Стаття 68. Суб’єкти, уповноважені ініціювати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення

1. Дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.

2. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються):

1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»:

зауваження - суб'єктом призначення;

інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення з урахуванням про­позиції Комісії;

2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»:

зауваження - суб'єктом призначення;

інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

1. Предмет регулювання

Положеннями статті визначено:

1) суб'єкта, уповноваженого ініціювати дисциплінарні провадження;

2) суб'єкта, уповноваженого накладати (застосовувати) дисциплінарні стягнення;

3) особливості накладення (застосовування) дисциплінарних стягнень у виді догани, попередження про неповну службову відповідність та звільнення з посади державної служби.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є чітке визначення суб'єкта, уповноваженого ініціювати дисциплінарні провадження та накладати (застосовувати) дисциплінарні стяг­нення, а також забезпечення обов'язкового розгляду цим суб'єктом резуль­татів проведеного службового розслідування у вигляді пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії.

Також метою статті є захист державних службовців від свавільного одно­особового прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відпові­дальності, використання механізму колегіального розгляду дисциплінарних справ.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Одним із базових принципів державної служби, що передбачені пунк­том 2 частини першої статті 4 Закону, є принцип законності, який вимагає від державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та іншими законами України.

Поведінка державного службовця, що перебуває за межами таких вимог, є протиправною та в передбачених законом випадках може бути підставою для притягнення винних осіб до юридичної (зокрема дисциплінарної) відпо­відальності. Механізм притягнення державних службовців до дисциплінар­ної відповідальності врегульовано Законом, невід’ємною складовою якого є визначення суб’єкта, уповноваженого ініціювати дисциплінарні провадження та накладати (застосовувати) дисциплінарні стягнення.

4. Коментар основних положень статті (зокрема визначення тер­мінів, які потребують тлумачення)

4.1. Коментована стаття встановлює, що виключне право ініціювання дисциплінарного провадження стосовно державного службовця покладено на суб’єкта призначення такого державного службовця.

Це обґрунтовується тим, що, хоча призначення державних службовців здійснюється за конкурсною процедурою, саме вищі керівники несуть відпо­відальність за належне виконання посадових обов’язків призначеними ними за результатами конкурсного відбору державними службовцями.

Комісія, яка проводить конкурс на зайняття вакантних посад категорії «А», та конкурсні комісії не уповноважені здійснювати контроль за подаль­шою діяльністю відібраних ними для призначення на посади державної служби осіб. Роль згаданих комісій полягає передусім в об’єктивному відборі найбільш кваліфікованих та професійних кадрів. Отже, остаточне затвер­дження особи на посаді державної служби здійснюється суб’єктом призна­чення, а тому саме цей суб’єкт несе відповідальність за належне виконання посадових обов’язків підпорядкованими державними службовцями та упов­новажений ініціювати дисциплінарні провадження. Слід також додати, що суть правовідносин з притягнення до дисциплінарної відповідальності поля­гає у тому, що це правовідносини вищого керівництва та підзвітного йому підлеглого.

Попри категоричність положень коментованої статті стосовно суб’єкта, уповноваженого ініціювати дисциплінарні провадження, варто відзначити, що в ній не враховані приписи пункту 14 частини першої статті 7 Закону, в якій зазначено, що кожен державний службовець має право ініціювати службове розслідування з метою «зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри».

Інша справа, що статті 68—79 Закону цього не враховують, адже випи­сані таким чином, ніби службове розслідування може бути ініційоване лише у разі вчинення дисциплінарного проступку.

4.2. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону, суб’єкт призначення — це державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на від­повідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади (пункт 7 частини першої статті 2 Закону).

Виходячи з приписів частини другої статті 31 Закону суб’єктом призна­чення є:

1) у контексті вирішення питання про призначення осіб на посади дер­жавної служби категорії «А» — відповідний суб’єкт, визначений Конституцією та/або іншими законами України (наприклад керівник НАДС призначається на посаду та звільняється з посади КМУ);

2) у контексті вирішення питання про призначення осіб на посади дер­жавної служби категорій «Б»» і «В»» — керівник державної служби (детальніше див. коментар до статті 17 Закону).

І якщо з керівником державної служби як суб’єктом, уповноваженим ініціювати дисциплінарні провадження та накладати (застосовувати) дис­циплінарні стягнення, все більш-менш зрозуміло (йдеться про конкретну фізичну особу), то з суб’єктом призначення осіб на посади державної служби категорії «А»» в окремих випадках мають місце певні складнощі.

Справа в тому, що інколи процедура призначення осіб на посади дер­жавної служби категорії «А»» вимагає обов’язкової участі та волевиявлення не одного, а одразу кількох суб’єктів. При цьому жоден з них не може прийняти відповідне рішення самостійно (поза волевиявленням іншого суб’єкта). Отже, можна зробити висновок про те, що в таких випадках суб’єкт призначення комплексний. Наприклад, відповідно до Конституції України, голови місце­вих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ.

- хто з них уповноважений ініціювати дисциплінарні провадження щодо осіб, які займають посади державної служби категорії «А»;

- хто з них уповноважений накладати (застосовувати) дисциплінарні стягнення до таких осіб.

Відповідаючи на обидва запитання, слід виходити з того, що суб’єкт призначення голів місцевих державних адміністрацій є комплексним, а отже, це вимагає узгодженої позицій обох суб’єктів, які його утворюють.

В ідеалі процес ініціювання дисциплінарного провадження щодо голів місцевих державних адміністрацій має бути аналогічним процесу їх призна­чення. Тобто Уряд звертається до Президента з чітко обґрунтованою пропо­зицією щодо необхідності відкриття дисциплінарного провадження стосовно того чи іншого голови місцевої державної адміністрації, а Президент приймає остаточне рішення з цього питання. Таким чином зберігатиметься існуючий нині баланс розподілу повноважень між зазначеними суб’єктами і забезпечу­ватиметься прийняття відповідним чином узгодженого рішення.

Утім, оскільки Президент України є ключовою фігурою у процесі призна­чення голів місцевих державних адміністрацій, то він також має право ініці­ативи у питанні щодо відкриття дисциплінарного провадження. В такому разі Президент звертається до Уряду з обґрунтуванням необхідності відкриття дисциплінарного провадження стосовно того чи іншого голови місцевої дер­жавної адміністрації, а Уряд надає згоду на ініціювання такого дисциплінар­ного провадження Президентом або відмовляє в цьому. В останньому випадку Президент не повинен ініціювати дисциплінарне провадження, оскільки одноособове прийняття такого рішення порушуватиме приписи Конституції України щодо порядку призначення голів місцевих державних адміністрацій.

Якщо аналізувати те, чи повинен Президент узгоджувати з Урядом свою позицію щодо накладення (застосовування) дисциплінарного стяг­нення до таких осіб, то відповідь також має бути ствердною.

Аналогічним чином повинні вирішуватися питання в усіх інших випад­ках, коли суб’єкт призначення комплексний.

4.3. Результати системного аналізу норм Закону надають змогу ствер­джувати, що існує, як мінімум, дві підстави для ініціювання службового розслідування:

1) наявність безпідставних (на думку державного службовця) звинува­чень або підозри (пункт 14 частини першої статті 7 Закону);

2) вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого частиною другою статті 65 Закону.

У статтях 68—79 Закону йдеться лише про службове розслідування, ініційоване через встановлення факту дисциплінарного проступку.

При цьому у Законі не визначені джерела надходження первинної інфор­мації про факт учинення дисциплінарного проступку. Очевидно, що основним джерелом такої інформації має бути виявлення дисциплінарного проступку безпосереднім керівником та керівником державної служби під час здійснення постійного контролю за дотриманням службової дисципліни (див. статті 17, 61 і 63 Закону). Зокрема, такі факти можуть бути виявлені під час оцінювання результатів службової діяльності відповідно до положень статті 44 Закону.

Проте відповідна інформація може надходити з будь-яких інших джерел. Зокрема, про факти вчинення дисциплінарних проступків можуть повідом­ляти державні службовці, а також фізичні або юридичні особи, чиї права та законні інтереси порушено невиконанням чи неналежним виконанням служ­бовою особою своїх посадових обов’язків. Вони можуть бути встановлені й за результатами перевірок, ревізій тощо. Крім того, підставою для ініціювання дисциплінарного провадження можуть бути повідомлення у ЗМІ.

4.4. Слід звернути увагу на те, що право вносити клопотання керівнику державної служби про притягнення державного службовця, який обіймає посаду державної служби категорій «Б» або «В», до дисциплінарної відпові­дальності за вчинення дисциплінарного проступку надано безпосередньому керівнику такого державного службовця (стаття 63 Закону).

При цьому відповідно до згаданої статті керівник державної служби, який не вжив заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок, несе відповідальність згідно із законом. Таку бездіяльність керів­ника державної служби слід розглядати як дисциплінарний проступок.

4.5. Одним з видів дисциплінарного стягнення, що накладається суб’єк­том призначення, є зауваження. У разі його застосування, як правило, немає потреби залучати інших осіб, адже зауваження є найбільш м’яким видом дисциплінарного стягнення, що має за мету скерувати діяльність держав­ного службовця «у правильне русло». Цілком логічно, що зауваження робить вищий керівник державного службовця, оскільки він наділений механізмом швидкого реагування на неналежну поведінку свого підлеглого, за діяльність якого несе відповідальність. У той же час суттєвих ризиків для зловживання посадовим становищем з боку керівника стосовно підлеглого такий вид дис­циплінарної відповідальності, як зауваження, не несе.

Стосовно інших, більш суворих видів дисциплінарних стягнень (догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення з посади дер­жавної служби), застосовується вже складніший механізм їх застосування. Так, суб’єкт призначення державного службовця категорії «А», що має намір застосувати дисциплінарне стягнення до свого підлеглого, зобов’яза­ний спочатку дочекатись завершення дисциплінарного провадження щодо нього та отримати пропозиції, за наслідками дисциплінарного провадження від Комісії. Суб’єкт призначення державного службовця категорій «Б» та «В» спочатку має отримати подання від відповідної дисциплінарної комісії за наслідками дисциплінарного провадження і лише після цього приймати відповідне рішення.

4.6. Слід зауважити, що відповідно до частини другої статті 68 та частини п’ятої статті 77 Закону суб’єкти призначення зобов’язані розглянути та врахувати пропозиції/подання дисциплінарної комісії (в тому числі Комі­сії), підготовлені за результатами службового розслідування.

Положення зазначених норм слід тлумачити так, що суб’єкт призна­чення зобов’язаний вивчити всі зазначені матеріали, врахувати наведені в них аргументи та прийняти передбачене Законом рішення щодо цього питання.

Рішення може не відповідати позиції, висловленій у пропозиції/поданні дисциплінарної комісії, але в ньому обов’язково має бути обґрунтовано мотиви, через які рішення суб’єкта призначення відрізняється від результа­тів дисциплінарного провадження та позиції дисциплінарної комісії. Зокрема, у частині одинадцятій статті 69 Закону зазначено, що «суб’єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов’язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії чи надати вмотивовану відмову протягом цього строку».

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

Коментована стаття нерозривно зв’язана з іншими нормами Закону, які регулюють різні аспекти правовідносин щодо застосування до державних службовців заходів дисциплінарної відповідальності. У сукупності ці норми встановлюють єдиний, цілісний механізм дисциплінарної відповідально­сті державних службовців. Стаття є базовою складовою цього механізму, оскільки визначає суб’єктів, що його реалізують (за настання відповідних умов — при порушенні державним службовцем принципу законності держав­ної служби).

Варто зазначити, що коментована стаття зв’язана з приписами статті 69 Закону, оскільки Комісія та інші дисциплінарні комісії є безпосередніми учасниками процесу застосування дисциплінарного стягнення до держав­них службовців відповідних категорій, а також із статтею 65 Закону, норми якої чітко визначають підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності (за відсутності яких суб’єкт призначення не може прийняти рішення про застосування певного виду стягнення).