 Закону України «Про вищу освіту» [414].

На основі цієї та інших норм законодавства в якості однієї із форм науково-господарських об’єднань є створення при ВНЗ і наукових установах інноваційних структур, які у світовій практиці одержали назву наукових або технологічних парків. Сьогодні у найбільш розвинених країнах світу існують та успішно функціонують сотні таких структур, і їхня кількість безупинно зростає [270, с. 83].

Крім технопарків можливе утворення так званих освітніх кластерів, навчально-виробничих комплексів та інших об’єднань підприємств. Російськими вченими пропонується утворення саме освітніх кластерів. Головна їх відмінність від навчально-виробничих комплексів полягає у ринковому механізмі управління ними, який утворюється знизу, за ініціативою самих установ професійної освіти і підприємств. Кластерна система безперервної професійної освіти інтегрує освітні процеси, що реалізуються у загальноосвітніх школах, НЗ систем початкової, середньої та вищої професійної освіти, післявузівської освіти, а також системи післядипломної освіти та навчання. Тому виходи (освітні результати) однієї підсистеми системи безперервної професійної освіти є або можуть слугувати входами для іншої підсистеми [610, с. 60-61].

Різні об’єднання підприємств у сфері освіти утворюються та діють і в інших країнах. Так, нова система фінансування вищої освіти у ПНР стимулює консолідаційні процеси в державному і недержавному секторах. Як свідчать результати аналізу, існуюча подрібнена система державних ВНЗ дуже неефективна. Співіснування в одному місті двох або більше державних ВНЗ, які не конкурують між собою (оскільки отримують соціальні кошти) і пропонують навчання у тих самих чи споріднених наукових галузях і напрямках, не вирішує питань якості підготовки кадрів. Об’єднання їх в один ВНЗ стало наслідком зменшення коштів на утримання і, що найважливіше, підвищення якості навчальної пропозиції й рівня наукових досліджень. Упорядкування системи вищої освіти в ПНР охоплює також філії, відокремлені підрозділи і периферійні навчально-консультативні пункти, у яких пропонується навчання [206, с. 271]. Модель управління, що характерна для громадсько-державних університетів, які мають статус громадських об’єднань, проте окремі сфери їх діяльності (кадрова політика, капітальне будівництво) регулюються державою. Прикладом такої моделі слугує штат Північна Дакота з єдиною університетською системою або штат Кентуккі, в якому кожний університет є окремим громадським об’єднанням. В обох випадках влада штатів контролює деякі види діяльності ВНЗ, наприклад, капітальне будівництво. Університет Вісконсіна має статус громадської корпорації, проте всі його капітальні проекти курируються Департаментом штату Вісконсін з питань управління, а всі співробітники, крім викладацького складу, є державними службовцями [11, с. 6-7]. Слід зазначити, що у законодавстві більшості розвинених зарубіжних країн давно відбувся об’єктивний перехід від цивілістичної термінології до адміністративно-правової та господарської термінології. Тому термін «юридична особа», який було розроблено багато століть тому з метою протиставлення терміну «фізична особа», в законодавстві розвинених країн використовується не на позначення суб’єкта права, а на позначення однієї з його характеристик. У багатьох розвинених країнах на позначення СПД та некомерційних суб’єктів застосовуються поняття «підприємства», «компанії», «організації», «товариства» та ін. Найбільш універсальним поняттям є «корпорація», (corporation, incorporated). Це ж поняття використовується і на позначення великих об’єднань підприємств, які можуть мати назву «підприємницькі корпорації».

Університетська система штату Меріленд вважається громадським об’єднанням, проте коледж Святої Марії, який входить до цього об’єднання, виконує певні вимоги щодо прозорості та відповідальності і користується більшою автономією, ніж інші НЗ. У штаті Колорадо впроваджено аналогічну політику, відповідно до якої ВНЗ укладають угоди з владою штату й отримують додаткову незалежність [643, p. 111; 11, с. 7].

На думку О.В. Куцурубової-Шевченко оптимальною організаційно-правовою формою інтеграції наукової діяльності з виробництвом є господарське об’єднання, в якому провідною ланкою є ВНЗ [271, с. 208]. Вважаємо таку думку цікавою, проте нежиттєздатною. Інтеграція науки з виробництвом у господарському об’єднанні є ефективною. Проте керівництво з боку ВНЗ зведе навіть зусилля зі створення такого об’єднання нанівець. По-перше, ВНЗ є неприбутковою організацією. А тому не зможе ефективно керувати або координувати діяльність комерційних суб’єктів господарювання. По-друге, ВНЗ не є виробником кінцевої продукції об’єднання. Наукові розробки лабораторій ВНЗ будуть реалізовувати інші суб’єкти. По-третє, як показує негативний досвід промислово-фінансових груп, створення таких об’єднань не відбудуться, оскільки на першому місці в об’єднанні повинна бути фінансово-кредитна установа або банк [127, с. 139-141].

Дійсно, забезпечити економічну незалежність країни від інших країн, міжнародних організацій та міждержавних ТНК покликаний великий бізнес в особі значних вітчизняних промислових гігантів, об’єднаних з науковими інститутами і конструкторськими бюро, банківськими і фінансовими установами, великими торговельними фірмами. Саме на розвиток і стимулювання інтеграційних процесів між стратегічними українськими підприємствами повинно бути спрямоване сучасне вітчизняне законодавство. На Заході продовжується бум розвитку корпоративного законодавства, яким регулюються процеси створення та діяльності наддержавних ТНК, їх підтримки з боку держав, а також захисту цих держав від можливого підкорення інтересам таких ТНК. Корпоративне законодавство поєднує у собі елементи приватноправового і публічно-правового регулювання, передбачаючи застосування імперативного та диспозитивного регулювання і намагаючись задовільнити приватні інтереси (насамперед, отримання прибутків та певних гарантій чи привілеїв) суб’єктів, діяльність яких ним регулюється, і публічні інтереси (фінансування соціальної сфери, виконання інвестиційних та інноваційних завдань, забезпечення економічної незалежності країни тощо) суспільства та держави. І важливими учасниками таких великих українських об’єднань підприємств повинні стати ВНЗ.

О.В. Куцурубова-Шевченко пропонує доповнити розділ 12 ГК України, додавши до нього статтю 126-1 «Об’єднання підприємств за участі ВНЗ», в якій обов’язково передбачити, що на таке об’єднання поширюються пільгові умови, які має ВНЗ [271, с. 209]. Безумовно, думка цікава, проте тут дещо гіпертрофовано значення і можливості ВНЗ. Вони, безумовно значні, проте не настільки, щоб через їх участь виділяти окремий вид об’єднань підприємств (їх значення набагато нижче, ніж значення банку для консорціуму). З іншого боку, тоді можна було б до статті 126 ГК України додавати велику кількість норм типу «Об’єднання підприємств за участі сільськогосподарських підприємств», «Об’єднання підприємств за участі аптек», «Об’єднання підприємств за участі шахт» тощо. Тому це робити недоцільно.

В Україні невеликі ВНЗ уже сьогодні змушені об’єднуватися із собіподібними щоб врятуватися на ринку надання освітніх та інших послуг. Цей процес поступово розпочинається в Україні. У таких випадках перед власниками майна невеликих приватних ВНЗ гостро постає завдання із забезпечення своїх майнових прав. При утворенні об’єднання підприємств або нового великого ВНЗ об’єктивно постають питання, пов’язані із керівництвом ним.

Найбільш важливим є питання відносно обрання організаційно-правової форми новим суб’єктом. Ця форма повинна стояти на захисті інтересів міноритарних учасників.

Згідно із Законом України «Про вищу освіту» ВНЗ є неприбутковою організацією. На це непрямо вказує норма частини 1 статті 63 Закону, адже діяльність на основі права оперативного управління вказує на здійснення некомерційної діяльності [414]. Крім цього неприбутковий характер діяльності ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації підтверджує норма статті 157 «Оподаткування неприбуткових установ та організацій» Податкового кодексу України, якою зазначено, що «Ця стаття застосовується до неприбуткових установ та організацій, зареєстрованих згідно з вимогами законодавства та внесених органами державної податкової служби в установленому порядку до Реєстру неприбуткових організацій та установ, які є: ...б) ...громадськими організаціями, створеними з метою надання реабілітаційних, фізкультурно-спортивних для інвалідів (дітей-інвалідів) та соціальних послуг, правової допомоги, провадження екологічної, оздоровчої, аматорської спортивної, культурної, просвітньої, освітньої та наукової діяльності...; науково-дослідними установами та ВНЗ III - IV рівнів акредитації, внесеними до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави» [400]. Тобто з цієї норми випливає, що ВНЗ III - IV рівнів акредитації є неприбутковими установами та організаціями. Проте від сплати податку на прибуток вони будуть звільнені за умови внесення їх до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави, і до Реєстру неприбуткових організацій та установ.

На погляд згадуваного І.М. Острівного з метою нормативного закріплення виключно некомерційного статусу вітчизняних приватних ВНЗ в законодавстві України повинні бути передбачені три допустимі для них організаційно-правові форми суб’єктів некомерційного господарювання: перша – форма традиційної установи, що фінансується власником за кошторисом; друга – форма автономної установи, прийнятна, головним чином, для приватних ВНЗ, що діють на засадах самофінансування; третя – форма некомерційного партнерства, що пристосована для надання освітніх послуг у специфічних галузях діяльності [378, с. 404]. Проте аргументації, що наводиться автором, явно недостатньо. Форму установи, що фінансується власником, пропонується реанімувати з ЦК України 1993-2003 років [378, с. 402]. Якщо навіть автори ЦК України 2003 року не взяли на озброєння цю форму, яка відсутня у ГК України та інших НПА, то навряд чи вона необхідна.

Організаційно-правову форму некомерційного партнерства автор пропонує просто перенести з російського досвіду [378, с. 403]. Уявляється, що це буде тафтологією із наявною у ГК України формою некомерційного суб’єкта господарювання.

Форму автономної установи автором також пропонується імплементувати з російського досвіду. Проте сам автор зазначає, що з позицій чинного українського законодавства російська конструкція автономної некомерційної організації виявляється охоплюваною передбаченим ЦК України поняттям установи приватного права [378, с. 403]. Тому навіщо запроваджувати нову назву уже наявному явищу? І взагалі незрозуміло, що саме зміниться у правовому статусі ВНЗ після запровадження цих трьох організаційно-правових форм незрозуміло чого (не суб’єктів господарювання, оскільки автором не пропонується визначати їх у ГК України; не юридичних осіб, оскільки терміни «форми або види юридичних осіб» є невірними і неприпустимими у правовій науці через кілька причин). Хоча саме намагання автором віднайти шляхи усунення неузгодженостей між вимогою Закону України «Про вищу освіту» щодо утворення ВНЗ у формі некомерційного суб’єкта господарювання та юридичною практикою викликає підтримку.

Отже, незважаючи на неприбутковість ВНЗ утворюються у різних організаційно-правових формах: у формі АТ, ТОВ, приватних, державних (казенних), комунальних підприємств, підприємств з іноземними інвестиціями, іноземних підприємств та ін. На можливість ВНЗ обирати організаційно-правову форму крім названої норми Закону України «Про вищу освіту» вказує пункт 7 статті 19 Закону України «Про освіту» [455].

Таким чином, у випадку утворення великого навчального комплексу у формі об’єднання підприємств його учасники - невеликі ВНЗ добровільно віддадуть частину своєї компетенції об’єднанню. І скоріше за все, що вплив цих ВНЗ на більшість питань організації та діяльності освітнього об’єднання підприємств у формі асоціації, корпорації, а тим більше концерну, – буде мінімальним. Ефективним з точки зору найбільш швидкого виконання завдань держави та головного підприємства виглядає утворення великого холдингу. Інноваційні можливості холдингів окремо законодавством не виділяються, оскільки за загльним правилом вони аналогічні інноваційним можливостям інших видів об’єднань підприємств і є вищими за можливості окремих «неінтегрованих» підприємств. Вищими інноваційні можливості холдингів стають завдяки можливості швидкого прийняття головною компанією (холдинговою компанією) і неухильного виконання дочірніми (корпоративними) рішення управлінського, виробничого, організаційного тощо характеру. Державним органам при дорученні важливих завдань щодо розробки та виконання інноваційних проектів зручніше мати справу з однією холдинговою компанією, ніж з’ясовувати управлінську і майнову основу діяльності об’єднань підприємств, створених в інших організаційно-правових формах. Слід зазначити, що у країнах далекого зарубіжжя холдингові компанії також виділяються жорсткими методами управління і володіння головною компанією контрольними пакетами акцій дочірніх. Однак крім цього холдингові компанії країн Європи орієнтовані на вкладення коштів саме у дочірні підприємства, а американські і японські більшою мірою на фінансування інноваційної складової виробництва. Входження ВНЗ до складу холдингової компанії забезпечить його економічно і надасть можливість виконувати інноваційні завдання держави. Однак самостійність від входження до складу холдингу ВНЗ безумовно втратить.

Зручно було б утворити новий суб’єкт господарювання у формі приватного АТ, акціонерами якого стануть власники майна невеликих ВНЗ. У такому випадку кількість акцій у кожного акціонера залежатиме від вартості належного їм майна. Тому зрозуміло, що власники невеликих ВНЗ одразу не стануть мажоритарними акціонерами, а отже піднята проблема не вирішується. Також при усіх позитивах організаційно-правової форми АТ загроза «рейдерства» є найбільш вірогідною саме для цієї форми суб’єктів. Тому краще її мінімізувати ще на стадії утворення нового суб’єкта права. Іншими словами, утворення АТ містить у собі загрозу.

Привабливішим виглядає утворення нового великого ВНЗ у формі ТОВ. У такому випадку сукупність прав та обов’язків його учасників визначається положеннями статуту. У ньому можна передбачити, що при ухваленні стратегічних рішень з організації діяльності усього великого ВНЗ чи навчального комплексу потрібна одноголосність або кваліфікована більшість. Якщо ці стратегічні питання закріпити у статуті, а також вказати, що внесення змін до статуту можливе лише після згоди усіх учасників, – то загроза «рейдерства» так само як і загроза майновим правам учасників даного ТОВ мінімізується.

Крім утворення навчального комплексу у формі ТОВ у якості ефективного засобу захисту майнових прав власників майна невеликих ВНЗ можна розглядати утворення одночасно кількох суб’єктів (скажімо, у формі ТОВ). Право на підприємницьку діяльність, закріплене статтею 42 Конституції України [234], та принцип свободи підприємницької діяльності у межах, визначених законом, закріплений статтею 6 ГК України, цього не забороняє [78]. Утворені суб’єкти права будуть виготовляти та реалізовувати продукцію, надавати послуги чи виконувати роботи у різних сферах економіки. При цьому або найбільша частка майна (контрольний пакет акцій) цих суб’єктів буде почергово належати різним засновникам - власникам майна реорганізованих невеликих ВНЗ; або управління кожним із цих суб’єктів буде здійснюватися різними засновниками. Скажімо власниками майна чотирьох невеликих ВНЗ на їх основі утворюється один великий ВНЗ, а також магазин, салон краси та кафе. І кожен із чотирьох засновників цих суб’єктів має вирішальний вплив на один із суб’єктів. У цьому випадку, по-перше, засновники диверсифікують ризики; а по-друге, стримують один одного від зловживань своїми можливостями.

Отже, якщо реформування не відбудеться під контролем держави, то невеликі ВНЗ самостійно реорганізуються у великі освітні комплекси, що відповідатимуть ліцензійним вимогам та сучасним європейським стандартам. Майнові права власників майна невеликих приватних ВНЗ найбільш ефективно можна захистити утворенням господарських об’єднань підприємств в організаційно-правовій формі асоціацій або корпорацій, великих АТ, ТОВ, взаємопов’язаних або асоційованих підприємств. Запропоновані форми повинні сприяти захисту одного власника майна від інших.

Безумовно, обрана організаційно-правова форма суб’єкта, що надає послуги у сфері освіти, є чи не найголовнішим елементом правового статусу. І тут ми визначилися, що оптимальними формами, які можна рекомендувати зокрема потенційним приватним НЗ, є ТОВ, АТ або об’єднання підприємств.

Після обрання організаційно-правової форми НЗ повинен бути утворений, тобто пройти державну реєстрацію.

Положення про умови створення НЗ передбачено статтею 18 Закону України «Про освіту». Нормами цієї статті надано право державним та місцевим органам, суб’єктам господарювання та громадянам утворювати НЗ; закладено в обов’язок НЗ мати власну назву, в якій обов’язково вказувати його тип та організаційно-правову форму; а за порядком створення, реорганізації та ліквідації НЗ відправлено до КМУ [455]. Нормами статті 27 Закону України «Про вищу освіту» передбачено, що створення ВНЗ ІІІ або ІV рівнів акредитації державної форми власності здійснюється КМУ; ВНЗ І або ІІ рівнів акредитації державної форми власності здійснюється МОНмолодьспорт та іншими центральними органами виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні ВНЗ; ВНЗ, що перебувають у власності АРК, створюються органами влади АРК; ВНЗ комунальної форми власності створюються органами місцевого самоврядування; ВНЗ приватної форми власності створюються власниками [414].

КМУ постановою від 5 квітня 1994 року № 228 «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів» затвердив відповідний Порядок. У ньому визначено, що НЗ створюються за рішенням КМУ (загальнодержавні ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації); МОНмолодьспорт України (загальнодержавні ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації, ПТУ); Урядом Криму, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями (комунальні ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації, ПТУ, навчально-виховні заклади для дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків); виконавчими комітетами міських (міст без районного поділу), районних у містах Рад народних депутатів або районними, районними міст Києва і Севастополя державними адміністраціями (ліцеї, гімназії та інші спеціалізовані загальноосвітні навчально-виховні заклади, засновані на комунальній власності); виконавчими комітетами міських (міст без районного поділу), районних у містах Рад народних депутатів або районними, районними міст Києва і Севастополя державними адміністраціями (інших типів комунальних навчально-виховних закладів); засновниками (навчально-виховні заклади, засновані на інших формах власності) [459].

Чинний порядок створення НЗ передбачає узгодження КМУ з МОНмолодьспорт, Міністерством економіки і Міністерством фінансів за наявності дозволу відповідної Ради народних депутатів при утворенні державних ВНЗ ІІІ та ІV рівнів акредитації; тими ж органами крім Ради народних депутатів при утворенні ВНЗ І та ІІ рівнів акредитації [459]. У цьому зв’язку виникають питання: невже Рада народних депутатів може не погодитися на утворення ВНЗ ІІІ чи ІV рівнів акредитації; або невже Рада народних депутатів буде однозначно проти або однозначно за утворення ВНЗ І чи ІІ рівнів акредитації, що її дозвіл є непотрібним. Хоча при утворенні ПТУ уже не потрібне узгодження з Міністерством економіки і Міністерством фінансів, проте потрібен розгляд цих питань Віце-прем’єр-міністром України та дозвіл відповідної Ради народних депутатів. При утворенні комунальних НЗ потрібні дозвіл Ради народних депутатів та погодження з МОНмолодьспорт і відповідними галузевими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. При утворенні приватних НЗ потрібен дозвіл відповідної Ради народних депутатів [459]. Таким чином, статутні документи НЗ, створюваного на основі майна державної чи комунальної власності, розробляються фахівцями відповідних державних органів. І цими ж або іншими державними органами формується склад вищих органів управління НЗ. Керівники структурних підрозділів, як правило, обираються або призначаються на рівні самого НЗ згідно з його установчими документами. Перед утворенням приватного НЗ проводяться загальні збори його засновників, на яких затверджуються установчі документи майбутнього НЗ, визначається склад та компетенція його органів управління.

Крім цих та інших суперечливих питань під час створення НЗ окремими вченими піднімаються й інші, які потребують з’ясування. Так, Є.В. Булатов та І.М. Острівний вважають, що порядок утворення приватного ВНЗ і припинення його діяльності як елемент правового статусу такого ВНЗ навряд чи може бути у цілому віднесено до сфери господарського права. Якщо рішення про утворення комерційної або іншої господарської організації дійсно є господарсько-правовим актом, і відповідно усе, що є йому супутнім, підлягає господарсько-правовому регулюванню, то рішення про утворення колективного утворення соціально-культурного (тобто негосподарського) призначення має іншу юридичну природу. Вчені вважають, що стосовно державних і комунальних ВНЗ таке рішення відповідає усім ознакам адміністративного акта; стосовно приватних ВНЗ його слід кваліфікувати як одностороній цивільно-правовий правочин, зовнішньою формою якого є індивідуальний або спільний установчий акт (частина 3 статті 87 ЦК України) [46, с. 62].

Із сказаним слід частково не погодитися. Утворення приватних ВНЗ відбувається на основі Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 року № 755-ІV [417], який не зважаючи на термінологію має господарсько- або адміністративно-правову, а ніяк не цивільно-правову природу. З іншого боку, можна погодитися, що акт про утворення державного ВНЗ є адміністративним. Проте, якщо акт про утворення приватного ВНЗ є цивільно-правовим, тоді послуги з навчання повинні надаватися членам родини власників майна цього ВНЗ або іншим особам безоплатно без видання документу державного зразку. Якщо державні банки в Україні згідно зі статтею 7 Закону України «Про банки і банківську діяльність» утворюються актом КМУ, а комерційні банки згідно зі статтею 17 набувають статусу банку актом НБУ, то виходить, що акти про утворення державного та комерційного банку є адміністративними. Те саме можна було сказати відносно акта утворення промислово-фінансової групи, яка під час дії Закону України «Про промислово фінансові групи в Україні» (статті 3) та відповідної постанови КМУ (пункти 2, 18), утворювалася актом КМУ [462; 432]. Виходить, що акт про утворення ПФГ є адміністративним. Але державний банк, комерційний банк, ПФГ є суб’єктами господарювання, а акт про їх утворення має як мінімум комплексну або змішану правову природу. Те саме стосується й акта про утворення державного ВНЗ. Він має комплексну адміністративно-господарсько-правову природу з мінімумом приватних інтересів.

Порядок утворення приватних ВНЗ і порядок припинення їх діяльності на думку тих самих Є.В. Булатова та І.М. Острівного не регулюється нормами господарського права і, відповідно, не повинні включатися у структуру їх господарсько-правового статусу. У той же час це не означає, що процес утворення, а також реорганізації або ліквідації приватних ВНЗ зовсім облишений господарсько-правових аспектів, окремі приписи господарсько-правового характеру підлягають застосуванню і тут (вимоги до матеріально-технічної бази і формування статутного фонду; взяття на податковий облік; включення до реєстру неприбуткових організацій та установ; складання передавального акту, розділового та ліквідаційного балансів; порядок розподілу майна, що залишилося після ліквідації тощо) [46, с. 62-63]. Із сказаним слід частково погодитися. По-перше, у теорії права існує правило, згідно з яким наявність окремих елементів є підтвердженням наявності статуса. По-друге, проведемо аргументацію у вигляді доказу теореми способом від зворотного. Якщо припустити, що вислів названих вчених є вірним, то тоді є вірним і те, що інститут державної реєстрації суб’єктів господарювання, інститути неплатоспроможності і банкрутства (зокрема і НЗ) не регулюються нормами господарського права. А це є абсолютно невірним. Хибність погляду Є.В. Булатова та І.М. Острівного доведено. Проте порядок утворення приватних ВНЗ і порядок припинення їх діяльності (порядок їх реорганізації та ліквідації) також мають комплексну адміністративно-господарсько-правову природу і, відповідно, повинні включатися у структуру їх адміністративно-господарсько-правового статусу.

На підтвердження важливої ролі господарських правовідносин у діяльності приватних ВНЗ наведемо аргументи іншого вітчизняного вченого:

- по-перше, господарські правовідносини приватних ВНЗ є засобом конкретизації загального змісту норм права відповідно до конкретного життєвого випадку чи суб’єктів;

- по-друге, господарські правовідносини надають можливість приватним ВНЗ визначити яка сфера суспільних відносин регулюється за допомогою права, встановити межі правового регулювання, його способи і методи, а також інші особливості поширення права на відповідну сферу суспільних відносин (наприклад, відповідно до частини 2 статті 29 Закону України «Про вищу освіту» ВНЗ самостійно мають право визначати форму навчання, форми та види організації навчального процесу);

- по-третє, господарські правовідносини надають змогу практично втілити права та обов’язки суб’єктів права (приватних ВНЗ) в життя, а також конкретизувати зміст цих прав та обов’язків суб’єктів (наприклад, відповідно до частини 2 статті 29 Закону України «Про вищу освіту» ВНЗ мають право самостійно розробляти та запроваджувати власні програми наукової і науково-виробничої діяльності);

- по-четверте, господарські правовідносини надають можливість визначити характер поведінки суб’єктів з точки зору її відповідності правовим вимогам або невідповідності (наприклад, відповідно до частини 3 статті 69 Закону України «Про вищу освіту» невиконання ВНЗ головних завдань діяльності, вимог стандартів вищої освіти є підставою для позбавлення його ліцензій);

- по-п’яте, господарські правовідносини визначають найбільш раціональний шлях досягнення мети господарської діяльності приватних ВНЗ;

- по-шосте, господарські правовідносини надають можливість уникати винекнення соціальних конфліктів та сприяти їх подоланню [549, с. 219-220].

Для справедливості необхідно відзначити, що процедура утворення (державної реєстрації) НЗ не облишена і приватних інтересів їх засновників, власників їх майна, керівників і службовців різних державних органів, держадміністрацій, народних депутатів рад різних рівнів та ін. Однак ці інтереси не завжди відкрито визначаються і забезпечуються НПА.

Особливістю правового статусу НЗ є наявність у них державного статусу. Його НЗ отримує не тому, що його засновниками виступають державні або муніципальні органи влади, а в силу того, що він забезпечує належну якість освіти відповідно до вимог державного освітнього стандарту. Щоб отримати право видавати документи про освіту державного зразка, у освітньої установи немає іншого шляху, як забезпечити відповідність змісту і якості підготовки випускників вимогам державних освітніх стандартів. Але в цілях забезпечення такої відповідності освітня установа повинна володіти певними владними повноваженнями як орган державного управління. Тому чинне законодавство наділяє освітню установу такими повноваженнями [538, с. 72]. Сказане підтверджує наявність адміністративної природи у створенні та діяльності НЗ.

Схожий і одночасно відмінний статус із суб’єктами у сфері освіти мають суб’єкти у галузі медицини. Там серед учасників договірних відносин із суб’єктами господарювання як контрагентами можна виокремити кілька груп некомерційних суб’єктів, що фінансуються з різних джерел, є негосподарюючими суб’єктами у структурі органів виконавчої влади – МОЗ України, у структурі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; а також і комерційними суб’єктами у вигляді державних та комунальних фармацевтичних підприємств та як господарюючі суб’єкти медичної та фармацевтичної практики [384, с. 38]. У зв’язку із цим виникає питання: чому суб’єктам у сфері медицини дозволено мати статус підприємця, а схожим із ними суб’єктам, що надають послуги у сфері освіти, дозволено лише здійснення некомерційного господарювання ? При цьому потенційна суспільна небезпека від порушень правил та законодавства при наданні медичних послуг є більшою, ніж при наданні освітніх послуг. Таке порівняння є черговим аргументом на користь скасування виключно некомерційного статусу ВНЗ.

Отже, на основі викладеного у підрозділі можна зробити наступні висновки. На сучасному етапі найбільш ефективними організаційно-правовими формами для НЗ є АТ, ТОВ або об’єднання підприємств. Для власників невеликих приватних НЗ ефективним може бути утворення асоційованих підприємств з перехресним володінням контрольними пакетами акцій різними з них (при цьому не всі утворені асоційовані підприємства будуть НЗ). Утворення НЗ здійснюється КМУ, МОНмолодьспорт України, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування або власниками майна НЗ. А сам порядок утворення НЗ має змішану адміністративно-господарсько-правову природу. Обрання суб’єктом організаційно-правової форми та проходження ним процедури державної реєстрації є хоча і великою, проте частиною процесу легітимації. Остання також передбачає зобов’язання щодо отримання спеціальних дозволів та допусків, проходження спеціальних процедур, що дозволять йому бути повноцінним суб’єктом господарювання та здійснювати ті операції, надавати ті послуги, які передбачені його статутними документами (для ВНЗ статутом). Саме питання інших крім державної реєстрації способів легітимації сформують більш повну уяву про правовий статус НЗ.

На сьогоднішній день надважливого значення набув пошук відповіді на питання відносно забезпечення якості освіти (особливо вищої). Зараз в Україні утворено надмірну кількість НЗ (особливо ВНЗ), значна кількість з яких надає неякісні послуги і демпінгує на ринку освітніх послуг. У МОН підрахували вартість «якісного» диплому. Так, на 1 червня 2010 року було визначено, що вона не може бути меншою 10 тис. грн. [221]. У нас же за значно меншу вартість навчання за рік невеликі приватні НЗ обіцяють зробити з абітурієнта якісного програміста, юриста, економіста, інженера або архітектора.

О. Святоцький вказує, що на сьогодні у Великій Британії існує близько 100 університетів, у Франції – близько 80, в Італії – близько 60, у Польщі – 11, а в Україні – 904, із них 288 навчають майбутніх юристів. Позитивний свого часу процес система ліцензування й акредитації перетворила на своєрідний фарс юридичної освіти. Тому акредитаційні комісії мають бути виведені за бюрократичні структури. Вони повинні бути прозорими і здійснювати свою діяльність під контролем громадськості. Суспільство має знати, чому той чи інший НЗ позбавлено акредитації. Ці дані необхідно обнародувати як у спеціалізованих, так і в розрахованих на широкий загал виданнях. Це буде значна допомога процесу оптимізації юридичної освіти в Україні [228, с. 11-12]. У РФ сьогодні 1090 ВНЗ різної спеціалізації (з філіалами 3800) і 7 млн. 300 тис. студентів. Це багато, проте за критерієм доступності освіти РФ займає 18-те місце у світі [229, с. 114]. Проте чисельність населення РФ утричі переважає українську. Хоча і для РФ така кількість ВНЗ є великою.

Слід сказати, що 80 ВНЗ було у Франції й у 2003 році, у той час як в Україні було 350 ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації, серед яких 82 мали статус національних [181, с. 221; 259, с. 101]. Отже, в Україні протягом кількох років збільшувалася кількість ВНЗ, а в інших названих країнах вона залишалася стабільною.

Подібна ситуація спостерігається й у сфері середньої освіти, де протягом останніх років кількість денних НЗ зросла на 655, а кількість учнів скоротилася на 196 тисяч осіб. Однак тут збільшення кількості шкіл може бути виправдано намаганням скасувати навчання у дві зміни [478, с. 84], а також появою значної кількості недержавних шкіл. А от поява «зайвої кількості» ВНЗ може викликати негативи. Багато вчених і практиків вказують на негативні наслідки надмірної кількості ВНЗ для якості освітніх послуг.

Р.В. Шаповал вважає наявність великої кількості малопотужних за освітнім і науковим потенціалом НЗ стримуючим фактором розвитку освіти, а також таким, що негативно впливає на якість освітньої діяльності [597, с. 217]. Л. Марчук вважає, що на сьогодні у Львові «наплодилося» ВНЗ більше, ніж у всій Франції, у т.ч. є кілька університетів [299]. Схожа ситуація спостерігається не лише в залежності від географічного критерію, але й в залежності від критерію галузевого. Зокрема це підтверджується на прикладі організації освіти у сфері МВС України, де було зруйновано струнку систему підготовки кадрів для підрозділів органів внутрішніх справ, яка базувалася на середніх школах міліції, що готували фахівців із середньою спеціальною освітою. У системі МВС склалася думка, що кожен правоохоронець в офіцерських погонах має бути юристом з вищою освітою. Виходячи з таких міркувань на базі середніх шкіл і училищ первинної підготовки працівників ОВС шляхом декількох реорганізацій було створено інститути й університети системи МВС, які практично перетворилися на регіональні центри з підготовки кадрів для УВС областей за місцем їх дислокації, проте потреби практичних органів у чисельності й пробільності підготовки майбутніх працівників міліції враховувалися лише частково [604, с. 252]. М.Н. Курко вказує, що сьогодні ВНЗ України приймають на навчання 70 % випускників шкіл. За прогнозами європейських експертів, для надання якісної освіти Україні достатньо мати 40-50 ВНЗ зі статусом автономної діяльності [264, с. 120]. З наведеним у більшій мірі можна погодитися.

Схожі думки висловлює О.М. Бандурка. Він вважає, що сьогодні необхідно йти шляхом створення великих навчально-наукових комплексів з розвинутою інфраструктурою, науковими школами, з інформаційно-технологічним забезпеченням, науковими бібліотеками, науково-дослідними підрозділами і потужним науково-педагогічним складом. Безумовно, реформування системи вищої освіти шляхом скорочення дрібних і неефективних інститутів та філій, на думку вченого, є доречним і доцільним. Цілком виправданою є лінія МВС України, спрямована на оптимізацію мережі відомчих НЗ, вона логічно обґрунтована і відповідає потребам часу [13, с. 12-13].

Окремими вченими збільшення обсягів надання послуг у сфері освіти видається за позитив. Проте у цих випадках мова йде про ВНЗ, що надають якісні послуги у сфері освіти і мають для цього необхідний матеріально-технічний, фінансовий та науковий потенціал. Так, В.Я. Тацій вказує, що у провідному ВНЗ Харкова значно збільшився прийом студентів (у 1992 році на І курс усіх форм навчання було прийнято 1643 студенти, а в 2004 – 2853); випуск молодих фахівців 1992 року складав 834 спеціалісти, 2004 – 2666; усього за останні 12 років підготовлено більше 22 тисяч молодих юристів, а щорічна кількість студентів складає близько 16 тисяч. Збільшився і професорсько-викладацький склад Академії – з 350 викладачів у 1992 році цей показник виріс до 602 викладачів у 2004 [541, с. 42]. На обґрунтування оптимістичної позиції В.Я. Тацій вказує, що постійно високим є й рейтинг спеціалістів на ринку праці, незважаючи на те, що підготовку юристів сьогодні здійснюють більше 150 ВНЗ та факультетів [541, с. 42]. Проте збільшення набору студентів на комерційній основі може поламати прогресивні традиції навіть найбільш відомих університетів.

Тому у суспільних (державних) університетах необхідно захищати існуючі стандарти від деградації через комерційну спрямованість; а для забезпечення суспільного характеру вищої освіти в інтересах самого суспільства, студентів і викладачів необхідно вимагати від приватних університетів дотримання високих стандартів [586, с. 447].

Слід підтримати думку вітчизняного вченого у тому, що з одного боку поява нових різноманітних суб’єктів надання освітніх послуг в умовах формування ринкових відносин має сприяти більшій гнучкості системи підготовки кадрів, ліквідації монополії держави у даній сфері. Водночас у центрі уваги перебуває питання оцінки діяльності ВНЗ, її відповідності вимогам стосовно якості підготовки фахівців та спроможності певного НЗ забезпечити державну гарантію якості освіти. Також не варто на шляху до масовості вищої освіти забувати про підготовку та виховання еліти українського суспільства [219, с. 111]. Для найбільш обдарованих і прогресивних учнів та студентів самі НЗ та профільні міністерства (передусім МОНмолодьспорт) повинні передбачати пільги в оплаті, можливості отримання ґрантів та пільгових кредитів.

Особлива роль у соціальному та культурному прогресі людства належить університетам. З часу їх виникнення авторитет науки – stadium став одним із основних чинників суспільного розвитку. Головним покликанням університетів як осередків вільної науки були пошук і проголошення правди. На жаль, університетську науку останнім часом вразила ерозія: з одного боку, намітилася глибока утилітаризація класичних університетів, з іншого – виникли НЗ, що мають лише назву «університет» [219, с. 110].

Саме для того, щоб відрізнити дійсно якісні університети, академії та інститути від тих НЗ, які лише мають такі назви, крім державної реєстрації державою було запроваджено додаткові адміністративні процедури – ліцензування та акредитації.

Наявність ліцензії, акредитації, сертифікації і т.п. є необхідною умовою для здійснення більшості видів позабюджетної діяльності і, крім того, визначає ряд найважливіших кількісних і якісних обмежень для неї: граничний контингент студентів і, відповідно, потенційні розміри платного прийому; набір спеціальностей, за якими здійснюється освітня діяльність та ін. [330, с. 118].

В Україні законодавство про ліцензування (у т.ч. ліцензування НЗ) представлено законодавством трьох рівнів. Загальні засади ліцензування окремих видів господарської діяльності визначаються нормами ЦК України (статті 91, 227, 426, 464, 1107-1114) та ГК України (статті 12, 14, 43, 51, 128, 131, 239, 245), а також нормами Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», частиною першою статті 9 передбачено, що окремі види господарської діяльності підлягають ліцензуванню відповідно до спеціальних законів, а пунктом 7 цієї частини першої статті 9 передбачено, що до таких видів діяльності належить діяльність у сфері освіти [448].

Норми названих статей носять загальний характер. Тому специфіка ліцензування господарської діяльності у сфері освіти знаходиться у межах спеціального законодавства про освіту (зокрема у законах).

У Законі України «Про освіту» у статті 12 до повноважень МОНмолодьспорт віднесено проведення акредитації ВНЗ та професійно-технічних НЗ незалежно від форм власності та підпорядкування, видачу їм ліцензій і сертифікатів; пунктом 2 статті 15 ліцензування, інспектування, атестацію та акредитацію НЗ виділено в якості критеріїв визначення відповідності освітніх послуг державним стандартам і вимогам; пунктом 3 статті 15 лише за результатами ліцензування МОНмолодьспорт, МОНмолодьспорт АРК, місцеві органи управління освітою у межах своїх повноважень надають НЗ незалежно від форм власності ліцензії на право здійснення освітньої діяльності і вносять їх до державного реєстру НЗ; пунктом 5 статті 18 «Умови створення НЗ» передбачено, що діяльність НЗ розпочинається за наявності ліцензії на здійснення діяльності, пов’язаної з наданням послуг для одержання освіти і підготовкою фахівців різних рівнів кваліфікації, а ліцензія видається у порядку, що встановлюється КМУ [455].

Законом України «Про дошкільну освіту» передбачено можливість отримання дошкільної освіти від громадян з високими моральними якостями, які мають відповідну вищу педагогічну освіту, ліцензію на право надання освітніх послуг у сфері дошкільної освіти та фізичний стан здоров’я яких дозволяє виконувати обов’язки педагога (пункт 5 статті 9) та обов’язковість наявності ліцензії на право надання освітніх послуг у сфері дошкільної освіти у дошкільного НЗ, заснованого на приватній формі власності (пункт 3 статті 11) [420].

Обов’язковість наявності ліцензії у загальноосвітніх НЗ, заснованих на приватній формі власності, визначено пунктом 2 статті 8 Закону України «Про загальну середню освіту» [423].

Законом України «Про позашкільну освіту» передбачено, що приватні позашкільні НЗ здійснюють свою освітню діяльність після реєстрації статуту та за наявності ліцензії (пункт 3 статті 14; стаття 28) [458].

Схожі норми містить Закон України «Про професійно-технічну освіту»: статтею 7 ліцензування НЗ незалежно від форм власності покладено на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері ПТО; статтею 9 на Раду міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у галузі управління ПТО покладено здійснення контролю за дотриманням вимог державних стандартів ПТО професійно-технічними НЗ, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що мають державну ліцензію на здійснення такої діяльності, а також проведення ліцензійної та атестаційної експертизи професійно-технічних НЗ, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, що провадять діяльність у галузі ПТО; статтею 19 передбачено, що професійно-технічні НЗ незалежно від форм власності та підпорядкування розпочинають діяльність, пов’язану з підготовкою кваліфікованих робітників та наданням інших освітніх послуг, після отримання ліцензії, а ліцензія видається у порядку, що встановлюється КМУ [463].

У Законі України «Про вищу освіту» регулюванню ліцензування приділено окрему статтю 28 «Ліцензування освітньої діяльності, акредитація напрямів, спеціальностей та ВНЗ». Цією статтею за порядком видачі ліцензій відправлено до КМУ; визначено зміст ліцензії; передбачено необхідність проходження ВНЗ ліцензійної експертизи; встановлено двомісячний термін для прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі; висунуто умови видачі ліцензії ВНЗ: наявність у них необхідної матеріально-технічної, науково-методичної та інформаційної бази, бібліотеки, науково-педагогічних кадрів за спеціальними нормативами; встановлено мінімальний строк дії ліцензії – три роки; передбачено обов’язковість внесення ліцензованих ВНЗ до Державного реєстру ВНЗ [414].

Основним спеціальним нормативним актом з питань ліцензування надання освітніх послуг є постанова КМУ «Про ліцензування діяльності з надання освітніх послуг» від 8 серпня 2007 року № 1019 [447].

Пунктом 2 затвердженого цією постановою Порядку визначено, що ліцензуванню підлягає діяльність з надання таких освітніх послуг:

1) у сфері дошкільної освіти:

- догляд за дітьми дошкільного віку;

- виховання і навчання дітей дошкільного віку;

- корекція психологічного і фізичного розвитку дітей дошкільного віку;

2) у сфері загальної середньої освіти – забезпечення здобуття:

- початкової загальної освіти;

- базової загальної середньої освіти;

- повної загальної середньої освіти;

3) у сфері позашкільної освіти – освітня діяльність за художньо-естетичним, туристично-краєзнавчим, еколого-натуралістичним, науково-технічним, дослідницько-експериментальним, фізкультурно-спортивним або спортивним, військово-патріотичним, бібліотечно-бібліографічним, соціально-реабілітаційним, оздоровчим та гуманітарним напрямами;

4) у сфері професійно-технічної освіти:

- первинна професійна підготовка;

- перепідготовка робітників, підвищення їх кваліфікації;

- професійно-технічне навчання;

- підготовка (зокрема первинна професійна), перепідготовка та підвищення кваліфікації іноземців, що прибули в Україну для навчання;

5) у сфері вищої освіти:

- підготовка фахівців різних ОКР за напрямами (спеціальностями);

- військова підготовка студентів ВНЗ за програмою офіцерів запасу;

- перепідготовка за спеціальностями;

- розширення профілю (підвищення кваліфікації), спеціалізація;

- підготовка іноземців, що прибули в Україну для навчання, до вступу у ВНЗ;

- підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації іноземців, що прибули в Україну для навчання;

- підготовка до вступу у ВНЗ [447].

Пунктом 10 Порядку визначено органи ліцензування:

- МОНмолодьспорт – щодо надання послуг у сфері професійно-технічної та вищої освіти;

- МОНмолодьспорт АРК, органи управління освітою обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій – щодо надання послуг у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти [447].

Для економічно розвинених країн типовим є змішане державно-громадське регулювання освітніх послуг у галузі вищої освіти. Ліцензування зазвичай є прерогативою державних органів, якщо воно взагалі передбачене національним законодавством. Акредитація в більшості країн має добровільний характер і являє собою різноманітні рейтингові оцінки, наприклад, у США [5, с. 36].

Порядком також визначено особливості підготовки та проведення ліцензування, документи, що додаються до заяви про видачу ліцензії. Пунктом 20 Порядку встановлено, що загальний строк прийняття органом ліцензування рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії не може перевищувати чотирьох місяців після надходження заяви від НЗ, громадянина-СПД з усіма необхідними документами. А пунктом 30 Порядку контроль за дотриманням ліцензійних умов покладено на органи ліцензування, Державну інспекцію НЗ, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що мають у підпорядкуванні НЗ, і власників НЗ шляхом проведення планової та позапланової перевірки. Планова перевірка дотримання ліцензійних умов проводиться не частіше ніж один раз на рік. Порядок здійснення контролю за дотриманням ліцензійних умов затверджує МОНмолодьспорт [447].

Після визначення легальних положень про ліцензування НЗ необхідно перейти до розгляду теоретичних та практичних положень ліцензування.

Інститут ліцензування як засіб регулюючого впливу держави на суб’єкти господарювання з’явився ще на початку ХІХ століття: у 1808 році – в Англії, у 1809 році – у Франції, у 1811 році – у Росії, у 1812 році – у Швеції [53, с. 173].

Під час становлення системи державного регулювання надання послуг у сфері освіти, системи ліцензування та акредитації були певні позитивні приклади забезпечення якості освіти «знизу» на території українських земель у складі Російської імперії. Так, у релігійній конфесії менонітів німецьких колоністів з 40-х років ХІХ століття громадськість на чолі з реформатором Й. Корнісом здійснила низку якісних змін, які на багато десятиліть визначили розвиток системи освіти у цій конфесії. Й. Корніс у 1843 році підпорядкував усі НЗ менонітів Молочанському сільськогосподарському союзу [38, с. 73]. Крім цього проведені Й. Корнісом реформи передбачали введення «тарифної сітки» для визначення платні вчителеві, встановлення іспиту під час прийому педагога на роботу. Ці положення мали захистити школу від непрофесіоналів і позитивно позначитися на системі освіти цієї конфесії. Також, інструкціями передбачалося об’єднання колоній у навчальні райони. У кожному з них призначалися як інспектори два вчителі, які регулярно доповідали про стан шкільної освіти в інспектованих закладах. Отримані від них дані давали змогу володіти реальною картиною стану системи освіти у менонітів. Проведені реформи були підтримані чиновниками Опікунського комітету про іноземні колонії Півдня Росії [185, с. 45]. Отже, порядок і контроль якості у сфері освіти ще 150 років тому приводили до позитивних результатів.

На сьогодні в Україні ліцензуванню підлягають освітні послуги у сфері: дошкільної освіти та початкової загальної освіти; базової та повної загальної середньої освіти. Крім того, ліцензування передбачене щодо освітніх послуг, які надаються у сфері позашкільної освіти за різними напрямами, зокрема, такими, як: художньо-естетичний і туристсько-краєзнавчий; еколого-натуралістичний та науково-технічний; дослідницько-експериментальний і бібліотечно-бібліографічний; фізкультурно-спортивний або спортивний та оздоровчий; військово-патріотичний і соціально-реабілітаційний; гуманітарний і професійно-технічної освіти [367, с. 69]. Крім цього у сфері освіти НЗ можуть отримувати або надавати додаткові освітні або інші послуги, значна кількість яких підлягає ліцензуванню.

Н.О. Саніахметова вважає, що ліцензування необхідне для протидії вступу на ринок1 осіб, не здатних внаслідок відсутності відповідної кваліфікації й інших можливостей грамотно займатися певним видом діяльності, і отже, спрямоване на захист насамперед споживачів, та й самих учасників підприємницької діяльності [496, с. 8]. Ще жорсткіше стосовно суб’єктів, не здатних здійснювати ті чи інші ліцензовані види господарської діяльності, висловлюється С.Е. Жилінський, який вказує, що ліцензування є корисним і необхідним засобом, що встановлює додаткові правові гарантії нормального функціонування ринкової економіки і конкуренції; ліцензування оберігає економіку від проникнення на ринки з пропозиціями товарів, робіт і послуг некваліфікованих людей, які не мають необхідної матеріальної бази для здійснення підприємницької діяльності, захищає учасників ринкових відносин, включаючи самих підприємців, а не тільки споживачів, від різного роду пройдисвітів [180, с. 129].

Враховуючи зміст законодавства і господарської діяльності можна виділити характерні ознаки ліцензування господарської діяльності: 1) ліцензування, насамперед, передбачає надання дозволу на заняття певним видом (видами) господарської (підприємницької) діяльності; 2) ліцензування – це діяльність, яка пов’язана з видачею ліцензій та вчиненням інших дій, що пов’язані з видачею ліцензій (ліцензійних дій); 3) ліцензування провадиться тільки уповноваженими на це державними органами; 4) ліцензії видаються тільки певним особам; 5) ліцензуванню підлягають тільки певні види господарської діяльності; 6) ліцензування – це надання дозволу на певний строк; 7) ліцензування – це надання дозволу за певних умов [208, с. 183]. Надані характеристики можна лише доповнити тим, що ліцензування є одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання; за допомогою цього засобу державою підтримуються ті НЗ, які відповідають ліцензійним вимогам, тобто спроможні надавати якісні послуги у сфері освіти; за допомогою зупинення дії або анулювання ліцензії, застосування органом ліцензування штрафних санкцій до НЗ, послуги яких не відповідають вимогам, порушники стимулюються до свідомої зміни своєї поведінки. Призупинення дії ліцензій або скасування ліцензій належать до планово-госпрозрахункових санкцій, які у випадку не усунення недоліків самим суб’єктом застосовуються компетентним органом, яким було виявлено порушення [402, с. 142].

Ю.М. Рєпкіна розглянула визначення поняття «ліцензування» у статті 14 ГК України, у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», у Ліцензійних умовах провадження страхової діяльності та Ліцензійних умовах провадження діяльності з адміністрування недержавних пенсійних фондів, затверджених розпорядженням Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, а також поняття ліцензування, закріплене у Федеральному законі РФ «Про ліцензування окремих видів господарської діяльності» і зробила висновок про його неоднозначність [484, с. 83]. Тут немає нічого дивного, оскільки у кожній сфері, у кожному ліцензованому виді господарської діяльності є особливості. Пунктом 1 статті 14 ГК України ліцензування поряд із патентуванням та квотуванням визнано засобом державного регулювання у сфері господарювання, спрямованим на забезпечення єдиної державної політики у цій сфері та захист економічних і соціальних інтересів держави, суспільства та окремих споживачів [78]; статтею 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» ліцензування визначено як видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування [448]; у статті 1 Закону України «Про вищу освіту» ліцензування визначено як процедура визнання спроможності ВНЗ певного типу розпочати освітню діяльність, пов’язану із здобуттям вищої освіти та кваліфікації, відповідно до вимог стандартів вищої освіти, а також до державних вимог щодо кадрового, науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення [414]; статтею 1 Порядку ліцензування діяльності з надання освітніх послуг, затвердженого постановою КМУ від 8 серпня 2007 року № 1019 вказано що цей Порядок встановлює загальні вимоги до ліцензування діяльності з надання освітніх послуг та визначає процедуру самооцінки спроможності суб’єктів освітньої діяльності щодо надання освітніх послуг, проведення ліцензійної експертизи, прийняття рішень та їх оформлення, видачі і переоформлення ліцензій, видачі їх дублікатів, а також прийняття рішень про обмеження діяльності суб’єктів у сфері освіти [447]. Виходячи з назви Порядку, названі вище види діяльності можна також віднести до ліцензування.

К.А. Карчевським пропонується наступне визначення поняття ліцензування: правовідносини, пов’язані з наданням суб’єктам господарювання, які відповідають встановленим вимогам (ліцензійним умовам), тимчасового дозволу на заняття певним видом (видами) господарської діяльності, який встановлений законодавством, що здійснюється спеціально уповноваженими державними органами шляхом вчинення ліцензійних дій, встановлених законодавством [208, с. 187].

Слід, безумовно, погодитися із таким визначенням. Проте тут необхідне уточнення стосовно власне діяльності у сфері освіти, а також відносно учасників відносин, що складаються при ліцензуванні.

Такими учасниками на переконання О.П. Віхрова є, з одного боку, суб’єкти господарювання, а з іншого суб’єкти організаційно-господарських повноважень (органу ліцензування), які наділені господарською компетенцією щодо цих суб’єктів господарювання. Вказані відносини носять відносний, взаємний характер, де праву вимоги однієї сторони протистоїть відповідний обов’язок сторони другої. Тобто ці відносини за своїми ознаками повною мірою відповідають загальним і специфічним ознакам організаційно-господарських зобов’язань, і, відповідно, є організаційно-господарськими зобов’язаннями з ліцензування господарської діяльності [60, с. 159].

Організаційно-господарські зобов’язання з ліцензування в цілому можна було б охарактеризувати як процесуально-правові, переважно організаційно-регулятивні, оскільки вони опосередковують певні встановлені законом процедури ліцензування і патентування господарської діяльності. Але головним у зобов’язаннях є те, що вони пов’язані з реалізацією матеріально-правових норм, які закріплюють певні права та обов’язки їхніх учасників, і насамперед обов’язок суб’єктів господарювання здійснювати окремі передбачені законом види господарської (підприємницької) діяльності лише за умови їх ліцензування. Саме це, як уявляється, є визначальним у характеристиці даних зобов’язань, оскільки найбільшою мірою відображає сутність і призначення ліцензування як засобу державного регулювання у сфері господарювання. Тобто процесуально-правовий аспект виступає вторинним до матеріально-правового аспекту [60, с. 160]. Тому будемо розглядати ліцензування саме як засіб регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання, що надають послуги у сфері освіти.

Організаційно-господарські зобов’язання з ліцензування господарської діяльності є двосторонніми, права та обов’язки в них мають обидві сторони. Кожна зі сторін виступає управненою щодо одних вимог і зобов’язаною щодо інших. Так, у зобов’язаннях з видачі ліцензії зміст права вимоги суб’єкта господарювання як управненої сторони полягає у праві звернутися до органу ліцензування із заявою про видачу ліцензії на здійснення певного виду діяльності, у праві вимагати прийняття такої заяви, розгляду її у встановленому законодавством порядку і строки та винесення відповідного рішення тощо. Зміст обов’язку органу ліцензування (суб’єкта організаційно-господарських повноважень) як сторони зобов’язаної складає виконання законних вимог суб’єкта господарювання – сторони управненої. У той же час орган ліцензування має право залишити без розгляду заяву про видачу ліцензії чи відмовити у видачі ліцензії за наявності відповідних підстав, а суб’єкт господарювання повинен задовольнити законні вимоги органу ліцензування [60, с. 159]. Отже, НЗ, що виконує усі ліцензійні умови, може вимагати від органу ліцензування надати йому ліцензію. З іншого боку, орган ліцензування може вимагати від НЗ надати йому документи, що підтверджують виконання ним вимог законодавства та ліцензійних умов.

Контроль за дотриманням ліцензійних умов надання освітніх послуг здійснюють органи управління освітою та Державна інспекція НЗ. За результатами перевірки стану дотримання ліцензійних умов надання освітніх послуг органи ліцензування мають право анулювати видані ліцензії, а також вносити пропозиції НЗ, власникам НЗ про усунення порушень ліцензійних умов надання освітніх послуг [367, с. 69].

Вважаємо, що до складу органів ліцензування та органів з контролю дотримання ліцензійних умов НЗ повинні входити провідні вчені, педагоги та адміністратори й управлінці у сфері освіти, які будуть пропонуватися вченими радами НЗ та обиратися на певний строк радою органу ліцензування.

Викладачі повинні брати участь в оцінці своїх університетів. Лише так можна гарантувати якість «продукції». Неприпустимо, коли визначення якості віддається ринку. При цьому приватні ВНЗ повинні відповідати тим самим жорстким стандартам, що і державні. З іншого боку, вища освіта ризикує втратити одну із своїх найсильніших складових – глибину та фундаментальність [586, с. 439]. Можливо, сербський вчений має рацію у питанні неприпустимості ринкового регулювання сфери освіти. Однак і самі викладачі не зможуть об’єктивно оцінити якість наданих ними або їх колегами освітніх послуг, адже є прямо зацікавленими. Процедури легітимації повинні здійснюватися як мінімум під контролем державних органів, а як максимум – безпосередньо державними органами, і як виключення – органами та організаціями, прямо ними уповноваженими.

Крім представників самих НЗ висловлюється думка відносно необхідності залучення до органу ліцензування та Державної ліквідаційної комісії представників Міністерства юстиції. Зокрема заступник Міністра юстиції України В.В. Богатир вказує, що вже майже два роки Міністерство юстиції не має представників у Державній акредитаційній комісії. Відсторонення Міністерства юстиції від цього процесу, на думку чиновника, фактично призвело до того, що не всі ВНЗ – як державної, так і інших форм власності – відповідають ліцензійним умовам щодо кадрового, методичного та матеріально-технічного забезпечення. Ця проблема породжує незадовільну якість підготовки юристів. Досить велика кількість ВНЗ зовсім не пристосована до конкурентоспроможних умов [228, с. 12]. Складно сказати, наскільки об’єктивною є думка заступника міністра. Можливо, присутність представника такого Міністерства принаймні сприятиме підвищенню об’єктивізації оцінки юридичних НЗ.

А на сьогодні представники окремих державних органів не беруть участі у ліцензуванні. Проте присутність на українському ринку освіти (зокрема вищої) представників зарубіжних організацій виставляється як певний позитив. Так, Ю. Миколаїв вказує, що Луганський національний університет імені Т. Шевченка у 2006 році першим в Україні пройшов процедуру зовнішнього незалежного експертного оцінювання, яку здійснює Європейська асоціація університетів. Комісія визнає, що якість освіти в університеті відповідає європейським нормам і стандартам Болонської системи, й дає рекомендації з удосконалення науково-освітньої роботи [314, с. 29]. Можливо, названа організація є авторитетною та має офіційний статус. Однак можуть траплятися випадки коли не впевнені у своїх можливостях НЗ будуть отримувати підтвердження свого наукового, навчального та матеріального потенціалу від підприємницьких структур, утворених окремими особами у різних країнах (при цьому такі особи можуть бути дуже далекими від освіти).

Аби такі ситуації траплялися якомога рідше Є.А. Огаренко пропонує створити в Україні інфраструктуру акредитаційних центрів, налагодити систему контролю за виконанням умов ліцензій, виданих ВНЗ різних форм власності, розробити механізм поетапної інтеграції вищої освіти України в міжнародну систему, який передбачає визнання та нострифікацію в Україні документів про освіту, наукові ступені та звання; запровадження служби міжнародної акредитації, забезпечення впровадження міжнародних та європейських стандартів освіти [367, с. 70].

Проте лише утворенням великих акредитаційних центрів усі проблеми, пов’язані із ліцензуванням окремих видів господарської діяльності у сфері освіти, подолати все одно неможливо. Необхідно вносити зміни до власне ліцензійних умов та інших положень законодавства про ліцензування діяльності НЗ.

Найбільше пропозицій у цьому напрямі зробив вітчизняний вчений та практик у сфері освіти В.О. Огнев’юк. Він вказує, що за умови універсалізації навчальних планів саме студент має вибрати форму навчання – очну, заочну, очно-заочну, очно-дистанційну, а можливо, і використання різних форм навчання у різних семестрах. Тим більше, що ліцензування форм навчання суперечить нормам Закону України «Про освіту», згідно з якими форми навчання самостійно визначає ВНЗ [370, с. 8].

Також вчений ставить під сумнів необхідність застосування при ліцензуванні НЗ показника кількості місць у читальних залах. Безперечно, він є важливим, проте кожна навчальна аудиторія може виконувати функцію читального залу, а наявність Інтернету взагалі робить зайвими читальні зали [370, с. 8].

В.О. Огнев’юк також слушно пропонує відмовитися від застарілих показників кількості книг із розрахунку на одного студента (адже сьогодні існують електронні бібліотеки), кількості періодичних фахових видань (усі вони представлені в Інтернеті) [371, с. 19].

Проте слід посперечатися із думкою вченого щодо необхідності припинити ліцензування доуніверситетської освіти [371, с. 19]. Тут треба підходити зважено. Якщо доуніверситетську освіту надаватимуть ВНЗ, які отримали ліцензію на надання послуг вищої освіти, то тут можна погодитися із зайвістю ліцензування доуніверситетської освіти.

Слід висловити сумнів і відносно пропозиції вченого щодо передачі вченим радам інститутів права вирішувати питання ліцензування підготовки в коледжах [371, с. 19]. Із зменшенням кількості ВНЗ та підвищенням конкуренції за студентів інститути та коледжі можуть опинитися в одному маркетинговому секторі і бути прямими конкурентами (певна частина абітурієнтів вступить до коледжів, отримає професію і не буде вступати до інститутів). Той самий аргумент можна навести на доведення незгоди з пропозицією щодо ліцензування бакалаврських програм вченими радами університетів і залишення ДАК України лише магістерських програм [371, с. 19]. Уже сьогодні значна кількість студентів, які отримали ОКР «бакалавр» іде працювати і відмовляється від отримання ОКР «магістр». Наведене вказує на можливість зловживань інститутів при ліцензуванні підготовки в коледжах, а університетів – при ліцензуванні бакалаврських програм, за якими навчають інститути.

В.О. Огнев’юком пропонується розглянути питання про співвідношення навчального часу, що забезпечується докторами наук та іншими науково-педагогічними працівниками, адже в європейських та американських університетах вітається робота професорів - візитерів. Вчений не вважає проблемою, щоб професор упродовж року працював у двох-трьох університетах. Проте у цьому випадку виникатиме питання: до заліку якого університету будуть віднесені його монографії, посібники і підручники ? Але чи є важливою така дилема ? Загалом процедури ліцензування та акредитації варто дебюрократизувати, спросити, водночас підвищуючи відповідальність НЗ [370, с. 8-9]. Можна погодитися із наведеними аргументами. Проте така ситуація була б можливою та ефективною у випадку реального чесного обліку робочого часу докторів наук - сумісників. У випадку зняття заборони докторам наук працювати у кількох НЗ із зарахуванням їх робочого часу та наукових робіт у доробок усіх НЗ є загроза того, що у документах (тому ж журналі навчальної групи чи відомості прийому модульних контролів, залікових та екзаменаційних відомостях) буде записано прізвище провідного доктора наук, а фактично працювати зі студентами будуть зовсім інші викладачі. Тому такі дебюрократизаційні зміни до ліцензійних умов НЗ можуть бути запроваджені лише у комплексі із посиленням контролю за реальною роботою докторів - сумісників та підвищенням відповідальності НЗ за надання недостовірної інформації органу ліцензування.

Також вченим-практиком вказується на необхідність переглянути питання про ліцензійні обсяги, яке втрачає актуальність в умовах демографічної кризи [371, с. 19]. Вважаємо, що скасування ліцензійних обсягів для НЗ призведе до негативного дисбалансу між провідними та іншими НЗ. Перші наберуть на навчання зайву кількість студентів за рахунок других. У підсумку другі повинні будуть припиняти свою діяльність, а перші не зможуть надати якісні послуги усім набраним ними студентам. Саме тому на позначення студентів, яким провідні НЗ в силу об’єктивних причин не зможуть надати якісні послуги, нами було використано слово «зайві». Прогнозуємо, що в обох випадках скасування ліцензійного обсягу для НЗ матиме негативні наслідки як для самих НЗ, так і для споживачів їхніх послуг і для держави.

Проектом закону «Про вищу освіту» № 7486-1, внесеним народними депутатами України О. Єфремовим, О. Зарубінським, С. Ківаловим, О. Логвиненком, М. Луцьким, К. Самойлик, І. Шаровим (законопроектом МОНмолодьспорт) запропоновано визначати ВНЗ за кількістю студентів. У класичному університеті за денною формою повинно навчатися не менш як 10 тис. осіб; у профільному університеті – не менш як 6 тисяч; в академії – не менш як 3 тисячі; у коледжі – не менш як тисячі осіб [569]. Із таким поділом НЗ за кількістю студентів можна безумовно погодитися, оскільки ВНЗ, що навчатиме на п’яти курсах кількість студентів, меншу запропонованим, навряд чи відповідатиме ліцензійним умовам за якістю матеріальної бази та кількістю профільних докторів (професорів) та кандидатів наук (доцентів). Незгоду викликає лише відсутність у названій структурі такого виду НЗ як інститут. Вимоги Болонської системи не вказують на заборону діяльності такого виду НЗ [648]. У зв’язку із цим у РФ при переході до Болонської системи на сучасному етапі крім національних науково-дослідницьких університетів, федеральних університетів, НЗ вищої професійної освіти запропоновано утворювати усі інші НЗ вищої професійної освіти: коледжі (вправі реалізовувати перший ОКР вищої освіти – бакалаврат), інститути, академії, університети, що не ввійшли у попередні групи, серед них військові університети та інститути. При цьому інститути та академії як самостійні різновиди ВНЗ раніше передбачалося зберегти в якості форм додаткової вищої освіти. Проте 1 лютого 2011 року на засіданні робочої групи, що працює над законом «Про освіту», їх вирішено зберегти у тому вигляді, в якому вони зараз функціонують [229, с. 116]. Тому пропонуємо підтримати пропозиції щодо визначення виду ВНЗ за ліцензованим набором студентів на денній формі навчання (класичний університет – не менш як 10 тис. осіб; профільний університет – не менш як 6 тисяч; академія – не менш як 3 тисячі; коледж – не менш як тисяча осіб), проте додати ще інститут, в якому на денній формі повинно навчатися не менш як 2 тисячі осіб.

Отже, ліцензування господарської діяльності НЗ є одним із основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність цих НЗ. Одним, проте не єдиним. Крім нього до НЗ можуть застосовуватися й інші засоби, що визначають легітимацію. Серед них можна назвати акредитацію НЗ та атестацію педагогічних працівників.

У Законі України «Про вищу освіту» статтею 24 визначено рівні акредитації ВНЗ: І рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за спеціальностями ОКР молодшого спеціаліста; ІІ рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за спеціальностями ОКР молодшого спеціаліста та за напрямами підготовки ОКР бакалавра; ІІІ рівня, в якому здійснюється підготовка фахівців за напрямами ОКР бакалавра, спеціальностями ОКР спеціаліста, а також за окремими спеціальностями ОКР магістра; ІV рівня, у якому здійснюється підготовка фахівців за напрямами ОКР бакалавра, спеціальностями ОКР спеціаліста, магістра [414].

Пунктом 2 статті 28 Закону України «Про вищу освіту» визначено, що акредитації підлягає напрям, спеціальність та ВНЗ. Акредитація здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки шляхом проведення акредитаційної експертизи. Цим органом, який визначає рівень акредитації ВНЗ, є ДАК. Цей орган на підставі заяви ВНЗ про проведення акредитаційної експертизи приймає рішення про видачу сертифіката про акредитацію напряму, спеціальності та ВНЗ чи про відмову у його видачі. ВНЗ, що успішно пройшли акредитаційну експертизу, отримують сертифікат про акредитацію напряму, спеціальності або ВНЗ, термін дії якого не може перевищувати 10 років [414].

Особливості та порядок проведення акредитації НЗ визначено положенням про акредитацію ВНЗ і спеціальностей у ВНЗ та вищих професійних училищах, затвердженим постановою КМУ від 9 серпня 2001 року № 978 [427]. Пунктом 7 цього Положення визначено, що загальний термін дії сертифіката становить для НЗ, які мають статус національного, 10 років, інших – 5 років. Пунктами 9-16 Положення визначено порядок проходження акредитації (названо перелік документів, який подають до МОНмолодьспорт НЗ, що заявили про акредитацію спеціальності, які заявили про акредитацію за певним рівнем; 10-ма днями обмежено строк проведення попередньої експертизи та 5-ма днями – загальний строк роботи експертної комісії безпосередньо у НЗ; тижнем – підготовку мотивованого висновку експертної комісії МОНмолодьспорт про можливість акредитації спеціальності; двома місяцями – прийняття ДАК рішення про акредитацію або відмову в акредитації; передбачено можливість проведення без перевірки експертною комісією повторної акредитації (після закінчення строку дії сертифіката) за відсутності в діяльності НЗ порушень в організації чи проведенні навчально-виховного процесу за попередній акредитаційний період, що підтверджується результатами відповідних перевірок органів державного контролю; визначено, що акредитованим за певним рівнем може бути визнаний ВНЗ, який проводить підготовку (перепідготовку) фахівців: 1) за кількома напрямами, не менше ніж 2/3 спеціальностей яких акредитовано за відповідним рівнем; 2) за спеціальностями одного напряму, акредитованими за цим же рівнем; а також встановлено обмеження до акредитації ВНЗ за IV рівнем: 1) показники діяльності його аспірантури або докторантури повинні перебувати на рівні, не нижчому від середнього для даної галузевої групи або типу ВНЗ; 2) за останні 5 років повинно бути видано підручників (навчальних посібників) з грифом МОНмолодьспорт або монографій не менше ніж 5 % загальної кількості викладачів) [427]. Також нормами цього Положення визначено права та обов’язки акредитованого НЗ, а також встановлено порядок апеляційного оскарження НЗ рішень ДАК перед МОНмолодьспорт [427].

Зазвичай у практиці діяльності НЗ суперечливі питання, пов’язані із акредитацією, виникають не часто1. Можливо, це пов’язано із точним визначенням умов акредитації. Кожен НЗ заздалегідь знає, скажімо, який рівень акредитації може отримати чи підтвердити, а тому не претендує на інший.

Для порівняльного прикладу наведемо систему акредитації США. Головним органом з акредитації у США є Рада з акредитації вищої освіти, основною метою діяльності якої є забезпечення стандарту якості вищої освіти, гарантування її якості для громадських, державних організацій, агентств та роботодавців, інформації для студентів та їх батьків. Основними видами акредитації виступають інституціональна та спеціалізована акредитації, що мають свої особливості, специфічні для цієї країни. Загальна інституціональна акредитація ВНЗ у США проводиться агентствами регіональних асоціацій НЗ: Асоціації університетів, Асоціації чотири- та дворічних коледжів. Акредитовані ВНЗ включаються в перелік НЗ, які враховуються офіційною статистикою, стають учасниками Федеральної програми фінансової допомоги студентам, отримують право на розробку освітніх програм за вимогами Департаменту освіти США.

Інституціональна акредитація включає оцінювання цілей і завдань ВНЗ, які мають відповідати очікуванням уряду, ділових кіл та широкої громадськості. При проходженні інституціональної акредитації ВНЗ має попереднє самодослідження (так зване self study), яке оформляється у вигляді звіту [649, p. 206].

До спеціалізованої акредитації належить акредитація освітніх програм професійними асоціаціями. У США діють 45 загальнонаціональних професійних асоціацій. Як правило, професійні асоціації не приймають заяву на проведення акредитаційної експертизи окремої навчальної програми, якщо ВНЗ не пройшов загальну акредитацію [11, с. 8].

У нас же поділ акредитації на інституціональну та спеціалізовану відсутній.

Крім ліцензування та акредитації, які прямо впливають на легітимацію НЗ, опосередкований вплив на неї має атестація викладачів. Послуги НЗ надаються за посередництва викладачів. Від того, як підготовлені ці викладачі, яку освіту та практичний досвід вони самі отримали, залежить чому вони навчать своїх студентів, учнів або вихованців. І від цього багато в чому залежить набір до певного НЗ, ефективність його роботи, рентабельність його діяльності. Тому діяльність окремого викладача напряму впливає на діяльність НЗ та його конкурентоспроможність на ринку освітніх та інших послуг у сфері освіти. Підвищений публічний інтерес у діяльності з надання освітніх та інших послуг у сфері освіти висуває підвищені вимоги до осіб, які безпосередньо ці послуги надають. По-перше, вони повинні бути професіоналами у своїй галузі знань; по-друге, мати хист до педагогічної діяльності і вміння передати свої знання учням; по-третє, повинні володіти високими моральними та людськими якостями. Такі вимоги приділялися в усіх країнах в усі часи. В історії України у 1586 році у школі Успенського братства Львова було складено «Порядок шкільний», у якому зокрема викладено педагогічні вимоги до вчителя. Він мав бути «побожний, скромний, негнівливий, не срамослов, не чародій, не сміхун, не байкар, не прихильний єресі, а підмога благочестя, що являє собою образ добра в усьому» [598, с. 44].

Набуття та обсяг адміністративної дієздатності педагогічних та науково-педагогічних працівників ВНЗ, характеризуються рядом об’єктивних та суб’єктивних чинників, а саме:

- посади педагогічних працівників можуть обіймати особи з вищою освітою ОКР «магістр», які пройшли спеціальну педагогічну підготовку;

- посади науково-педагогічних працівників можуть обіймати особи, які мають наукові ступені або вчені звання, а також випускники магістратури;

- посади педагогічних та науково-педагогічних працівників у ВНЗ, що відповідають статусу державного службовця, не мають права обіймати іноземці та особи без громадянства [317, с. 277].

Як бачимо, набуття викладачем адміністративно-правового статусу вимагає наявності у нього сукупності як формальних, так і практичних характеристик, які необхідно підтвердити в процесі атестації.

Атестація педагогічних працівників – це визначення їх відповідності зайнятій посаді, рівню кваліфікації, залежно від якого та залежно від стажу педагогічної роботи їм встановлюється кваліфікаційна категорія, та відповідний посадовий оклад. Ця атестація базується на принципах демократизму, загальності, всебічності, систематичності, колегіальності, доступності та гласності, безперервної освіти, самовдосконалення, морального і матеріального заохочення [258, с. 76].

До стадій атестації педагогічних працівників належать:

- підготовка справи до атестації;

- розгляд атестаційної справи;

- прийняття рішень відповідним керуючим органом чи керівником за результатами проведеної атестації;

- оскарження та опротестування прийнятого рішення (факультативна стадія);

- виконання прийнятого рішення [588, с. 402].

Атестація науково-педагогічних працівників дозволяє оцінити якість персоналу з точки зору відповідності його цілям і стратегії підприємства. Нормативно-правова база, що є основою атестаційного процесу, повинна постійно удосконалюватися, щоб не відставати від процесів, що відбуваються в управлінні персоналом та розвитку суспільства в цілому. Поведінкові помилки, які мають місце при проведенні атестації і мають людську природу, повинні нейтралізовуватися правилами, встановленими законом [62, с. 134]. О.М. Бандурка пропонує завершити процес реформування і чітко визначити порядок державної атестації науково-педагогічного і наукового складу вищої кваліфікації, поєднати в одному структурному підрозділі, «в одних руках» надання й затвердження наукових ступенів і вчених звань. Це посилить ефективність зв’язку між науковцями, викладачами і студентами, підвищить рівень упровадження наукових досягнень у практичну діяльність [13, с. 14].

На сьогодні пунктами 1 і 2 статті 54 «Кадрове забезпечення сфери освіти» Закону України «Про освіту» визначено, що педагогічною діяльністю можуть займатися особи з високими моральними якостями, які мають відповідну освіту, професійно-практичну підготовку, фізичний стан яких дозволяє виконувати службові обов’язки. Педагогічну діяльність у НЗ здійснюють педагогічні працівники, у ВНЗ ІІІ і ІV рівнів акредитації та закладах післядипломної освіти – науково-педагогічні працівники [455]. З цього нормативного положення О.Ф. Мельничук вбачає, що за рівнем акредитації НЗ, в якому працюють педагоги, їх можна поділити на 2 групи – педагогічні та науково-педагогічні [309, с. 53]. При цьому останні мають спеціальний правовий статус, що характеризується наявністю спеціальної трудової правосуб’єктності працівника, реалізація якої спричиняє набуття працівником трудових прав і обов’язків, що відрізняються своїм специфічним змістом, виконання яких забезпечується спеціальними юридичними гарантіями, а в певних випадках – додатковими заходами відповідальності [251]. Пунктом 4 названої вище статті прямо визначено необхідність проходження атестації педагогічними працівниками. За результатами атестації визначаються відповідність працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюються категорії, педагогічні звання. Встановлення порядку атестації педагогічних працівників віднесено до компетенції МОНмолодьспорт України. За рішенням атестаційної комісії може бути звільнено педагогічного працівника з роботи у порядку, встановленому загальним трудовим законодавством [455]. Окремі вчені питання атестації пов’язують виключно з отриманням наукового ступеня чи вченого звання. Для удосконалення цього процесу С.М. Серьогін пропонує на базі спецради, до якої входить сам, здійснювати наукові семінари як для тих, хто здобуває науковий ступінь, так і для тих, хто виступає експертами та опонентами за цією спеціальністю [501].

З питань атестації науково-педагогічних працівників заслуговує на увагу постанова ВАК Республіки Білорусь від 9 липня 2009 року № 9 «Про щорічний конкурс на кращу докторську та кандидатську дисертації» із чітким визначенням вимог щодо учасників, порядку організації та проведення конкурсу в чотирьох номінаціях: з гуманітарних, природничих, медичних та ветеринарних, технічних та сільськогосподарських наук [226, с. 57].

Обов’язковість проходження атестації педагогічними працівниками підтверджено Типовим положенням про атестацію педагогічних працівників, яким визначено, що атестацією педагогічних працівників є система заходів, спрямована на всебічне комплексне оцінювання їх педагогічної діяльності, за якою визначаються відповідність педагогічного працівника займаній посаді, рівень його кваліфікації, присвоюється кваліфікаційна категорія, педагогічне звання (підпункт 1.2.); основними принципами атестації є відкритість та колегіальність, гуманне та доброзичливе ставлення до педагогічного працівника, повнота, об’єктивність та системність оцінювання його педагогічної діяльності (підпункт 1.4.) [438]1.

Типовим положенням визначено необхідність проходження атестації не рідше одного разу на п’ять років; порядок створення та повноваження атестаційних комісій (комісії трьох рівнів; склад не менше 7 членів; формуються з педагогічних працівників НЗ та інших закладів, працівників відповідних органів управління освітою, представників профспілок, методичних та психологічних служб, можуть входити представники наукових та інших установ, організацій об’єднань громадян); строки проведення атестації (до 1, 10 та 25 квітня комісіями різних рівнів); умови та порядок присвоєння кваліфікаційних категорій, педагогічних звань; порядок оскарження рішень атестаційних комісій [438]. На сьогодні проведення атестацій у багатьох НЗ проводилося регулярно, а у багатьох тільки розпочинається. Обов’язковість атестації педагогічних працівників є безумовним позитивним явищем, покликаним стимулювати їх до самовдосконалення; надасть керівництву НЗ додаткову можливість заміни викладачів, що за моральними та професійними якостями не відповідають вимогам цього НЗ, дійсно якісними фахівцями.

Проведення атестацій у багатьох НЗ проводилося регулярно, а у багатьох тільки розпочинається. Обов’язковість атестації педагогічних працівників є безумовним позитивним явищем, покликаним стимулювати їх до самовдосконалення; надасть керівництву НЗ додаткову можливість заміни викладачів, що за моральними та професійними якостями не відповідають вимогам цього НЗ, дійсно якісними фахівцями. А саму процедуру атестації викладачів можна вважати непрямим засобом регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання. У зв’язку з цим необхідно запропонувати запровадження доктринальної та легальної класифікації засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання з їх поділом на прямі та непрямі. Перші названо у пункті 2 статті 12 ГК України. Вони є прямими, оскільки їх вплив безпосередньо спрямований на діяльність суб’єктів господарювання. Другі впливають на суб’єкти господарювання опосередковано (як атестація педагогічних працівників, державне кредитування студентів тощо). Їх перелік як і перелік перших не є виключним. Їх треба зібрати у новому підпункті 2-1 статті 12 ГК України.

Отже, на основі проведеного у підрозділі дослідження, можна зробити висновок, що основними дієвими засобами регулюючого впливу держави на діяльність НЗ з метою дотримання якості освітніх та інших послуг у сфері освіти є ліцензування, акредитація НЗ та атестація педагогічних працівників. Завдяки цим засобам регулюючого впливу держави на діяльність НЗ в Україні держава відрізняє ті НЗ, які мають можливості надавати якісні послуги, від таких, що не можуть цього робити. Ліцензійні умови певною мірою застаріли через розвиток НТП, на що вказувалося окремими вітчизняними вченими. У підрозділі запропоновано змінити або скасувати окремі ліцензійні умови. У той же час наголошено на необхідності обов’язкового залишення інших ліцензійних умов. Система акредитації НЗ передбачає розподіл НЗ за чотирма рівнями. Акредитація НЗ є також ефективним засобом захисту НЗ, які надають якісні послуги, від інших. Запровадження обов’язкової атестації педагогічних працівників є ефективним засобом, що стимулює викладачів до самовдосконалення і сприяє НЗ у якісному відборі педагогічних кадрів.

<< | >>
Источник: Деревянко Б.В.. Адміністративно-правове регулювання надання послуг у сфері освіти : монографія / Б. В. Деревянко ; МВС України, Донецький юридичний інститут. – Донецьк,2012. – 527 с.. 2012

Еще по теме 2.2. Легітимація діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти:

  1. ЗМІСТ
  2. ВСТУП:
  3. 1.2. Еволюція національного законодавства про надання послуг у сфері освіти в контексті європейського вибору
  4. 1.3. Нормативно-правове регулювання діяльності з надання освітніх послуг
  5. РОЗДІЛ 2. ЕЛЕМЕНТИ ПравовОГО статусУ суб’єктів, що надають послуги У СФЕРІ ОСВІТИ
  6. 2.1. Поняття та класифікація суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  7. 2.2. Легітимація діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  8. 2.3. Майнова та фінансова основи діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  9. 2.4. Компетенція суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  10. 2.5. Структурно-функціональні особливості діяльності суб’єктів, що надають послуги у сфері освіти
  11. Висновки до розділу 2
  12. Висновки до розділу 3.
  13. 4.5. Напрями удосконалення українського законодавства про надання послуг у сфері освіти за рахунок прогресивного зарубіжного досвіду
  14. ВИСНОВКИ:
  15. ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -