1.2. Еволюція національного законодавства про надання послуг у сфері освіти в контексті європейського вибору

Визначення правового режиму діяльності з надання послуг у сфері освіти та правового статусу суб’єктів, що надають освітні послуги і мають публічно-приватні інтереси, неможливе без ретроспективного аналізу правового регулювання надання послуг у сфері освіти.

Формування правового режиму діяльності з надання послуг у сфері освіти і правового статусу суб’єктів права як в європейських країнах, так і в Україні відбувалося впродовж кількох століть. Активізувалися і прискорилися ці процеси у ХХ столітті. А сучасні надшвидкі зміни правового режиму діяльності з надання послуг у сфері освіти і статусу суб’єктів, що ці послуги надають, проходять з кінця ХХ – початку ХХІ століття.

Тому виглядає логічним розгляд генезису правового режиму діяльності з надання послуг у сфері освіти та статусу суб’єктів права, що їх надають, від давніх часів до початку ХХ століття (у час первинного становлення); розгляд формування правового статусу цих суб’єктів від початку до кінця ХХ століття (у час розвиненого імперіалізму); розгляд новітніх тенденцій у правовому статусі суб’єктів з надання послуг у сфері освіти з кінця ХХ – початку ХХІ століття (у сучасні часи глобалізації).

Отже, необхідно виявити основні елементи правового статусу суб’єктів права, що надають послуги у сфері освіти, від появи таких суб’єктів до їх діяльності на початку ХХІ століття, а також визначити основні історико-правові етапи процесу формування правового статусу суб’єктів з надання послуг у сфері освіти.

Слід сказати, що особливість розгляду буде полягати у тому, що сучасні українські землі протягом багатьох років знаходилися у складі різних держав, де по різному відбувалося становлення сфери освіти. Тому історичний розгляд досліджуваних процесів буде проводитися із застосуванням територіального критерію (НЗ у східній та західній частині України). Крім цього, розвиток сфери освіти часто проходив під впливом різних релігійних конфесій та течій, а також під впливом поглядів представників різних народів та національностей, які проживали або колонізували сучасні українські землі й утворювали власні НЗ, що також треба враховувати при розгляді (т.зв.

У літописі «Повість минулих літ» (ХІІ століття) неподільні симпатії Літописець Нестор засвідчує до Володимира Великого, який охрестив Русь та перший «звелів будувати церкви», «і людей приводити на хрещення по всіх городах і селах», і «почав посилати забирать дітей у нарочитих мужів своїх і віддавати їх на учення книжне» [598, с. 43; 398, с. 593]. Тому на сучасних українських землях публічні НЗ почали з’являтися при перших християнських церквах. Навчання проводилося переважно з поглибленим вивченням церковних вчень.

Дещо схожі на сучасні суб’єкти з надання послуг у сфері освіти з’явилися при Я. Мудрому. У більшості своїй освітні послуги надавалися на безоплатній основі. Проте отримувачем цих послуг найчастіше могли бути або дуже заможні люди, або ті, хто відмовлявся від світського життя.

Розвиток освіти і науки був тісно пов’язаний із розвитком нації і держави. За часів Я. Мудрого було введено шкільну освіту для дітей «нарочистої чаді», а згодом вийшов перший звід законів В. Мономаха «Повчання дітям», засновані Острозький греко-слов’янський колегіум, братські школи [324, с. 76]. Я. Мудрий під час свого князювання у Новгороді наказав створити школи і навчити грамоті триста дітей.

При Києво-Печерському монастирі існувала школа вищого типу, де поряд з богослов’ям вивчалися філософія, риторика, граматика.

Відкрила школу й онука Я. Мудрого Анна (Ганка) Всеволодівна при Андріївському монастирі в Києві. Відвідували школу дівчата, які крім грамоти навчалися співу, шиттю, іншому рукоділлю, що для середньовічної Європи було новизною. Знала «княжне письмо» і сама писала книжки княжна Єфросінья Полоцька [598, с. 43].

У цей же час у Західній Європі поступово почалося викладання наук, забутих з часів Давньої Греції та Давнього Риму.

Розвиток науки та освіти у ХІІ столітті набирає нових обертів у країнах Європи. Значною подією в освітній сфері було відкриття у 1150 році Паризького та в 1253 році Сорбонського університетів, створення та функціонування яких привнесло в організацію університетської освіти якісно нові елементи [186, с. 128].

Діяльність суб’єктів сфери освіти (найчастіше перших університетів) мала високий рівень публічності, адже не тільки слугувала джерелом отримання прибутків для їх власників або державних діячів, які розпоряджалися їх майном, але і формувала суспільну думку, мораль, культуру. Саме названі суб’єкти визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку цілих держав.

У Західній Європі система освіти будувалася на базі латинської писемності і прошарок освічених людей писав і спілкувався латинською мовою. Правилом для Західної Європи було використання латині для запису юридичних текстів. Проте в окремих країнах, наприклад в Англії, для цього могла застосовуватися місцева писемна мова. У староруському суспільстві у цей час прошарок освічених людей писав і говорив руською та церковнослов’янською мовами. Візантійсько-руські угоди свідчать, що усі основні юридичні поняття могли бути виражені руською мовою [556, с. 16]. Слід сказати, що таке становище пов’язане із мовою передачі знань від викладачів студентам. Зворотній висновок можливо зробити відносно Русі, проте він не можливий для Європи, оскільки у європейських країнах мало хто (навіть із найосвіченіших людей) у побуті спілкувався латинською мовою.

Завдяки високому публічному значенню суб’єктів господарювання освітньої сфери з ХІІ століття керівництво Римо-католицької церкви намагалося заборонити викладання в університетах римського права, яке протиставлялося праву канонічному [556, с. 19]. Взагалі церковна влада постійно вимагала від НЗ частину їх доходів від надання послуг.

В українських землях у цей час відбувалося становлення власної системи суб’єктів, що надавали послуги у сфері освіти. Можна виділити основні особливості української системи освіти у післякнязівську (козацьку) епоху. По-перше, на відміну від країн Західної Європи в українських землях діяли в основному не ВНЗ, а НЗ середнього типу. Це були так звані братські школи, які фінансувалися за рахунок коштів Війська Запорізького й особистих пожертв окремих козаків, шляхти та міщан. Освітні послуги надавалися безоплатно. Навчалися навіть дівчата (особливо це стосувалося доньок загиблих козаків). Також до тодішніх суб’єктів у сфері освіти можна віднести бурси, що підпорядковувалися церкві, проте надавали і світські знання та різні послуги[1]. По-друге, на відміну від тодішнього Московського царства освіта на українських землях більшою мірою носила світський, а не суто теологічний характер. Вивчалися гуманітарні і точні науки, іноземні мови, правові науки. Останні передбачали вивчення звичаєвого козацького права, права міських громад, засад маґдебурзького права.

Значну роль у розвитку освіти в Україні відіграли козацтво та братства. Запорізькі школи поділялися на січові, монастирські і церковно-приходські. На справедливу думку відомого дослідника історії Запорізького козацтва Д.І. Яворницького, більшість січового війська за своєю грамотністю і начитаністю стояла так високо, що переважала у цьому відношенні середній, а, може, і вищий стан людей свого часу. З 1616 року Військо Запорізьке низове стає колективним членом Київського братства. Київська братська школа була створена у 1615 році. У 1619 році у Києві виникла Лаврська школа, заснована архімандритом Києво-Печерської лаври Петром Могилою [598, с.

На рубежі ХVІІ століття помітно зростає роль міст як вогнищ національної культури. Виявом цього також стала діяльність братств, які спиралися на підтримку народу і мали велике політичне значення. Вони були осередком поширення ідей гуманізму, протистояли й об’єктивно підривали всевладдя католицької церкви в галузі культури та ідеології.

Особливо важливу роль у збереженні й розвитку української культури відігравало Успенське братство у Львові. Продовжуючи традиції і справу першодрукаря Івана Федорова, воно розгорнуло як на той час широке книгодрукування й забезпечило поширення своїх видань в усій Україні і навіть за її межами, зокрема в Росії, Молдавії, Білорусії. У 1585 році братство заснувало школу, яку планувало згодом перетворити у ВНЗ. За прикладом львів’ян братські школи було створено у Луцьку, Галичі та інших містах України. Під їхнім впливом у містах і селах виникали початкові школи, які були опорними пунктами боротьби народу за розвиток національної культури, проти католицької й уніатської експансії [210, с. 64-65].

Предмети викладалися тогочасною українською мовою. Вивчалася слов’янська та грецька мови, а також «вільні науки». У 1586 році у школі Успенського братства у Львові було складено «Порядок шкільний», у якому зокрема викладено педагогічні вимоги до вчителя. На початку ХVІІ століття в Україні налічувалося близько 30 братських шкіл [598, с. 44].

У 1632 році відбулося об’єднання братських шкіл у Київський колегіум, пізніше – Київську Мазепинсько-Могилянську академію, потім – Києво-Могилянську академію.

Уперше статус Академії було закріплено Гадяцькою угодою 1658 року. У 1701 році, завдяки наполяганням І. Мазепи, Петро І підтвердив рівень Києво-Могилянської академії як найвищого НЗ. Тут було 8 класів, тривалість навчання – 12 років. В академії існувала демократична система виборів викладачів і ректора. Правління академією здійснювали ректор, префект, суперінтендант.

Цікаво, що знання студентів оцінювалися за 7 рівнями навчання: «доброго», «мірного», «старанного», «неслабкого», «слабкого», «худого», «безнадійного» [598, с. 44]. Варіативність та розгалуженість оцінок на сьогодні визнана позитивною у Європі та США. Тому її наявність у наведеному вигляді у ХVІІ-ХVІІІ століттях в українських землях виглядає зайвим підтвердженням європейського рівня вітчизняних НЗ. Проте тут необхідно зробити обмовку, що починаючи з ХVІІІ століття здійснюється перехід до чотирибальної системи. Спочатку це була система словесних оцінок. У списку студентів Київської духовної академії (1737 рік) перша група відгуків означала дуже добрі успіхи: «вчення ґрунтовного, надійного, доброго, чесного, гарного, похвального»; друга – середні: «учення посереднє, помірне, непогане»; третя – нижчі за середні успіхи: «учення слабке, підле, препогане, безнадійне, ліниве». Така словесна система оцінки існувала і на початку ХІХ століття у багатьох НЗ: «прекрасно, «відмінно», «мало старається», «дуже слабкий» [41, с. 233].

Високий рівень Києво-Могилянської академії підтверджують інші вчені, які вказують, що у період розвитку перших європейських університетів в епоху Середньовіччя і Відродження – до ХVІІІ століття за рівнем культурного розвитку та вищої освіти Україна перебувала в загальноєвропейському середовищі. Поширенню ренесансної культури на українських землях сприяв, насамперед, розвиток освіти. У ХV-ХVІ століттях зростає прошарок українців, що здобули освіту у провідних західноєвропейських університетах – Краківському, Празькому, Болонському та ін. Досить часто вихідці з України були провідниками загальноєвропейського Ренесансу. Перші ВНЗ в Україні – Острозька та Києво-Могилянська академії – за навчальними планами [558, с. 197-206; 255, с. 117] і за асортиментом навчальних програм, і за рівнем викладання мало чим різнилися від західноєвропейських ВНЗ того ж рівня та типу в Європі. Острозька академія проіснувала з 1576 до 1640 року. В її стінах навчалися провідні діячі того часу [512; 302, с. 94].

Києво-Могилянська академія за своєю структурою нагадувала західноєвропейські університети. Ректор мав необмежені права і розпоряджався всіма доходами та майном академії, слідкував за викладачами, «вершив суд та розправу». Кошти для академії надходили із декількох джерел: від монастирів, в якості пожертвування духовних осіб, гетьманів, заможних козаків та міщан.

Пізніше за зразком Києво-Могилянської академії були засновані колегіуми в Чернігові (1700 рік), Харкові (1721 рік), Переяславі (1738 рік). Зокрема, Харківський колегіум став центром освіти у Слобідській Україні. У 1765 році тут почали викладати інженерну справу, артилерію, геодезію та географію [598, с. 45].

На території сучасної Західної України освіту вищого європейського стандарту забезпечували єзуїтські колегії (у кінці ХVІ століття їх в Україні було більше 20). Українці, які не мали рівноцінних православних шкіл, віддавали своїх дітей до цих колегій, де вони майже повністю втрачали усі ознаки національної ідентичності.

Ще у 1569 році єзуїти у Вільно відкрили свій колегіум, який у 1579 році було віднесено до рівня академії. У відповідь у 1580 році за активного сприяння князя Костянтина Острозького в його фамільному маєтку Острозі на базі діючої раніше школи було відкрито Острозький слов’яно-греко-латинський колегіум, що задумувався як майбутня православна академія [598, с. 43]. Таким чином, послуги у сфері освіти виходили далеко за межі комерційного інтересу власників НЗ. Завдяки ним велася боротьба за власну національну ідентичність і право нації на майбутнє.

Острозька академія протиставила польській експансії вітчизняну систему духовних цінностей. Академія, яку називали «трьохмовним ліцеєм», «храмом муз», «Острозькими Афінами», була НЗ нового типу – слов’яно-греко-латинською академією, за зразком якої відкривалися православні навчальні центри у Києві (1632 рік), Ясах (1640 рік), Москві (1687 рік). На відміну від кращих соборних шкіл, де навчання обмежувалося граматикою, риторикою і діалектикою, там викладалося «сім вільних наук» (ще арифметика, геометрія, астрономія і музика) та елементи філософії [598, с. 44]. Це був цілком світський, як для свого часу, НЗ.

Ще у 1658 році спостерігалося загострення бажання ордену єзуїтів мати власну академію у Львові. Цьому сприяла підписана Гадяцька угода1, яка, як здавалося, мала закінчити період козацьких війн і принести спокій на землю Речі Посполитої. Одна зі статей тієї угоди гарантувала Русі Академію в Києві і другу «там де їй місце підходяще виберуть». А таким місцем, до якого схилялася загальна громадська думка, міг бути лише Львів, де давно при Ставропігії створено греко-католицьку школу, звідки на весь Схід розповсюджувалися церковні книги, де була єпископська резиденція потужного братства і найвизначніших центрів руського міщанства [210, с. 65].

У середньовічному Львові існували церковні школи – школа Товариства Ісуса – чернечого ордену єзуїтів, Успенське братство на вулиці Руській та ін. Школи чернечого ордену єзуїтів у 1608 році заснували колегіум (у ньому здобував освіту Б. Хмельницький). 20 січня 1661 року колегіум отримав статус академії, а в 1758 році – університету [299]. Цей ВНЗ мав важливе значення для всього західноукраїнського регіону.

Віддаючи керівництво львівським університетом в руки єзуїтів, Ян Казімір обіцяв своїм іменем та іменем своїх наступників, що «цей Львівський університет буде підтримувати і захищати. Так само чинитимуть мої наступники. А для того, щоб ця справа мала свою надійність і силу, я прикладаю свою королівську руку і сприятиму відкриттю академії і наказую поставити на цей привілей печатку».

Привілей було складено в належному стилі з дотриманням усіх канцелярських формальностей. Він не давав приводу до будь-яких сумнівів.

Привілей Яна Казіміра був «епохальним», бо від того часу, з 20 січня 1661 року розпочався відлік часу існування Львівського університету. Сам привілей, хоча й не був передбачений коронними конституціями, мав власне правове значення, яке міг відібрати тільки король, відкликавши сказане у ньому. Але цього не сталося, хоча привілей Яна Казіміра зазнавав нападів [210, с. 68].

Отож, незважаючи на опір сейму і сеймиків, у Львові була школа академічного рівня, яка утрималася на цьому рівні аж до розпаду Речі Посполитої і навіть довше. У період Австро-Угорщини Львівський університет носив ім’я австрійського короля Франца Йосипа І. Ця школа за документами не завжди могла вживати титул академії, але у ній можна було одержати ступінь доктора теології, а в певні часи і філософії, ректор не мав титулу «магнифіценція», не було деканів, але були два факультети, – філософії, математики і фізики (догматичної і моральної теології), було право і медицина [210, с. 69].

Пізніше у ХVІІІ столітті після першого поділу Польші у 1772 році Львівський університет було реорганізовано у ліцей. Проте у жовтні 1784 року австрійський імператор Йосип ІІ підписав диплом про відновлення університету. Диплом визначав, що університет складатиметься з чотирьох факультетів: філософського, юридичного, медичного та теологічного. До його складу також увійде гімназія [211, с. 66].

У ХVІІ-ХVІІІ століттях у Західній Європі йшло вироблення різних моделей університетів: у Пруссії А. Гумбольдт запропонував ідею університета, що об’єднав освітню і наукову діяльність, в англійських університетах превалювало виховання джентльменів, французькі більше готували до практичної діяльності [186, с. 130].

Започаткування університетської освіти на території сучасної України має ті самі часові межі (250-300 років), що і в Європі. Цікавим є те, що найкращі студенти українських НЗ, як і всі інші європейські студенти, мали можливість навчатися і навчалися в декількох країнах, а відтак і в декількох університетах. Серед них можна назвати таких, як: Д. Наливайко, І. Борецький, І. Косинський, Є. Плетецький, М. Смотрицький, П. Сагайдачний, І. Виговський, І. Самойлович, Д. Туптало-Ростовський, П. Орлик, П. Полуботок. С. Палій, С. Величко, Г. Сковорода, М. Бантиш-Каменський, М. Берлицький, М. Маркевич, П. Гулак-Артемовський, М. Березовський, І. Зарудний, брати І. та В. Григоровичі-Барські та ін. [302, с. 94].

А ще за часів становлення університетів в Європі та на українських землях, задовго до Гумбольдта у 1619 році у Веймарському шкільному статуті вперше було сформульовано принцип обов’язкового навчання. Детальне правове регулювання системи освіти було розроблено та закріплено пізніше в шкільному регламенті Пруссії 1763 року. Цим НПА держава зобов’язувала батьків забезпечити відвідування дітьми НЗ у віці від 5 до 13-14 років. У випадку відсутності дітей на заняттях без поважних причин на батьків накладався грошовий штраф. Встановлювалося платне навчання.

Водночас, держава створювала гарантовані механізми доступу до освіти дітям із малозабезпечених сімей. Так, закріплювалася норма, яка зобов’язувала вносити кошти за навчання дітей бідних батьків за рахунок церкви або громадської каси [582]. Ці правила німецькі колоністи перенесли і на терени Російської імперії. У ході реформації було закладено найважливіший принцип системи освіти – обов’язкове навчання хлопчиків і дівчат. Завдяки цьому в кожному поселенні створювалася школа, де діти німецьких колоністів та інших мешканців сіл у Південній Україні вивчали Біблію і водночас вчилися читати і писати [395, с. 215-216; 185, с. 43].

У перші десятиліття після початку колонізації німцями українських земель маніфест від 22 липня 1763 року «Про дозвіл всім іноземцям, що в Росію приїздять, селитися в тих губерніях, в яких вони побажають, та про дарування їм прав» забезпечував реалізацію колоністами права на освіту. У 1819 році влада вкотре наділила німецьке духівництво повноваженнями, пов’язаними з управлінням усіма процесами, які виникали в діяльності шкіл. Насамперед, держава у виданому НПА закріплювала винятково за духівництвом завідування сільськими школами та здійснення повного контролю за діяльністю вчителів [197, с. 36; 185, с. 44].

Крім НЗ за етнічною ознакою з кінця ХVIII століття в українських землях у складі Російської імперії почали утворюватися спеціалізовані НЗ. Лише з останньої чверті ХVIII до початку ХХ століття в Україні діяло більше 20 НЗ, орієнтованих на підготовку моряків для військового та комерційного флоту на Чорному морі [590, с. 250]. Утворення таких НЗ спиралося на практичний досвід. У другій половині ХVІІ століття будівництво козацьких суден і човнів було на значно вищому рівні, ніж у Московському царстві. А початки морської освіти в Україні були задовго до появи на її теренах НЗ російської системи підготовки спеціалістів морського флоту [590, с. 257-258]. В останню чверть ХVIII століття було відкрито Херсонський морський кадетський корпус. А пізніше на його основі було відкрито Чорноморське штурманське училище та училище корабельної архітектури [590, с. 251]. Херсонський морський кадетський корпус розглядається як вище й провідне училище, орієнтоване на забезпечення командного складу для морських сил на Чорному морі [590, с. 254]. У 30-50-х роках ХІХ століття почало діяти Херсонське училище торговельного мореплавання. На початковому етапі його існування якісне набуття знань слухачами було ускладнено через недостатність фінансування, завантаженість програм та відсутність кваліфікованих викладачів [590, с. 251-252]. Проте пізніше ці негаразди було усунено і НЗ підготував велику кількість фахівців дефіцитних для того часу спеціальностей.

Набагато пізніше внаслідок розвитку промисловості і загального підвищення рівня економічного розвитку України були відкриті: Харківський технологічний інститут (1884 року); Київський політехнічний інститут (1898 року); Катеринославське вище гірниче училище (1899 року); Київський (1906 року) і Харківський комерційні інститути. У 1915 році у Харкові почав функціонувати евакуйований з Нової Олександрії сільськогосподарський інститут [598, с. 45]. У листопаді 1900 року було відкрито Олександрівське семикласне механіко-технічне училище, яке вважалося найкращим училищем у Російській імперії (у 1920 році було реорганізовано в індустріальний технікум зі статусом ВНЗ) [313, с. 60].

Свої особливості мала організація діяльності НЗ у західних українських землях, що у різні часи входили до складу інших держав.

На момент приєднання до Австрійської імперії західноукраїнських земель (1772 рік) рівень освіти серед українського населення був вкрай низьким і підтримувався лише завдяки заходам національної української церкви (перш за все, української греко-католицької церкви). Велику роль в освітніх процесах нової доби відіграла діяльність Вищої наукової комісії у Відні (утворена у 1760 році), завданням якої було керівництво середньою та вищою освітою, а реформа школи 1774 року започаткувала створення системи державної освіти, що дала поштовх розвитку народного шкільництва.

Створена наприкінці ХVIII століття система освіти проіснувала без істотних змін до кінця ХІХ століття і складалася з таких ланок: початкової, середньої та вищої (університети, ліцеї, теологічні НЗ). Згадана реформа, а також законодавче визнання у 1787 році «руської» мови як однієї з крайових мов, поклали початок поширенню в Галичині (до 1849 року до її складу як Чернівецька округа входила і Буковина, яка згодом стала окремим Коронним краєм) початкових народних шкіл з українською мовою викладання. Середня ланка освіти – державні гімназії були лише німецькомовними. Інші місцеві провінційні мови, серед них і українська, вважалися для цього непридатними. У ВНЗ імперії традиційно навчання велося латинською, до якої додалася ще й німецька мова.

За австрійським зразком відбувалося й становлення освітньої системи в складовій імперії – Угорському королівстві, де згідно з «Положеннями про виховання і справи школи в Угорщині та в приєднаних до неї провінціях» (1777 року) освітня система мала наступні ланки: народні школи, гімназії, академії та університети. Наприкінці ХVIII століття в Угорщині активно запроваджується в освітній процес як обов’язкова угорська мова.

На початку ХІХ століття австрійська та угорська частини імперії були поділені за адміністративним принципом на шкільні округи. До другої половини ХІХ століття на всі ланки освіти значний вплив чинила духовна влада [620, с. 64].

З 1849 року відбуваються значні зміни у середній ланці освіти, в якій було виділено основні три типи: класичні гімназії (привілейовані, з вивченням двох античних мов), що давали виняткове право вступу до університетів, реальні гімназії й реальні школи з посиленим вивченням природничих дисциплін [620, с. 65].

Таким, чином, на початок ХVIII століття на українських землях уже існували НЗ різних типів. Складна політична та економічна ситуація призвела до того, що нові ВНЗ почали з’являтися лише у кінці ХVIII століття, коли більшість території сучасної України входила до складу Російської імперії. У Західній Україні у ХVIII столітті виникали ВНЗ з німецькою або угорською мовами навчання, школи підтримувалися коштами місцевих громад та церков. Позитивом цього історико-правового етапу становлення законодавства про надання послуг у сфері освіти є принесення німецькими колоністами на українські землі сучасного півдня України принципу обов’язковості освіти, який отримав закріплення на наступних етапах розвитку законодавства про освіту в усій Російській імперії. Крім цього важливого значення набуло відкриття кількох НЗ, які готували суднобудівників та моряків. Ця подія стала знаковою і своїм прикладом відкрила шлях для утворення протягом наступних етапів спеціалізованих ВНЗ. Цей етап тривав протягом століття в одні з найбільш тяжких часів для населення українських земель. Проте він є важливим, оскільки прямо вплинув (як негативно, так і позитивно) на наступні етапи.

У Російській імперії у 1802 році почало свою діяльність Міністерство освіти, яке в 1803 році провело систематизацію НЗ. Було затверджено чотири типи шкіл: парафіяльні, повітові, губернські (гімназії) університети. Проміжне становище між гімназіями та університетами займали ліцеї, яких в Україні було три: Рішельєвський в Одесі (працює з 1817 року), Крем’янецький (з 1819 року), Ніжинський (з 1820 року). Навчання велося російською мовою [598, с. 45].

Протягом 1802-1804 років Міністерство народної просвіти проводило реформу. Реорганізація системи освіти розпочалася з прийняття Попередніх правил народної освіти (1803 рік) та Статуту НЗ, підпорядкованих університетам (1804 рік). Нова система передбачала 4 ступені освіти: університети (вищий ступінь), гімназії (середній), повітові училища (проміжний), приходські школи (нижчий ступінь). Між ступенями мусив існувати зв’язок. Утворювалися 6 округів, у кожному з яких мав бути університет та середні НЗ, які «примикали» до нього [601, с. 161].

Під час реформи було запроваджено законодавство про присудження наукових ступенів у російських університетах: 12 грудня 1802 року Олександр І підписав «Акт постанову для Імператорського Університету у Дерпті» [72, с. 19]. Запроваджена структура російських наукових ступенів відрізнялася від країн Західної Європи. Так, утвердилися два наукових ступеня – магістр (перший науковий ступінь, що відповідав сучасному кандидату наук) і доктор наук (найвищий науковий ступінь). Європейський ступінь доктора права прирівнювався лише до вітчизняного ступеня магістра (тобто більш низького ступеня) [72, с. 20]. На сьогодні існує така сама двоступенева градація наукових ступенів в Україні та одноступенева у більшості країн Європи. І як і тоді, так і зараз ступінь вітчизняного доктора значно переважає єдиний ступінь європейського вченого. Проте бажання вітчизняних докторів працювати у європейських НЗ та наукових установах часто стикається зі значними перепонами. Висновок один – необхідно працювати на благо власної країни.

Значну роль у відродженні української культури відіграв Харківський університет, відкритий у 1805 році. У 1820 році у Ніжині було відкрито Гімназію вищих наук, яка прирівнювалася до університетів1 [598, с. 45].

Незважаючи на схожість із європейськими ВНЗ Києво-Могилянської колегії, цей ВНЗ відповідав духу свого часу і мав правовий статус, далекий від правового статусу сучасних ВНЗ. А ВНЗ, схожі із сучасними, почали з’являтися на українських землях аж у ХІХ столітті. 5 (17) листопада 1804 року імператором Олександром І було затверджено Статут Харківського імператорського університету, до складу якого входило відділення (факультет) моральних і політичних наук [541, с. 41].

Правовий статус тодішніх ВНЗ знайшов відображення у положеннях Статуту 1804 року, проект якого було запропоновано В.Н. Каразіним. Принциповою рисою цього Статуту була університетська автономія (незалежність його від держави), що передбачала виборність ректорів, проректорів, професорів таємним голосуванням, право університетів затверджувати присудження наукових ступенів, утворювати кафедри тощо. Згідно зі статутом університет визначався як ВНЗ, у якому «приготовляєтся юношество для вступлєнія в разлічниє званія ґосударствєнной служби» [562]. Виконавчим органом університету було Правління, яке складалося із ректора, деканів і особливого засідателя, який призначався піклувальником із кола професорів. Правління здійснювало керівництво всією господарською, адміністративною та фінансовою діяльністю університету. Фактично університети цього часу діяли як самостійні суб’єкти права, суб’єкти численних майнових правовідносин.

Таким чином, університети, які діяли на початку ХІХ століття мали дуже схожий обсяг господарської компетенції і схожі особливості управління, фінансування та відповідальності, що і сучасні державні ВНЗ ІІІ-ІV рівня акредитації. І з ХІХ століття у Європі та Російській імперії почали з’являтися дослідницькі університети.

Вперше поняття «дослідницький університет» (research university) виникло у США для позначення групи університетів, у яких дослідницька діяльність була найбільш інтенсивною. Перший же дослідницький університет заснував В. Гумбольдт1 у Берліні у 1809 році. Основними функціями такого університету було виробництво, нагромадження, збереження, передання і поширення знань. У наші дні найбільшого поширення дослідницькі університети набули у США (260), ФРН (70), Великій Британії (73), Іспанії (41). В Україні перші університети – Харківський та Київський – також розвивалися за класичною моделлю поєднання досліджень з освітою. Але у перші роки радянської влади модель класичного університету була зруйнована, наукові дослідження сконцентровувалися в інститутах академії наук, що завдало розвитку університетів невідновної шкоди. І хоча пізніше робилися спроби виправити помилку, університети вже не змогли повністю відновити свій дослідницький потенціал через втрату відповідної інфраструктури та науковців-дослідників [370, с. 11-12; 371, с. 20].

Університети займали найвище становище в системі освіти Російської імперії у ХІХ столітті. Вони надавали найбільш системні освітні послуги, могли присвоювати наукові ступені. Проте уже з другої половини ХІХ століття підвищився рівень урядового контролю над ВНЗ. У зв’язку з цим у 1846 році було видане розпорядження про підпорядкування Харківського та Київського університетів генерал-губернаторам.

Водночас держава була не в змозі задовольнити потреби у дипломованих спеціалістах. Це призвело до появи неурядової (вільної) вищої школи, створеної за ініціативою буржуазної інтелігенції та частково за рахунок коштів торговельно-промислових кіл. Це була система не субсидованих державою суспільних та приватних освітніх установ. Приватні ВНЗ були першими суб’єктами, які повністю матеріально забезпечувалися за рахунок внесків засновників, пожертвувань та внесення плати за навчання студентів. Хоча плату за навчання почали брати раніше у державних університетах (з 1817 року).

Існувало дві групи недержавних ВНЗ – неурядові (або суспільні) та приватні. Перші створювалися на «ідейній основі» та переслідували виключно просвітницькі цілі, маючи при цьому статус непідприємницьких установ. Усі їхні кошти, які надходили від громадських організацій та окремих філантропів, а також як оплата студентів за навчання, спрямовувалися на виплату зарплати викладачам, розвиток навчально-допоміжної бази та удосконалення навчального процесу. Саме у цей час створення суб’єктів, які не мали на меті брати участь у комерційній діяльності, викликало у цивілістів певні сумніви у «повноцінності» такої конструкції. Тому конструкція установи, яка відрізнялася від класичних, розглядалася іноді як певна вада в усталеній конструкції юридичної особи. Так, Д.І. Мейєр писав з цього приводу, що «больницы, богадельни и тому подобное одаряются правами, от чего и юридические лица этого рода называются «pia causa, pia corpora» (кауза в корпорации, изъян в корпорации)» [304, с. 118].

Недержавні ВНЗ другої групи – приватні – створювалися як комерційні організації, оскільки повинні були не тільки фінансово забезпечувати свою власну діяльність, але й давати прибуток «господарю» у вигляді відсотка на витрачений капітал. Недержавні ВНЗ створювалися як суб’єкти господарювання та фінансувалися різними власниками. Згідно із Законом «Про приватні ВНЗ, класи та курси Міністерства народної освіти, що не користуються правами урядових НЗ» від 1 липня 1914 року «приватні НЗ, класи та курси на засадах, визначених у їхніх статутах, можуть від власного імені набувати прав на майно, у т.ч. право власності і право на нерухоме майно, брати на себе зобов’язання, позиватися і відповідати у суді» [350]. На початку 1917 року було навіть прийнято «Положення про приватні заклади освіти» на основі Закону при приватні ВНЗ, яким фактично було прирівняно правовий статус недержавних та державних ВНЗ, а також чітко визначено порядок створення та функціонування перших. Недержавні ВНЗ нарівні із державними були підпорядковані Міністерству народної освіти Російської імперії. Проте часу на це не вистачило. Приватні ВНЗ, як і багато інших установ, створювалися у дозвільному порядку. Причому при вирішенні питання про відкриття ВНЗ до 1917 року відповідні державні органи перевіряли політичну благонадійність засновників та їх платоспроможність [195, с. 157]. Але після 1917 року приватні заклади освіти припинили своє існування.

У 1828 році було прийнято новий Статут про початкові й середні школи. Було проголошено принцип: кожному стану – свій рівень освіти (приходські училища – для дітей незаможних; повітові училища – купців, ремісників та інших міських верств; гімназії – для дітей дворян та чиновників) [601, с. 161].

Окремі вчені відзначають протекторат російської мови та православної християнської релігії. Так, Я.В. Шевчук-Бєла вказує, що на рівні державних НЗ у програмах приходських училищ, у гімназичній освіті й університетах були відсутні дисципліни, які стосувалися б вивчення мов «інородців». Відповідно здійснювалися права національних меншин на власну мову й освіту, зокрема в Одесі [601, с. 163]. Однак, тут же вченою вказується, що велика кількість неправославного населення в місті вносила корективи до урядової політики, і наводить дані А.О. Скальковського на 1836 рік в Одесі, де існували такі НЗ: 1) Рішельєвський ліцей з гімназією; 2) училище східних мов; 3) Одеське повітове училище; 4) чотири приходських училища; 5) училище при сирітському будинку; 6) грецьке комерційне училище; 7) училище при лютеранській церкві; 8) училище при католицькій церкві; 9) єврейське чоловіче училище; 10) єврейське жіноче училище; 11) інститут шляхетних дівчат; 12) міське дівоче училище; 13) три приватних чоловічих пансіони; 14) чотири приватних жіночих пансіони. Загалом 22 НЗ [516], серед яких 5 належали окремим національним громадам [601, с. 163].

У цей час у 1844 році у Львові було засновано Львівську політехніку; у 1855 році – Землеробську академію у Дублянах (з 1881 року – Ветеринарну академію); у 1875 році у Чернівцях засновано університет з німецькою мовою викладання, який мав три українські кафедри [598, с. 45].

Крім національного, церковного, територіального, спеціалізованого критеріїв при утворенні НЗ на сучасних українських землях застосовується гендерний критерій. Після Київської Русі та козацького періоду жінкам знову почало надаватися право на освіту. На початку 1880-х років при Київському університеті вдалося відкрити Вищі жіночі курси, які у 1885 році були закриті. У 1906 році їх знову вдалося поновити, а з 1914 року курси було перейменовано у Жіночий інститут імені Святої княгині Ольги. У 1906 році були відкриті Вищі жіночі курси в Одесі, у 1907 році – у Харкові. У 1910 році з’явилися жіночі медичні інститути у Києві, Харкові та Одесі, а у 1916 році – Вищі жіночі медичні курси у Катеринославі [598, с. 45-46]. Проте жіночих НЗ було недостатньо для наявної в імперії кількості жінок.

У 60-70-ті роки ХІХ століття на території України за ініціативою царського уряду з метою пристосування державного ладу Російської імперії до проблем капіталістичного розвитку було проведено ряд реформ: у 1861 році – селянську; у 1864 році – земську; у 1870 році – міську; у 1864 році – фінансову та судову; у 1864-1874 роках – військову. Однією з перших протягом 1860-1864 років було проведено шкільну реформу [90, с. 25]. Протягом 60-х та 90-х років ХІХ століття було проведено реформи в системі шкіл та училищ торговельного мореплавства [590, с. 256].

У ході реформи освіти 1864 року всі типи початкових шкіл оголошувалися загальноосвітніми й діставали назву початкових народних училищ. Середніми освітніми закладами були гімназії двох типів: класичні і реальні. Наприкінці ХІХ століття в українських губерніях Російської імперії було 129 гімназій, 19 реальних і 17 комерційних училищ, 17 тис. початкових шкіл усіх видів, діяло 19 ВНЗ, у т.ч. 3 університети та 3 вищі технічні заклади освіти. Проте НЗ могли охоплювати навчанням лише 30 % дітей. Порівняно з періодом гетьманської автономії відбулося загальне зниження рівня грамотності. За переписом 1897 року в Україні серед населення віком від 9 до 49 років письменних нараховувалося лише 24 % [598, с. 46]. Така ситуація вимагала вжиття значної кількості заходів, спрямованих на відкриття більшої кількості НЗ різного рівня і підвищення ефективності їх роботи. Можливо, багато у чому наявними проблемами зумовлено прийняття рішення про проведення шкільної реформи 1860-1864 років.

У 1864 році видано новий Статут середніх шкіл, який ліквідував станову дискримінацію, передбачив плату за навчання, а також надання грошової допомоги та стипендій найбільш здібним учням. Було узаконено три типи середніх шкіл: 1) класична гімназія з двома стародавніми мовами; 2) класична гімназія з латиною; 3) реальна гімназія без стародавніх мов. Впроваджувався новий тип неповної середньої освіти – прогімназія з 4-річним курсом навчання за програмами класичної або сучасної освіти. У всіх середніх школах повинні були вивчати Закон Божий, історію, географію, російську мову. Цього ж року було прийнято Статут початкової освіти, яким передбачалися міністерські, земські та приватні школи. Початкові школи оголошувалися відкритими для всіх соціальних груп [601, с. 162].

До важливих шкільних реформ 1860-х років слід віднести також утворення недільних шкіл, дозвіл на відкриття нових приватних НЗ, запровадження жіночих гімназій, скасування фізичних покарань у школах.

Лібералізація освіти в Російській імперії була нетривалою: 1866 року після замаху на Олександра ІІ міністром освіти було призначено Д.О. Толстого, який одночасно був головою Святійшого Синоду. Міністерство намагалося контролювати всі НЗ. Статут початкових шкіл 1874 року передбачав посилення контролю з боку міністерських інспекторів [601, с. 162].

У цей же час у Східній Галичині ситуація в галузі середньої школи з 1867 року стала загрозливою для українських учнів. Польська більшість сейму прийняла крайовий закон про мову навчання у школах, що призвело до стрімкого ополячення середньої освіти, і українська мова стала мовою умовно-обов’язковою, у кращому випадку паралельною до основної мови викладання – польської. Завдяки «старанням» польської адміністрації українських гімназій у краї були одиниці. Так, на початковому етапі автономного устрою Галичини у 1867 році з існуючих на її теренах 19 державних гімназій було дві німецькі, одна українська (у Львові), 16 польських, а напередодні Першої світової війни в Галичині (до речі, у джерелах наводяться різні статистичні дані) на 112 польських середніх шкіл (гімназії, училища, учительські семінарії), частина яких вважалася формально утраквістичними, припадало лише 18 українських, на 39 польських державних гімназій (з них дві – польсько-українські) – лише 6 українських державних гімназій. До речі, відкриття кожної з них пов’язане з гострою боротьбою українців за такий НЗ. Отже, одна рідномовна гімназія припадала на 520 тис. українців та відповідно на 42 тис. поляків [620, с. 68].

У 80-90-ті роки ХІХ століття російська влада видала низку «височайших повелінь» про перепідпорядкування німецьких НЗ з різних відомств в управління Міністерству народної просвіти. Відповідні НПА було прийнято 2 травня 1881 року, 8 жовтня 1887 року, 22 листопада 1890 року. У відання Міністерства перейшли лютеранські церковно-парафіяльні училища, а 10 грудня 1892 року – всі школи при римо-католицьких церквах. Прийняті НПА посилювали державний вплив на освіту колоністів. Саме з цього часу можна вести мову про початок системної роботи влади з управління НЗ німців і встановлення контролю над ними. Насамперед, Міністерство врегулювало кадрове питання. Встановлювалася заборона на прийняття на роботу до німецьких шкіл викладачами громадян іноземних держав, а ті, хто працював на момент переходу шкіл у відомство МНП, зобов’язані були прийняти російське громадянство. У разі невиконання цієї вимоги школа підлягала закриттю [185, с. 46]. Такий стан речей був виправданий і застосовувався кожною національною, а тим більше, багатонаціональною державою.

На відміну від університетів Західної Європи, які почали створюватися ще у середні віки, де їх кількість поступово зростала незначними темпами, університети Росії та України почали з’являтися значно пізніше. Російська імперія як країна другого ешелону капіталізму вийшла на шлях індустріальної модернізації і розвитку науки значно пізніше, ніж країни Західної Європи [67, с. 157]. У 1892 році у країні діяло 48 ВНЗ, у 1899 – 56, а у 1917 – 65, що вказує на досить повільний розвиток вищої школи.

У 1900 році у межах Російської імперії діяло 10 університетів. Поділ студентів університетів на корпорації (за середньовічною моделлю) зберігся лише в одному ВНЗ Російської імперії – у Гельсингфорському університеті. У всіх інших університетах Російської імперії такий поділ був відсутнім. Державні ВНЗ в кінці ХІХ – на початку ХХ століття за своїм юридичним статусом фактично являли собою місцеві підрозділи тих центральних державних установ (міністерств та головних управлінь, святого Синоду, власної її імператорської величності канцелярії по установам імператриці Марії Федорівни), яким вони були підвідомчі. Фінансувало їх Державне казначейство [195, с. 20]. Тобто університетська автономія, студентське самоуправління та інші демократичні засади, притаманні європейським ВНЗ, у ВНЗ Російської імперії були практично відсутні. Проте була розвинена та ефективно функціонувала адміністративна вертикаль у межах міністерств та інших державних органів тих часів. І територія сучасної України як складова частина імперії у цьому питанні від загального правила не відрізнялася.

Пореформенний період виділявся бурхливим розвитком освіти в Наддніпрянській Україні. На початку ХХ століття тут склалася відносно розгалужена мережа вищих і середніх спеціальних НЗ. У 1914 році діяло 27 ВНЗ, у т.ч. 3 університети, в яких навчалося 35,2 тис. студентів. Початок ХХ століття позначився серйозними дискусіями щодо подальших шляхів розвитку освіти, пошуком більш ефективних форм організації управління освітньою галуззю, які не втратили свого значення і сьогодні.

У 90-х роках ХІХ століття земства розгорнули активну діяльність, спрямовану на розвиток початкової освіти. На початку ХХ століття ними було розпочато створення народних шкіл вищого типу, як, наприклад, двокласна школа ім. М.О. Корфа (1902) Олександрівського повіту Катеринославської губернії. Для завідування двокласними школами утворювалися два колегіальні органи – попечительська рада (обраний повітовими земськими зборами почесний наглядач та два члени – завідувач школи і голова повітової земської управи), що відповідала за ведення господарських справ, а також педагогічна рада (завідувач школи, законовчитель, викладачі та члени попечительської ради), яка займалася навчально-виховними справами [334, с. 37].

У цей час початкові та загальні школи були навіть у селах та невеликих робітничих містечках. Так, у майбутньому місті Єнакієве Донецької області на межі ХІХ-ХХ століть діяли «Народний дім», кінематограф, клуб працівників металургійного заводу, бібліотека споживчого товариства, чотирикласова місцева і заводська школи, трикласова церковноприходська школа та двокласова школа товариства допомоги незаможним євреям [175]. Тобто, ще більш ніж століття тому працівники підприємств та селяни мали можливість вибору НЗ для своїх дітей.

У поселеннях колоністів центральна влада робила намагання посилитися, а місцева сільська або земська влада уже була досить сильною. 24 вересня 1891 року Міністерство народної просвіти видало циркуляр, яким німці позбавлялися одноосібного права обирати вчителя та закріплювалося обрання вчителів інспекторами народних училищ. Саме останні подавали кандидатуру на затвердження директорам народних училищ і звільнення з посади, а також переміщення їх по училищах [284, с. 33]. 3 серпня 1892 року вийшли роз’яснення, якими заборонялося особам, які мали бажання зайняти посаду педагога в німецьких лютеранських, католицьких школах укладати договори із земськими, міськими та сільськими громадськими закладами, зокрема з питань винагороди за працю [583]. За сільською громадою зберігалося право клопотати перед навчальною владою про затвердження на посаду вчителя свого кандидата [185, с. 47]. Таким чином держава намагалася зменшити рівень незалежності іноземних колоністів і одночасно запобігти посиленню ролі територіальних громад, земств та інших місцевих і громадських організацій.

Уряд, стурбований земською ініціативою, намагався відсторонити земства від впливу на роботу початкових шкіл. Більш того, намагався передати їх всі у відання міністерства. Однією з таких спроб був закон від 12 червня 1900 року про обмеження земського обкладання, який заборонив щорічне збільшення земських зборів більш ніж на 3 %. У тому ж 1900 році міністерство підготувало проект «Наказу повітовим та губернським училищним радам», яким передбачалося повне відсторонення земств і міського самоврядування від турбот про освіту [303, с. 371].

Під впливом революційних подій 1905 року порушуються питання про широку демократизацію освітньої системи. Зокрема, 27 серпня були опубліковані «Тимчасові правила про управління ВНЗ відомства Міністерства народної освіти», або, як називали його сучасники, указ про автономію університетів. «Тимчасові правила» надавали НЗ певну автономію щодо попечителів округів і міністерства. Радам поверталося право обрання ректорів та їх помічників, а факультетським зборам – деканів і секретарів. Ректору ввірялося керівництво інспекцією свого закладу, що суттєво розширювало його владу [474, с. 7-8].

Взагалі за часів царювання імператора Миколи ІІ народна освіта досягла значного розвитку. Менш ніж за 20 років суми кредитів, асигнованих Міністерству народної освіти з 25,2 млн. рублів зросли до 161,2 млн. рублів (це без врахування військових і технічних шкіл та шкіл, що утримуються земствами та містами, кредити яких на народну освіту зросли з 70 млн. рублів у 1894 році до 300 млн. рублів у 1913).

Загальна освіта була безкоштовною за законом. З 1908 року вона стала обов’язковою. З того часу у межах усієї Російської імперії відкривалося близько 10000 шкіл щорічно. Слід зазначити, що в Англії та США студенти платили за навчання у ВНЗ від 750 до $ 1250 на рік, а в Російській імперії – від 50 до 150 рублів (від 25 до $ 75 на рік). При цьому незаможні студенти часто звільнялися від плати за навчання.

У сфері освіти у Західній Україні у цей час продовжувалася політика полонізації. Наслідком її стало те, що серед українців Галичини та Буковини за офіційними даними 1913 року письменні складали 37,25 % (це був передостанній показник у державі; нижчим був рівень писемності лише у сербо-хорватів – 35,48 %). У румунів цей показник становив 39 %, у поляків – 65 %, у німців – 96,32 %, у чехів – 96,6 %. Майже суцільно неписьменним виявився закарпатський регіон. За угорською статистикою серед українців 85 % були неписьменними. Незважаючи на те, що автохтонний український народ становив абсолютну більшість населення на власних етнічних землях, йому до розвалу імперії доводилося боротися за своє право на існування та історичний поступ, за утвердження права на національну освіту [620, с. 70-71].

Зі зміною уряду у Російській імперії змінювалася й політика відносно професійних ВНЗ. Так у 1915 році нараховувалося близько 550 вищих, середніх і нижчих професійних НЗ, які зосереджувалися в міністерствах народної освіти, торгівлі й промисловості, внутрішніх справ, військовому, шляхів сполучень, головному управлінні землеустрою і землеробства тощо. Кожне з них мало свою систему управління.

Початок ХХ століття позначився активним пошуком шляхів удосконалення управління системою освіти. Уряд намагався проводити традиційну політику посилення контролю над НЗ, чому досить успішно протидіяла громадськість, наполягаючи на необхідності децентралізації управління [474, с. 12]. У підсумку політика надмірного посилення адміністрування у всіх галузях та сферах господарства призвела до війн та революцій.

Свої особливості мала організація сфери освіти у межах УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського.

Улітку 1917 року у Києві був утворений перший Український народний університет, тому що в діючому університеті не було українських філологів. Такі ж університети були відкриті у Миколаєві, Харкові, Одесі [598, с. 46].

У період гетьманату управління вищою освітою здійснювала комісія на чолі з В.І. Вернадським. Завдяки її роботі та фінансовій підтримці держави й зацікавлених організацій крім відкриття названого університету було засновано університети у Катеринославі, Кам’янці-Подільському, Ялті, два факультети на рівні університету у Полтаві та педагогічний інститут у Сумах, інститути історії, мистецтва, археології у Києві. Були оголошені українськими Київський, Харківський, Одеський університети; засновано Київський інститут удосконалення лікарів, Українську академію мистецтв; утворено електротехнічні факультети у Київському, Миколаївському і Херсонському політехнічних інститутах, Одеському геофізичному інституті; здійснено фінансування будівництва сільськогосподарського інституту у Херсоні, ветеринарного у Харкові та ін. [253, с. 20].

Cтановище шкіл було важким, що й дало поштовх до негайного прийняття рішення про реорганізацію освіти. Протягом січня 1919 року Державний секретаріат освіти і віросповідання видав низку розпоряджень та обіжників стосовно реформування шкільництва та підготовки вчителів.

Правовим кроком до українізації освіти було розпорядження Державного секретаріату освіти і віросповідання від 11 лютого 1919 року, яке передбачало запровадження в усіх типах шкіл суттєвих заходів щодо українізації. Дбаючи про подальший розвиток НЗ було надано можливість, звернувшись до державного секретаря освіти утворювати нові приватні школи. Для цього необхідно було вказати: особу або товариство, яке буде утримувати школу; прізвище керівника і його фахову кваліфікацію; приблизну кількість учнів, які збиралися там навчатися, та приміщення цієї школи. Головними умовами для надання такого дозволу було: керівник і педагогічний колектив мали бути громадянами УНР; організація школи мала в загальних рисах відповідати організації державних шкіл; додання декларації, в якій були викладені основні положення керівника і педагогічного колективу про свої обов’язки виконувати закони і розпорядження [79, с. 66].

На засіданні Української національної ради 13 лютого 1919 року було прийнято Закон «Про одержавлення українських шкіл», а 14 лютого – Закон «Про одержавлення українських приватних гімназій і жіночих учительських семінарій», згідно з яким всі школи: громадські, середні, гімназії, реальні, рільничі й інші оголошувалися державними, а вчителі – державними службовцями, що надало вчителям певного статусу і пільг. 15 лютого Українська національна рада ухвалила резолюцію про влаштування для вчителів курсів українознавства, що сприяло зростанню фахового рівня педагогічних працівників. З метою покращення ситуації забезпечення НЗ педагогічним персоналом, уряд звернувся до всіх вчителів Західної України, які з певних причин не працювали, повернутися до виконання своїх обов’язків [79, с. 67].

Ще одним важливим діянням, спрямованим на вивчення стану справ і накреслення нових вагомих планів у сфері освіти, був з’їзд викладачів середніх і вищих шкіл у Станіславі (березень 1919 року). Було визначено такі пріоритети в освіті: підготовка учнів не лише до університетських студій, а й підготовка їх до життя і праці; відмежування школи від одностороннього впливу держави, політичних партій та інших суспільних утворень. Запропоновано реформувати середню школу на нижчу, однотипову, середню школу без класичних мов і різнотипову середню школу (гуманістичну, реальну, модерно-філологічну і технічну). Для співпраці школи і сім’ї утворювалися батьківські комітети з дорадчими голосами [79, с. 67-68]. Таким чином, українська незалежна держава ухвалила законодавство, спрямоване на надання послуг у сфері освіти виключно державними НЗ та виключно українською мовою.

Одночасно свої перші акти у сфері освіти приймала радянська влада на території України.

9 (22) листопада 1917 року було прийнято Декрет ВЦИК і СНК РРФСР про заснування Державної комісії з освіти, до складу якої увійшов Науковий відділ [92]. Перший законодавчий акт радянської держави, що регулював питання освіти та науки, мав ряд істотних особливостей.

По-перше, справа загального керівництва народною освітою, «оскільки вона залишається за центральною державною владою, доручається, відтепер Установчим зборам», Державній комісії з народної освіти, представником якої є народний комісар. Орієнтація на скликання Установчих зборів полягає в тому, що лише вони повинні встановити «детальний порядок державного та суспільного життя у нашій країні, у т.ч. і загальний характер організації народної освіти».

По-друге, не очікуючи підсумків засідання Установчих зборів, Раднарком вважав себе вправі запровадити ряд заходів, спрямованих на поліпшення духовного життя країни. У складі Державної комісії передбачалося організувати 15 відділів, у т.ч. і Відділ автономних ВНЗ. Іншими словами, у даному Декреті було визнано можливість діяльності ВНЗ на засадах автономії.

По-третє, було визначено, що Державна комісія з освіти «зовсім не є центральною владою, що керує навчальними та освітніми установами». Науковим і вчено-навчальним установам права ухвалювати самостійні рішення надано не було. Дане питання вирішувалося виключно з класових позицій: «Самостійна робота класових – робочих, солдатських, селянських культурно-просвітницьких організацій повинна мати повну автономію як по відношенню до державного центру, так і по відношенню до центрів муніципальних» [23, с. 28].

26 січня (8 лютого) 1918 року Народним комісаріатом з освіти було розроблено Положення до проекта мобілізації науки для потреб державного будівництва. Поряд з Науковим відділом у його складі було утворено Відділ з мобілізації наукових сил на службу робітничій і селянській Росії [23, с. 29].

Перші засади правової політики у сфері регулювання наукової діяльності спочатку зводилися до забезпечення демократизації у сфері регулювання науки і народної освіти, можливості існування автономних ВНЗ, використання в якості джерел радянського права дореволюційних законопроектів. На відміну від інших радянських управлінських систем, що були дволанковими (Наркомат – місцеві органи), система Наркомату освіти була триланковою: Державна комісія – Наркомат освіти – відділи народної освіти. У надзвичайних умовах Громадянської війни суміщення посад наркома і голови Державної комісії дозволяло здійснювати оперативне керівництво. Проте його збереження в умовах мирного часу призводило до росту бюрократизації державного апарату [23, с. 32].

Важливою справою радянська влада вважала боротьбу з неписьменністю дорослих. У грудні 1919 року В. Ленін підписав декрет «Про ліквідацію неписьменності серед населення», який передбачав, що все населення республіки віком від 8 до 50 років, яке не вміє читати, писати, зобов’язане вчитися грамоті рідною чи російською мовою за бажанням [598, с. 46].

Питання українського шкільництва розглядалися на різних рівнях державного і партійного керівництва. У березні 1920 року у місті Харкові – столиці республіки відбулася перша всеукраїнська нарада з освіти, яка затвердила систему освіти Радянської України (туди входили дошкільні заклади, загальноосвітні школи, НЗ нижчої, середньої і вищої професійної освіти, різні культурно-освітні установи для дорослих) [619].

Здійснюючи реформу вищої освіти, Наркомпрос України у 1920 році відмовився від такого виду ВНЗ як університети. Всі ВНЗ, і, передусім університети, було перетворено на інститути народної освіти [598, с. 47]. Чомусь їх було віднесено до капіталістичного надлишку, не потрібного робочому класу. У 1920-х роках вважалося, що радянській державі достатньо мати значну кількість інститутів та технікумів, які готували, у більшій мірі, фахівців з технічних спеціальностей.

Початок цілеспрямованого періоду національного будівництва в радянських республіках накреслив у 1921 році Х з’їзд РКП(б), де було визначено найближче завдання: «помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед центральную Россию», зокрема, «развить у себя прессу, школу, театр, клубное дело и вообще культурно-просветительные учреждения на родном языке...» [230, с. 559; 619]. Для вирішення багатьох питань у сфері освіти було вирішено розробити та ухвалити відповідний кодекс.

Ініціатором кодифікації стало Політбюро ЦК КП(б)У, яке 23 червня 1922 року ухвалило рішення з цього питання. У НКО УСРР утворили допоміжні групи, які працювали над проектом Кодексу законів про народну освіту [490, с. 25].

Остаточно підготовлений проект Кодексу було внесено на засідання президії ВУЦВК, який того ж дня ухвалив його як закон і ввів у дію на території УСРР [490, с. 25].

Таким чином, 22 листопада 1922 року Президія ВУЦВК затвердила Кодекс законів про народну освіту в УСРР, у якому було визначено завдання та структуру органів народної освіти, завдання загальноосвітніх шкіл, середніх і вищих професійних НЗ [619].

Джерелами Кодексу стали правові акти ВУЦВК, РНК, НКО УСРР з питань освіти 1920-1922 років, а також Декларація про соціальне виховання дітей в УСРР 1920 року і частково Декларація НКО РРФСР 1918 року «Основні принципи єдиної трудової школи» [490, с. 25]. Вважаємо, що кодифікація такого широкого і різноманітного законодавства, що регулює ще більший пласт суспільних відносин, була виправданою у 20-х роках ХХ століття і є необхідною сьогодні.

Економічний хаос і криза 1921-1922 років привели заклади народної освіти до тяжкого стану. Вони майже повністю були зняті з державного бюджету і передані на місцеве забезпечення. А оскільки бюджет місцевих органів влади ще не зміцнів, різко зменшилася шкільна мережа і контингент учнів. Так, якщо в 1914/1915 навчальному році в Україні (у сучасних кордонах) налічувалося 26069 загальноосвітніх шкіл, де навчалося 2670,3 тис. учнів, у т.ч. початкових шкіл – 25106 (2371,8 тис. учнів), то у 1920/1921 навчальному році було 21968 загальноосвітніх шкіл, де навчалося 2023688 учнів [560, с. 409].

За роки НЕПу, коли дещо поліпшилося економічне становище радянської держави загалом, поліпшилася і шкільна справа. З 1923 до 1926 року асигнування на освіту зросли майже в сім разів [485, с. 52]. Диверсифікація джерел фінансування сфери освіти є позитивною з точки зору необхідності економії коштів державного бюджету. Фінансування НЗ у доНЕПівський період місцевими органами влади було вимушеним і недостатньо ефективним. У випадку розгортання НЕПу можна було б прогнозувати появу значної кількості НЗ, утворених якщо не на основі різних форм власності, то принаймні у різних організаційно-правових формах. Вважаємо, що застосування загального принципу господарювання «забезпечення економічної багатоманітності та рівний захист державою усіх суб’єктів господарювання», передбаченого статтею 6 ГК України, у сфері освіти мало б позитивний ефект і в минулому і сьогодні. Тому пізніше у роботі слід повернутися до розгляду цього питання.

Слід також при розгляді історичної ретроспективи декілька слів присвятити специфічному місцю набуття освіти – місцю обмеження волі.

Іще до 1917 року та одразу після приходу до влади більшовиків починаючи з 1918 року проходила дискусія відносно завдань кримінального покарання у вигляді позбавлення волі, про зміст виправлення засудженого, про його межі, про роль освіти за ґратами.

У ХІХ столітті у «Курсі тюрмознавства» професора І.Я. Фойницького, в «Основах тюремної справи», «Очерках тюрмознавства» С.В. Познишева, працях П.І. Люблінського та інших тодішніх авторів було досліджено питання виховання і навчання засуджених, методи впливу на них, ролі особистості педагога при вихованні тощо.

А.Я. Герд розробив та апробував у 1871 році у С.-Петербурзі систему перевиховання. Ця система будувалася на засадах гуманізму, педагогічного оптимізму, поваги до особистості, співробітництва педагогів та засуджених [287, с. 70]. Питання надання освітніх та інших послуг засудженим, що виникло на рубежі ХІХ-ХХ століть, не облишило своєї актуальності і сьогодні.

Щось схоже було у правовому статусі дитячих виховних колоній у 1930-1960-ті роки. Ці заклади були закладами закритого типу для бездоглядних дітей та підлітків, які вимагали особливих умов виховання і суворого педагогічного режиму. Туди направлялися малолітні віком від 11-ти до 17-ти років згідно з рішенням комісій у справах неповнолітніх або ухваленням суду [245, с. 144]. Створені дитячі виховні колонії були ще одним типовим спеціальним закладом радянського часу. Вони ставили перед собою завдання комуністичного виховання дітей та підлітків і підготовку їх до громадсько-корисної діяльності шляхом активного педагогічного впливу, шкільного і професійного навчання, участі колоністів у продуктивній праці, виховного впливу колективу на вихованця, підтримки твердого режиму і суворої дисципліни. Але поряд з цим було багато невирішених проблем, таких як укріплення навчально-матеріальної бази професійного навчання, надання підліткам після випуску виробничої кваліфікації, ліквідація постійної плинності неповнолітніх, підвищення ролі дитячого колективу, а також підвищення кваліфікації педагогів і майстрів та всебічний розвиток ініціативи робітників колоній у справі виховання і навчання неповнолітніх [245, с. 145]. Незважаючи на наявність великої кількості завдань виховні колонії для неповнолітніх як в СРСР, так і в сучасній Україні загалом не виправдали свого існування. Ані якісних знань вмінь та навичок більшості учнів вони не надали, ані повноцінним громадянином майже нікого не виховали.

Проблематичність ефективності позбавлення волі як міри покарання широко обговорюється на Заході. Голандські кримінологи одну із причин зростання рецидивної злочинності неповнолітніх бачать у тому, що підліток, потрапивши до колонії, утримується у гарних умовах побуту та проживання. До його послуг багато спортивних секцій та гуртків, регулярне спілкування з психологом та соціальним працівником, який після звільнення підлітка підбирає йому житло і роботу. Той може залишитися невдоволеним таким вибором, тоді соціальний працівник зобов’язаний надати на розгляд свого підопічного інші пропозиції. На думку кримінологів, люди, розбалувані такою увагою суспільства до своєї персони, не надто намагаються принести йому користь і прагнуть знову потрапити у місця утримання, де їх безкоштовно нагодують, одягнуть і навіть розважать. Виникає питання: навіщо тоді працювати, якщо можна скоїти злочин і жити, як в санаторії ? [289, с. 11]. Слід погодитися з міркуваннями провідних вчених-господарників. Проте піднята проблема у більшій мірі стосується розвинених країн, у яких місця позбавлення волі обладнано згідно з усіма вимогами до захисту прав засуджених. В українських умовах багато суб’єктивних факторів визначають можливість отримання освітніх послуг у місцях позбавлення волі. Хоча за законодавством таке право у засуджених є. Причому НЗ та інші суб’єкти, що надають послуги у сфері освіти, переважну більшість послуг для ув’язнених надають безкоштовно. Отже, питання надання освітніх послуг у місцях позбавлення волі є складним і суперечливим, проте безумовно важливим. Пошук відповіді на нього розпочався у 1920-1930-ті роки в СРСР та триває донині. Вважаємо, що зробити це можливо в окремому спеціальному дослідженні. А наше дослідження потребує продовження розгляду становлення правового регулювання діяльності НЗ у різних регіонах України у ХХ столітті.

У ті часи, коли в УРСР відбувалося становлення радянської системи освіти, у землях Західної України, що входили до складу різних держав, продовжувалася політика асиміляції українського населення у т.ч. і за допомогою НЗ. Часи від початку ХХ століття до кінця Другої Світової війни визначаються боротьбою українського населення Західної України за свої школи та ВНЗ.

Після окупації Галичини Польщею шкільництво на цих землях стало підпорядковуватися Міністерству віросповідань та освіти, хоч і продовжували діяти австрійські закони та інструкції. Польська влада дотримуючись лінії «польського державотворення», внесла значні зміни в освіту не на користь українців. Якщо за Австро-Угорщини у 1911-1912 навчальному році у Східній Галичині налічувалося 2612 початкових шкіл з українською мовою навчання; у 1919 році на території Західної України було 3662 початкові школи, то вже у 1920-1921 навчальному році – лише 1930 [534, с. 126; 622, с. 34]; у 1925 році кількість українських шкіл становила 1055; у 1930 – 650, а в 1939 році їх залишилося лише 139 [622, с. 40].

Ще гірша ситуація була на українських землях Буковини та Бесарабії, що з 1918 по 1940 роки знаходилися у складі Румунії. Окупаційна влада переслідувала культурно-освітні установи українців на Буковині. Із 590 товариств, що були перед Першою світовою війною, у 1924 році залишилося тільки 14 [177, с. 950; 621, с. 6]. Політика румунського уряду призвела до того, що вже в 1927 році на Буковині не залишилося жодної української школи, були румунізовані гімназії, дві семінарії, закрито кафедру української мови й літератури у Чернівецькому університеті. Влада перетворювала православну церкву в знаряддя румунізації, а колонізація (під виглядом «аграрної реформи») також стала засобом румунізації [621, с. 5-6].

У 20-ті роки політика польської шкільної адміністрації розгорталася в напрямі централізації й полонізації освітньо-виховної діяльності за шляхами: 1) всі шкільні документи: акти, каталоги, протоколи та інші мали вестися польською мовою; 2) у процесі навчання передбачалося використовувати польські навчальні плани і підручники; 3) польська мова вводилася як викладова, при обмеженні української; 4) усувалися з посад прогресивні українські вчителі [622, с. 35].

Із введенням шкільного закону від 31 липня 1924 року, за яким польські й українські школи однієї місцевості об’єднувалися в утраквістичні, польською владою було взято курс на остаточну ліквідацію українських шкіл. За цим законом запроваджувалися шкільні плебісцити, наслідки яких завчасно планувалися шкільними та державними органами. Вони проводилися в умовах поліцейського терору, шантажів та підкупів. Викладання української мови вводили у школі в тому разі, коли громада налічувала не менш як 25 % українського населення і якщо батьки не менш ніж 40 учнів подавали відповідні прохання-декларації. Однак коли було 20 учнів, батьки яких бажали навчати дітей державною – польською мовою, така школа ставала двомовною. В усіх інших випадках школи переходили на суто польську мову навчання. Для відкриття середніх шкіл з українською мовою навчання вимагалися декларації від батьків 150 учнів [622, с. 35-36]. Тобто у часи між 1920 та 1939 роками у Західній Україні питання про надання у сфері освіти додаткових освітніх та інших послуг не стояло. На першому плані були політичні та національні питання, пов’язані із необхідністю отримання якісної освіти та оночасним збереженням рідної мови і національної ідентичності.

Шкільна система підпала зміні у 1932 році у зв’язку із впровадженням двох наступних законів. Це були закон про шкільний устрій і закон про приватні школи і наукові та виховні заклади. Ці акти змінили систему організації і програми навчання загальних шкіл і середніх (школи загальні – 7-річні – 3-ох ступенів, 6-річні до цього часу середні школи поділено на 4-річні гімназії та 2-ох річні ліцеї), а також врегульовано систему освіти приватних закладів, де було гарантовано державній та освітній владі можливість їхнього контролю і нагляду за школами національних меншин [557].

У Чехословаччині у 20-30 роки ХХ століття були створені й успішно діяли десятки українських наукових установ, організацій, спілок і видавництв, ВНЗ. До цього доклала свої зусилля українська політична еміграція, чисельність якої у 20-х роках ХХ століття сягнула 50 тисяч осіб [561, с. 347]. Так, влада надала притулок і фінансову підтримку Українському вільному університету (1921 рік), заснованому М.С. Грушевським і М.Ю. Шаповалом (був переведений з Відня до Праги і навчальний процес у ньому здійснювався за зразком Карлового університету; його розвитку особисто сприяв тодішній президент Чехословацької республіки Т.Г. Масарик), Українському високому педагогічному інститутові імені М.П. Драгоманова (1932-1933), Українській сільськогосподарській академії в Подєбрадах (1922-1935) тощо [618, с. 56].

Корінне населення вимагало будівництва нових шкіл, навчання рідною мовою, поліпшення підготовки народних учителів для національних шкіл Закарпаття. Навіть на знак протесту проти зволікань чеського уряду з будівництвом нових шкіл селяни гірських районів організували навчання своїх дітей під відкритим небом. Такі осередки називали «школами під дубом» [486, с. 47; 618, с. 56-57]. Зрозуміло, що майнова база таких «НЗ» була майже відсутня, проте знання отримувалися завдяки великому бажанню та свідомості учнів, чого, на жаль, сьогодні часто не вистачає.

У 1932 році навіть міністр освіти Чехословацької республіки І. Дерер визнав нездоровим у шкільній політиці штучне насадження чеських шкіл за рахунок шкіл з українською мовою навчання. На той час спостерігалася значна кількісна невідповідність у функціонуванні шкіл для населення краю за національною ознакою. Так, було загальновизнаним, що чеські школи перебували у привілейованому стані, хоч здебільшого їх відвідували єврейські діти. І це не дивно, бо для комплектування тієї кількості чеських шкіл, що працювали у краї, бракувало дітей чеської чи словацької національностей, які там проживали [618, с. 57-58].

Чехословацька влада здійснювала певні новації та провела велику роботу з метою підвищення освітнього рівня населення Підкарпатської Русі, де до кінця угорського панування налічувалося 60 % неписьменних. Хоча шкільна повинність поширювалася й на дітей Підкарпатської Русі (від 6 до 14 років), але багато з них не могли через різні причини відвідувати школу, головно в тих районах, де населення жило хуторами, віддаленими один від одного великими відстанями. Такі діти залучалися до навчання на спеціально організованих курсах. Тільки у 1931/32 навчальному році налічувалося 170 таких курсів, де навчалося 9176 дітей. У плані позашкільної освіти було організовано також 1473 курси для дорослих неписьменних (на цих курсах навчалося 64,7 тисяч осіб), засновано 348 народних читалень, 413 громадських бібліотек, створено 100 гуртків співів, 28 народних оркестрів і т.д. Крім того, спостерігалася активна діяльність місцевого населення на ниві позашкільної освіти через культурні товариства, зокрема таких, як «Просвіта», русофільського Товариства імені О. Духновича, театральних труп і хорів. До становлення української (руської) освіти активно долучилися «Педагогічне Товариство Підкарпатської Руси» та «Школьная помощь» [618, с. 58-59]. Такі дії української місцевої влади були закономірними, бо їх ініціатор – А.І. Волошин, видатний державний, громадсько-політичний, релігійний та педагогічний діяч Закарпаття, левову частку свого життя присвятив освітянській ниві: отримавши богословську та світську освіту, з 1900 року викладав в учительській семінарії в Ужгороді, у 1917-1938 роках був її директором; у 1899 році перший на Закарпатті видав підручник з української (малоруської) мови, а всього написав 42 підручники й посібники з граматики, педагогіки, психології, логіки, фізики, хімії; десятки років боровся за національне відродження рідного краю, очолюючи громадські, політичні, господарські організації та виховуючи учительські кадри [618, с. 60-61]. Отже, як і в землях, окупованих Польщею, у землях, окупованих Чехословаччиною, на перший план вийшло питання отримання освіти рідною мовою. У цьому плані ситуація на цих землях була дещо кращою, ніж у Польщі.

В УРСР після згортання НЕПу й посилення індустріалізації та колективізації одночасно зменшувалася кількість учнів у селах, проте збільшувалася кількість ВНЗ у великих містах.

27 грудня 1930 року було видано постанову Ради народних комісарів УСРР «Про реорганізацію вишів, втишів і технікумів», в якій наказувалося на базі Вінницького фармтехнікуму організувати Вінницький фармацевтичний інститут, а на базі Київського – Київський фармацевтичний інститут. Реорганізацію технікумів планувалося закінчити до 1 січня 1931 року. До реорганізації в УСРР налічувалося 42 інститути та 109 технікумів. Після реорганізації кількість ВНЗ становила 155 інститутів, технікумів – 768, але вони вже вважалися середніми НЗ [539]. С.В. Тарнавська показала зміну кількості НЗ за один календарний рік за спеціальностями.

Таблиця 1.1.

Мережа інститутів та технікумів у 1930-1931 рр.

Складено за даними [539].

Проте позитиви більшою мірою стосувалися великих міст. У сільській місцевості протягом 1932-1933 років кількість учнів зменшилася.

Жахливі факти наводить В.І. Марочко, який наголошує, що у 1932/33 навчальному році, враховуючи дані райвідділів, школи відвідувало 50 % дітей, особливо в селах, загальна цифра «відсіювання» учнів на час голодомору – 2,5 млн. осіб [297, с. 53; 619]. Навіть ті школярі, які вціліли в часи голодомору, не поспішали до школи, а йшли працювати у поле.

У містах у 1933 році відбулося відновлення університетської освіти. Університети почали функціонувати у Києві, Харкові, Одесі, Дніпропетровську. На кінець другої п’ятирічки (1937 рік) у республіці було сформовано стабільну мережу ВНЗ, яка нараховувала 123 ВНЗ, у т.ч. 35 індустріально-технічних, 20 сільськогосподарських, 36 педагогічних, 14 медичних та ін. [598, с. 47].

Після об’єднання Західної України з УРСР у 1939 році відразу 30 вересня наркомат освіти УРСР подав доповідну записку ЦК КП(б)У і Раднаркому УРСР про реорганізацію системи освіти у Західній Україні [272, с. 86]. А вже 3 листопада 1939 року колегія наркомату освіти республіки, заслухавши і обговоривши доповіді про реорганізацію системи освіти та про організацію навчання в школах та ВНЗ Західної України, постановила:

«1. Схвалити поданий проект постанови про реорганізацію шкільної системи Західної України.

2. Опрацювати конкретні заходи у справі реорганізації системи народної освіти та політосвітніх установ, залучивши до цієї роботи обласні та центральні методичні кабінети та науково-дослідні установи системи НКО.

3. Відповідно до намічених заходів управлінням та відділам скласти проект інструкції про порядок реорганізації окремих типів шкіл, спеціальних шкіл, дитсадків, дитбудинків, хат-читалень, клубів, музеїв, шкіл ліквідації неписьменності і малописьменності, шкіл освіти дорослих, палаців піонерів, будинків художнього виховання, бібліотек тощо…

4. Управлінню підприємств НКО вжити заходів до забезпечення шкіл та установ системи народної освіти навчальними приладдями» [252, с. 62-63; 623, с. 6-7].

У першому півріччі 1939/1940 навчального року школи працювали за перехідними програмами, спеціально складеними для них. Викладання релігійних дисциплін було скасовано. З 11 січня 1940 року усі школи в західних областях України перейшли на навчальні плани і програми радянської школи, а до березня 1940 року було завершено реорганізацію всієї системи освіти на радянських засадах [623, с. 7].

До початку 1940/1941 навчального року за радянським зразком була цілком реорганізована система народної освіти на Північній Буковині. Організовуючи українські педагогічні, фельдшерсько-акушерські школи, музучилища, учительський інститут, реорганізовуючи румунський університет, перевівши 406 шкіл на українську мову викладання (а до того часу за румунського панування не було вже жодної української школи), відкривши будівельний і кооперативний технікуми, влада набувала авторитету. Кількість учнів у загальноосвітніх школах порівняно з 1939/40 навчальним роком збільшилася майже удвічі. Одразу ж після початку створення системи нової школи у зазначених регіонах було скасовано платність навчання [621, с. 10].

Під час Другої Світової війни при окупації Угорщиною Закарпаття у галузі освіти відверто проводилася антиукраїнська політика: масово закривалися українські школи; з 7 наявних на той час гімназій у краї 5 було переведено на угорську мову навчання (в 1939 році у «русинських» гімназіях навчалося 2407 учнів, а в 1942 році – лише 1743 і процес скорочення продовжувався); з метою мадяризації населення значну частину горожанських шкіл перевели на угорську мову навчання, а при інших паралельно організовувалися угорські класи (те саме було і з народними школами). Уже наприкінці 1939 року з 430 народних шкіл 320 було переведено на угорську мову навчання. Кількість учнів у школах краю значно скоротилася (якщо учень не вивчав ретельно угорську мову, він змушений був залишити школу) [618, с. 61]. Аналогічне відбувалося і на землях, захоплених Румунією.

Під час Великої Вітчизняної війни окупаційна німецька адміністрація господарювала в різних областях України від двох до трьох років. У цей час також функціонували школи і ВНЗ, наукові і дослідницькі установи. Проте радянські та вітчизняні історики і юристи не вельми активно досліджують ці питання. Радянською владою на початку війни НЗ евакуйовувалися на схід – на Урал, у Сибір, Кавказ або Середню Азію. Там вони відновлювали роботу і готували фахівців1.

У післявоєнний період в Україні за короткий термін була відновлена освітня галузь, значно зміцнений вузівський сектор науки. Так, у системі ВНЗ Мінвузу УРСР на 1966 рік працювало 4 науково-дослідних інститутів, 37 проблемних і 68 галузевих лабораторій, обсяг наукових досліджень в усіх ВНЗ України з 1956 року (за 10 років) збільшився у 12 разів [598, с. 47]. НЗ працювали за усталеною системою, фінансувалися державою. Існував тісний зв’язок між НЗ та виробництвом у межах професійно-технічної та вищої освіти. НЗ готували фахівців у кількості, потрібній народному господарству. Учні ПТУ та технікумів централізовано відправлялися на практику до колгоспів, заводів та фабрик, де виконували функції різноробів або професійних працівників та отримували заробітну платню, яка була нижчою від зарплати постійних працівників. Усі випускники ВНЗ отримували місце роботи у державних підприємствах, установах та організаціях. Могла здійснюватися підготовка фахівців для суб’єктів господарювання на основі договору між ним та ВНЗ з оплатою навчання. Хоча обидва суб’єкти господарювання (НЗ та колгосп чи завод) знаходилися у державній власності.

У 1960-1980-ті роки у СРСР кожні п’ять років вищими органами влади приймалися постанови, пов’язані з регулюванням діяльності вищої школи, де і якість освіти, і якість підготовки фахівців були ключовими термінами – категоріями державної освітньої політики. У ті роки обговорювалися проблеми адаптивності спеціалістів, їх спроможності до самовдосконалення з перетворенням протягом розвитку професійної кар’єри [81, с. 22].

У зв’язку із прийняттям 19 липня 1973 року Основ законодавства Союзу РСР про народну освіту [375] почали ставитися питання відносно самостійності галузі законодавства або права у галузі освіти. Так, Г.А. Дорохова вважала, що незважаючи на регулювання відносин у сфері освіти адміністративно-правовими нормами вони не мають управлінського характеру, а отже, не можуть регулюватися методами адміністративного права... [169, с. 37; 8, с. 53-54]. Уже у праві СРСР була помітна комплексність правовідносин у сфері освіти.

У колишньому СРСР економічний зв’язок вищої школи з виробництвом здійснювався у навчально-науково-виробничих об’єднаннях, які спільно створювали ВНЗ і підприємства народного господарства на договірних засадах. Однак у завершеному виді проблему врегулювання відносин між ВНЗ і підприємствами розв’язано не було [409]. А з початком «перебудови» (середина 80-х років) ця інфраструктура через економічну кризу почала взагалі руйнуватися [270, с. 82].

Багато правильних рішень у галузі освіти було прийнято у 1985-1990 роках. Проте вони залишилися тільки на папері. Отримання Україною державної незалежності, розпад СРСР кардинально змінили подальший процес реформування всієї сфери освіти [598, с. 47].

У світі у 1980-х роках остаточно сформувалася тенденція розвитку, яка свідчила, що місце та роль будь-якої країни в розподілі праці на міжнародних ринках, її конкурентоспроможність в оборонній галузі та галузі прогресивних технологій залежать, перш за все, від двох взаємозалежних факторів: якості підготовки фахівців; умов, які країна створює для прояву та реалізації інтелектуального потенціалу науковців [266, с. 227].

Після здобуття Україною незалежності було сформовано власну законодавчу базу, що регулює діяльність у сфері освіти, було створено велику кількість НЗ різних форм власності, які отримали право надавати велику кількість послуг, у т.ч. й оплатних. Аналізу сучасного законодавства буде присвячено наступний підрозділ. Зараз же слід визначити основні історичні етапи розвитку законодавства про освіту та власне розвитку самих НЗ і сфери освіти в Україні та зробити прогноз на майбутній розвиток.

Слід сказати, що спроби виділення таких етапів робилися вітчизняними вченими. Так, М.О. Тимошенко історію становлення та розвитку законодавства України про вищу освіту характеризує шляхом періодизації її на наступні етапи:

І) етап «пострадянського» розвитку законодавства України, яке націлене на реформування правового регулювання господарської діяльності ВНЗ, що охоплює період початку 90-х років ХХ століття; ІІ) етап зародження вітчизняного законодавства у сфері вищої освіти, що пов’язаний із кінцем 1991 – 1995 року, що зумовлений дефіцитом бюджетного фінансування та із стрімким поширенням інституту позабюджетного фінансування; ІІІ) етап стабілізації законодавчої бази у сфері вищої освіти, що припадає на період з 1996 року по 2000 рік; ІV) етап вдосконалення законодавчої бази у сфері вищої освіти, що починається на початку ХХ століття та продовжується до сьогодні. Цей етап пов’язаний із багатоаспектним характером її розвитку, зумовленим правовим регулюванням вищої освіти різноманітними галузями законодавчої бази України (конституційним, господарським, адміністративним, податковим законодавством тощо) [548, с. 236-239]. У наведеній періодизації, по-перше, береться лише законодавство про вищу освіту, а по-друге, лише законодавство незалежної України. М.О. Тимошенко виділяє чотири етапи пострадянського розвитку, нами виділяється два етапи, проте більше уваги приділяється попереднім етапам.

Окремими вітчизняними вченими, як на нашу думку, періодизація проводиться з укрупненням самих етапів або періодів. Так, М.Н. Курко одним етапом розвитку ВНЗ у світі покриває часи після закінчення Другої світової війни до початку 90-х років минулого століття. Розпад колоніальної системи сприяв значному посиленню міжнародної мобільності студентів із колишніх колоній. Цей період характеризується залученням ВНЗ у могутній рух освітньої експансії й демократизації освітніх можливостей [255, с. 117]. Нині, на його думку, триває якісно новий етап інтернаціоналізації вищої школи та її глобалізації, за якого масове поширення освіти розглядається як гарантія конкурентоспроможності держави в новій глобальній економіці [255, с. 117]. Як бачимо, М.Н. Курко, як і попередній вчений, проводить періодизацію законодавства про ВНЗ. Проте з наведеними періодами можна погодитися. Слід тільки більше уваги приділити періодизації попередніх етапів становлення законодавства про сферу освіти та надання послуг у ній.

Отже, правовий режим законодавства про надання послуг у сфері освіти та правовий статус українських НЗ формувався протягом кількох століть. За цей час до початку ХХІ століття змінилося кілька історико-правових етапів досліджуваного процесу. Кожен етап відрізнявся характерними елементами у правовому статусі та режимі.

Першим можна вважати етап, що тривав від появи перших НЗ при церквах і монастирях за часів князів Київської Русі до ХІV–ХV століття. Цей період збігся у часі з появою перших ВНЗ у Західній Європі. В українських землях НЗ формували суспільну думку, мораль, культуру, визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку держави (у т.ч. розвиток власної руської та церковнослов’янської мов). НЗ цього періоду залежали від можновладних світських та впливових церковних осіб. Уся господарська та інша діяльність НЗ залежала від думки цих осіб.

Другий етап тривав протягом початку і розквіту козацької епохи. У цей час утворювалися і діяли НЗ середнього типу – братські школи та бурси. Ці НЗ залежали від фінансування з боку суспільних об’єднань – об’єднань козаків, шляхти та міщан – братств, Війська Запорізького, окремих меценатів; проте господарювали на власний розсуд; надавали послуги з вивчення гуманітарних і точних наук.

Третій етап еволюції правового статусу українських НЗ та правового режиму діяльності з надання ними послуг припадає на ХVІІ – ХVІІІ століття. У цей час почали з’являтися ВНЗ університетського типу, що були аналогічні західноєвропейським університетам – мали визначену структуру та компетенцію управлінських органів, можливість самостійно використовувати грошові кошти і майно, вступати у договірні правовідносини.

Четвертий етап включає першу половину ХІХ століття. У цей час в українських землях діяли ВНЗ сучасного типу. Їх правовий статус визначався найвищою державною владою. Вони мали автономію від держави, їх органи поділялися за функціональною ознакою, діяли як самостійні суб’єкти права, суб’єкти численних майнових правовідносин – мали обсяг компетенції й особливості управління, фінансування та відповідальності, аналогічний сучасним державним ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації.

П’ятий етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні проходив у другій половині ХІХ століття. У цей час було підпорядковано університети генерал-губернаторам; проведено шкільну реформу 1860-1864 років; було розділено НЗ на державні і недержавні. Усі НЗ отримали можливість брати гроші за надання систематичних і потрібних освітніх послуг; отримали право присвоювати наукові ступені. Недержавні НЗ поділялися на неурядові (суспільні) та приватні. Усі НЗ субсидувалися державою. Неурядові (суспільні) НЗ створювалися у формі непідприємницьких установ; приватні НЗ створювалися як комерційні організації.

Шостий етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності охоплює період від початку ХХ століття до 1917 року. У цей час кожного року утворювалися нові НЗ різного рівня. Законодавство, з одного боку, спрямовувалося на послаблення ролі земств та громадських організацій в освітній сфері, а з іншого боку, – на демократизацію освітньої системи, автономізацію НЗ. Початок ХХ століття позначився серйозними дискусіями щодо подальших шляхів розвитку освіти, пошуком більш ефективних форм організації управління освітньою галуззю. Однак уже тоді загальна освіта була обов’язковою, плата за надання послуг з отримання вищої освіти була у десятки разів нижчою від європейських аналогів, якість освітніх послуг постійно зростала. Правовий статус НЗ був майже ідентичним сучасному. НЗ мали широкі повноваження і свободу здійснення господарської діяльності. Наявність некомерційних і комерційних НЗ одночасно є доцільним і цікавим для дослідження питань щодо можливості використання сьогодні.

Сьомий етап тривав за часів першої незалежної української держави – УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського. Він був нетривалим – з 1917 по 1920 роки. У цей час утворювалися нові НЗ, викладання переводилося на українську мову, існуючі НЗ націоналізувалися, на утримання НЗ виділялося бюджетне фінансування.

Восьмий етап, що тривав від 1920 року до початку Другої Світової війни можна розглядати з двох боків. З першого – на території УРСР відбувалося відновлення сфери освіти, відкриття у 1930-х роках нових ВНЗ, що готували у першу чергу фахівців для промисловості. З другого – у Західній Україні продовжувалася боротьба за українську мову викладання, права місцевого населення; фінансування такого навчання здійснювалося часто не за рахунок бюджету, а за рахунок коштів окремих громадян та суспільних і інших організацій, які активізувалися у цей час.

Дев’ятий етап тривав від початку Другої Світової війни до початку Великої вітчизняної війни. Цей етап був нетривалим. Він визначався приєднанням Західної України до УРСР та уніфікацією системи освіти на всій території України. У цей час у Західній Україні навчання було переведено на українську мову, держава поклала на себе фінансування сфери освіти.

Десятий етап тривав протягом Великої вітчизняної війни. Сфера освіти на окупованих територіях у ці часи є малодослідженою радянськими та українськими вченими. Значна частина інформації має ступінь державної таємниці. Частіше інформація виходить з німецьких архівів, ніж з робіт вітчизняних вчених. У цей час німецька окупаційна влада виявляла студентів, які не змогли через початок війни закінчити навчання, та колишніх викладачів ВНЗ, які через різні причини не евакуювалися. Багато хто з них не відмовлявся від співпраці з новою владою. Тому були відновлені ВНЗ, які прискореними темпами довчили фахівців для сільського господарства, вугільної та металургійної промисловості, медицини і працевлаштували їх виходячи з потреб німецької військової економіки. Натомість переважна більшість шкіл не працювала. У тих, що відкривалися, головними навчальними дисциплінами були німецька мова та початкова арифметика. Фінансування сфери освіти організовувалося німецькою окупаційною владою.

Одинадцятим етапом покривається час із кінця Великої вітчизняної війни до отримання Україною незалежності. За цей період було сформовано найкращі традиції радянської системи освіти. Формально ВНЗ мали суверенітет, проте фінансувалися державою. Позитивом цього етапу є ефективне державне фінансування і достатньо тісний зв’язок між НЗ (особливо технічного спрямування) та підприємствами, установами, організаціями - майбутніми роботодавцями.

Дванадцятим етапом охоплюються 1990-ті роки. У цей час проходило формування українського законодавства, яким регулюється діяльність з надання послуг у сфері освіти. З 90-х років ХХ століття, на думку Д.І. Дзвінчука, освіта стала невід’ємною складовою економіки, від розвитку якої залежить розвиток інших секторів. Сукупність цих факторів переконливо свідчить, що розвиток освіти є вирішальною умовою стабільного економічного росту, що світ стає суспільством знань, бо знання визначають розвиток усіх галузей виробництва [161, с. 26-27]. Виникла велика кількість НЗ, заснованих на різних формах власності. НЗ отримали можливість надавати значну кількість додаткових освітніх, а також інших послуг.

Зараз триває тринадцятий умовний етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні. Цей період розпочався на рубежі 1999 та 2000 років і передбачає перехід вітчизняної сфери освіти до Болонського процесу та діяльність сучасних НЗ в умовах глобалізації.

19 червня 1999 року міністрами освіти 29 європейських країн у м. Болоньї було підписано Декларацію про утворення єдиного європейського простору вищої освіти [648]. Почався «Болонський процес» як відповідь на виклики глобалізації, на потреби спільного подолання проблем світового розвитку. РФ приєдналася до Болонської декларації у 2003 році. У зв’язку із цим російський дослідник А.В. Іванов вважає, що тепер належить радикально змінити російську вищу освіту, а відповідно, і її принципи [194, с. 102]. Слід сказати, що те саме необхідно й Україні. Саме тому з рубежу ХХ та ХХІ століть розпочався останній етап розвитку законодавства про надання послуг у сфері освіти України. Болонська система має на меті уніфікацію навчального процесу у різних країнах з тим, щоб дипломи країн, які входять до цього процесу, взаємно визнавалися. Це намагання викликане глобалізацією економіки та суспільного життя.

Однак умови, які прагнуть створити ініціатори Болонського процесу в європейському просторі вищої освіти, дуже схожі на реалії, властиві освітньому просторові США та які свого часу існували на теренах СРСР, лише з тією різницею, що УРСР входила до СРСР, а Україна до ЄС в найближчій перспективі не ввійде; передовий досвід українських педагогів і науковців визнавався та впроваджувався на теренах СРСР, а ЄС пропонує свій; ВНЗ УРСР виконували державне замовлення з урахуванням потреб власного ринку праці, а українським ВНЗ пропонують орієнтуватися на європейський [487, с. 173].

Тому М.Н. Курко прогнозує, що для України культурна глобалізація вищої школи матиме, ймовірно, такі наслідки:

- популяризація глобальних мультикультурних цінностей;

- посилення світового домінування євроатлантичної культури;

- поява зарубіжних освітніх провайдерів на території національних держав;

- втрата національної культури й ідентичності [255, с. 119].

Як бачимо з цього прогнозу, глобалізація у сфері освіти призведе до багатьох негативних наслідків. Знання і культура будуть уніфікуватися, руйнуючи кордони між країнами і націями. У зв’язку із цим у сфері освіти слід інтегруватися у міжнародний освітній простір, при цьому максимально зберігаючи позитивні власні здобутки.

З іншого боку, поглиблення світогосподарських зв’язків в умовах глобалізації призведе до посилення конкуренції і як наслідок, до підвищення якості послуг, що надаються у сфері освіти.

Н. Внукова бачить перспективу розвитку ВНЗ в умовах глобалізації, яка передбачає:

- орієнтацію на ринок праці;

- забезпечення найкращих засобів та умов праці;

- наявність висококваліфікованих наукових кадрів;

- актуальність змісту навчальних програм;

- трансформацію результатів досліджень у зміст навчання;

- партнерські відносини наукового та адміністративного персоналу [61, с. 29].

Освіта має гуманістичний характер і ґрунтується на культурно-історичних цінностях українського народу, його традиціях і духовності, утверджує національну ідею, сприяє національній самоідентифікації, розвитку культури, оволодінню цінностями світової культури, загальнолюдськими надбаннями [591, с. 130]. Тому у першу чергу, законодавство повинно спрямовуватися на захист національних знань, умінь і традицій. А законодавство, спрямоване на інтеграцію із європейським та світовим простором, в умовах глобалізації сформується автоматично. Необхідно лише відслідковувати й контролювати його якість.

Значне поліпшення якості освіти за рахунок удосконалення її методико-матеріальної забезпеченості є одним із завдань глобалізації. В ХХІ столітті відбувається поступовий перехід від репродуктивної, авторитарної освіти до освіти гуманістичного, інноваційного типу зі збереженням української культурно-історичної традиції. ВНЗ повинні виступати в цьому не як об’єкти, а як суб’єкти формування освітнього простору, тому що в подальшому у межах «Європейського простору вищої освіти» буде підвищуватися їх відповідальність за якість вищої освіти [61, с. 34].

На сьогодні рівень освіти населення в Україні є одним з найвищих серед країн Центральної та Східної Європи. Так, валовий показник охоплення навчанням у 2003 році в Україні становив 79,6 % (для порівняння: в середньому по світу – 65 %, по країнах, які розвиваються – 61 %, високорозвинених країнах – 94 %, у країнах Східної Європи та СНД – 77 %) [598, с. 48]. Достатньо високий рівень освіченості населення є наслідком роботи за радянською системою освіти. А відставання від високорозвинених країн скоріше за все викликано часами економічної кризи, що тривають дотепер.

Підвищення рівня освіченості до рівня провідних країн світу, на думку М.Н. Курка, є єдиним реальним способом компенсації втрат трудових ресурсів України та підвищення їх якості [266, с. 227]. На сьогодні це важливе, проте складне завдання. Сфера освіти може як сприяти розвитку держави, так і гальмувати його. Результат залежить від багатьох факторів. У першу чергу результат залежатиме від якості фахівців, що надають послуги у сфері освіти, та від кількості інвестицій у сферу освіти.

Проблема розвитку освіти, вкладення інвестицій в людський капітал є актуальною не лише для України чи інших постсоціалістичних держав, а й усього глобалізованого світу. Освіта відіграє вирішальну роль у створенні самодостатнього розвиненого соціокультурного суспільства. Саме освіта є з’єднуючим чинником минулого з майбутнім, що забезпечує перехід до наступного рівня знань, навиків, моральних норм суспільства, професійних та інтелектуальних здібностей. У зв’язку із цим освіта, за суттю своєю, не може бути вузьконаціональною. Але за формою, ідеологічним спрямуванням, організацією взаємодії суб’єктів освітні структури, як правило, мають національну специфіку. У сучасному світі на таку специфіку частково накладаються й міжнаціональні ознаки, реалізуючи вимоги інтеграції загальнозначимих для світового співтовариства принципів. Крім того, за сучасних умов простежується чітка тенденція до усвідомлення глобальних проблем у суспільствах, які є заможними, і навпаки, не доходить черга до їх вирішення в бідних суспільствах [528, с. 273].

У зв’язку із визначеним у підрозділі можемо прогнозувати підвищення питомої ваги послуг, що є уніфікованими у межах більшості країн світу і спрямовані на надання уніфікованих загальних стереотипних знань. Одночасно із цим будуть утворюватися НЗ, спрямовані на надання послуг із передачі знань та досвіду окремих країн та націй. У таких суперечностях буде розвиватися й українське законодавство. З одного боку, набуде розвитку законодавство, спрямоване на запровадження Болонської системи навчання та інших міжнаціональних систем, що виникатимуть у майбутньому; з іншого – законодавство, спрямоване на охорону національних досягнень у сфері освіти та науки.

Визначення закономірностей розвитку законодавства та пропозиція напрямів його вдосконалення можливі через аналіз законодавства у сфері освіти.