Стаття 19. Право на державну службу

1. Право на державну службу мають повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою та яким присвоєно ступінь вищої освіти не нижче:

1) магістра - для посад категорій «А» і «Б»;

2) бакалавра, молодшого бакалавра - для посад категорії «В».

2. На державну службу не може вступити особа, яка:

1) досягла шістдесятип’ятирічного віку;

2) в установленому законом порядку визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена;

3) має судимість за вчинення умисного злочину, якщо така судимість не погаше­на або не знята в установленому законом порядку;

4) відповідно до рішення суду позбавлена права займатися діяльністю, пов’я­заною з виконанням функцій держави, або займати відповідні посади;

5) піддавалася адміністративному стягненню за корупційне або пов’язане з ко­рупцією правопорушення - протягом трьох років з дня набрання відповідним рішен­ням суду законної сили;

6) має громадянство іншої держави;

7) не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоду на її проведення;

8) підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади».

3. Під час реалізації громадянами права на державну службу не допускаються будь-які форми дискримінації, визначені законодавством.

1. Предмет регулювання

Стаття визначає вимоги, що висуваються до особи, яка має намір всту­пити на державної служби, а також обставини, за яких особа не може всту­пити на державну службу.

2. Цілі статті (мета норми)

Метою статті є забезпечення принципу професіоналізму державної служби. Зокрема, стаття встановлює вимоги щодо володіння державною мовою, рівня освіти осіб, які претендують на посади державної служби.

Метою статті також є встановлення загальних засад і умов вступу на державну службу в Україні на принципах рівності, компетентності та недис- кримінації з урахуванням вимог Конституції України та міжнародних угод і документів.

3. Правова основа коментованого положення (конституційні норми, принципи права/державної служби; рекомендації (стандарти) міжна­родних організацій (Рада Європи, OECP)

Стаття відтворює та деталізує право громадян на участь в управлінні державними справами та рівний доступ до публічної служби, закріплене у Конституції України та міжнародних договорах. Після Другої світової війни право громадян на рівний доступ до державної служби в країні перебування визнано одним із основоположних політичних прав людини і громадянина.

Так, частина друга статті 21 Загальної декларації прав людини 1948 р. установлює: «Кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй державі»^[110]. Надалі право кожного громадянина «допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби» було закріплено в пункті (с) статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р.^[111] Положення цих та інших міжнародних універсальних пра- возахисних договорів щодо права громадянина на державну службу були закріплені у конституціях більшості держав світу, включаючи і Конституцію України.

Конституція у частині другій статті 38 визначила: «Громадяни користу­ються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відповідно до частини другої статті 24 Основного Закону не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками. Ці конституційні права громадян отримали унорму­вання у коментованому Законі.

Механізми реалізації права громадян України на рівний доступ до публічної служби були започатковані ще в 1993 році, коли парламентом було прийнято перший у незалежній Україні Закон «Про державну службу».

Встановлені цією статтею вимоги і обмеження відповідають міжнародним документам Ради Європи, які встановлюють умови реалізації права на рів­ний доступ до публічної служби. Так, Рекомендація № R (2000) 6 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи «Про статус публічних службовців у Європі» у пункті 4 «Умови та вимоги при прийнятті на публічну службу» визначає: «При прийнятті на публічну службу слід керуватися прин­ципами рівноправного доступу до публічних посад, відбору за досягненнями, чесного і відкритого конкурсу та відсутності дискримінації. Для доступу до публічних посад можуть існувати певні передумови. Крім того, для прийняття на публічну службу можуть існувати загальні та конкретні вимоги. Якщо ці вимоги є винятками з вищезгаданих принципів, вони можуть застосовуватися лише тоді, коли не суперечать закону»^[112].

У принципі 3 «Принципів публічного управління. Система для країн Східного Партнерства (програма SIGMA)» визначено: «Відбір на державну службу, зовнішній або внутрішній, незалежно від категорії/класу держав­них службовців, здійснюється на меритократичних засадах, принципах рів­них можливостей та змагальності»^[113].

Відносно практики законодавчого визначення граничного терміну пере­бування на державній службі слід зазначити, що віковий ценз до 65 років встановлено у низці держав-учасниць ЄС (Естонія, Греція, Польща, Чехія)^[114]. Це пов’язано як із збільшенням тривалості життя в державах Європи, так і з прагненням урядів цих країн укріпити інституційну пам’ять корпусу дер­жавних службовців через збереження досвідчених службовців з одночасним збільшенням для них у залежності від страхового стажу преференцій після виходу на пенсію.

4. Визначення термінів, які потребують тлумачення

Терміни «державна служба» та «державна мова» визначені у коментарях до статей 1 та 2 Закону.

5. Місце коментованого положення у цілісному механізмі/інсти- туті, зв’язки цієї норми з іншими положеннями Закону та незакон­ними нормативними актами; умови і особливості застосування

5.1. Коментована стаття не лише відтворює та деталізує право громадян на участь в управлінні державними справами та рівний доступ до публічної служби, закріплені у статті 38 Конституції України і міжнародних договорах України, а й забороняє будь-які форми дискримінації при реалізації цього конституційного права. Разом з цим, у статті 19 Закону визначається дис­кретний перелік вимог до кандидатів на вакантні посади державної служби та вичерпні обмеження щодо вступу на державну службу.

Позиція щодо рівного доступу до державної служби підтримується КСУ. Правомірність встановлення вікового цензу для державних службовців була предметом його розгляду (справа про граничний вік перебування на держав­ній службі та на службі в органах місцевого самоврядування від 16 жовтня 2007 р. № 1-16/2007). У своєму рішенні КСУ прийшов до таких висновків. Право рівного доступу до державної служби... є юридичною можливістю і не означає його негайної і беззаперечної реалізації. Доцільність законо­давчого встановлення граничного віку перебування на державній службі... обумовлена завданнями і функціями цих органів, особливим характером їх діяльності. Конституційний принцип рівності не виключає можливості законо­давця при регулюванні трудових відносин встановлювати певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій, у тому числі вводити особливі правила, що стосуються підстав і умов заміщення окремих посад, якщо цього вимагає характер професійної діяльності.

Таким чином, гарантовані частиною першою статті 24 Конституції Укра­їни рівність прав і свобод громадян та їх рівність перед законом, а також неприпустимість привілеїв чи обмежень за ознаками, визначеними части­ною другою зазначеної статті, не перешкоджають встановленню відмінності у правовому регулюванні праці осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій.

Крім того, як зазначається у мотивувальній частині рішення КСУ від 18 квітня 2000 р. № 5-рп/2000, встановлення Конституцією та законами Укра­їни певних кваліфікаційних вимог не порушує конституційного принципу рівності, адже всі громадяни, які відповідають конкретним кваліфікаційним вимогам, мають право займати відповідні посади^[115].

Частина перша коментованої статті встановлює, що правом на державну службу наділені особи, які: а) мають громадянство України; б) досягли повно­ліття; в) вільно володіють державною мовою; г) мають відповідний посаді державної служби ступінь вищої освіти.

5.2. У коментованій статті розкривається сутність і зміст важливого права громадянина на рівний доступ до державної служби. При цьому слід звер­нути увагу, що рівний доступ до державної служби обгрунтовано нада­ється виключно громадянам України. Це пояснюється тим, що можливість громадянина на професійній основі реалізовувати функції держави є однією з сутнісних ознак інституту громадянства, який визначає усталені взаємні права та обов’язки людини і держави.

Отже, першою вимогою до осіб, які можуть реалізовувати право на державну службу, є вимога громадянства, яка загалом узгоджується з пра­вом ЄС. Так, Коментарі Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) до проекту Закону Республіки Вірменія «Про публічну службу» засвідчують: «Право ЄС допускає обмеження, пов’язані з необхід­ністю бути громадянином країни, лише стосовно посад, які передбачають здійснення владних функцій або якщо це зачіпає національні інтереси»^[116].

Щодо громадянства України претендентів на вакантні посади державної служби, то відповідно до статті 1 Закону України «Про громадянство Укра­їни» від 18 січня 2001 р. громадянами України є «особа, яка набула громадян­ство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України»^[117]. Згідно із статтею 3 зазначеного Закону, громадянами України є: 1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 2) особи незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) про­живали в Україні і не були громадянами інших держав; 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутріш­ніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів та міжнародних договорів України.

Особа, що претендує на зайняття вакантної посади державної служби не може мати громадянства іншої держави. Це зумовлено тим, що Конституція України у статті 4 визначає єдине громадянство, підстави набуття та при­пинення якого визначаються спеціальним Законом «Про громадянство». До того ж право на рівний доступ до державної служби відповідно до частини другої статті 38 Основного Закону належить виключно громадянам України. Зазначене унеможливлює зайняття посади державного службовця в Україні іноземцями чи особами без громадянства навіть у тому випадку, коли інозе­мець одночасно має громадянство у силу унормування в Україні принципу єдиного громадянства.

Проблема перебування на державній службі в Україні осіб, які мають громадянство України, а також громадянство зарубіжної країни чи декіль­кох зарубіжних країн, набула особливої гостроти після анексії АР Крим і під час відомих військово-політичних подій 2014-2017 років на Сході України, коли відбувались непоодинокі випадки отримання державними службовцями у цих регіонах громадянства Російської Федерації. Подібна проблема має місце і серед державних службовців, які проживають і працюють на тере­нах прикордонних регіонів України (Закарпатська, Львівська, Чернівецька, Чернігівська та інші області). Це зумовило реєстрацію в 2014-2017 роках у ВРУ VIII скликання низки законопроектів, що передбачають припинення громадянства України для осіб, які самовільно отримали зарубіжне грома­дянство^[118]. У першу чергу, йдеться про запровадження юридичної відпові­дальності для державних службовців, які мають громадянство інших країн. Але відповідні законодавчі ініціативи не отримали підтримки парламентарів.

5.3. Для реалізації свого права на державну службу громадяни Укра­їни мають досягти повноліття. На відміну від загального права на працю, яке наступає з 16 років й передбачає скорочену тривалість робочого дня (частина перша статті 51 КЗпПУ), право на державну службу реалізується громадянами, які мають повну дієздатність. Відповідно до частини першої статті 34 ЦКУ, «повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла вісімнадцяти років (повноліття)»^[119]. Таким чином, громадяни України набу­вають право на державну службу з 18 років, що зумовлено особливостями завдань, функцій і повноважень режиму державної служби.

5.4. Стаття 19 Закону також встановлює обов’язкову вимогу щодо віль­ного володіння кандидатом на вакантну посаду державної служби держав­ною мовою. Ця вимога до державних службовців зумовлена змістом статті 10 Конституції України: «Державною мовою в Україні є українська мова». Отже, цілком логічною є вимога статей 2 і 19 Закону, що особа, уповноважена на виконання функцій Української держави, зобов’язана володіти державною мовою.

До того ж, відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону укра­їнська мова має «статус мови офіційного спілкування посадових осіб держав­них органів та органів місцевого самоврядування під час виконання посадових обов’язків, а також мови діловодства і документації цих органів та посадових осіб». Таким чином, вільне володіння українською мовою можна розглядати і як складову фахової компетентності державного службовця. Подібні вимоги щодо володіння державною мовою поширені щодо публічних службовців за кордоном.

Порядок атестації осіб, які претендують на вступ на державну службу, щодо вільного володіння державною мовою затверджений постановою КМУ від 26 квітня 2017 р. № 301. Процедура такої атестації є оцінюванням рівня володіння державною мовою особами, які претендують на зайняття посади державної служби, відповідно до вимог до рівня мовної та комунікативної компетентності державного службовця. При цьому вимоги щодо рівня зга­даних компетенцій дискретно визначені в додатках 1 і 2 до зазначеного Порядку.

Атестаційна комісія проводить оцінювання кожного учасника атестації, результати якого фіксуються у відповідній відомості. Атестація відбувається послідовно: в усній та тестовій формах. Оцінювання за шкалою від 0 до 2 балів проводиться окремо за результатами: а) ділової розмови за визначеним сценарієм; б) повідомлення-презентації — для усної форми, і за результати тестування відповідно. За результатами атестації особам, які претендують на зайняття посади державної служби, видається посвідчення щодо вільного володіння державною мовою встановленого зразка (додаток 3 Порядку).

Згідно з Порядком, вільне володіння державною мовою також підтвер­джується для осіб, які мають такі документи: 1) документи державного зразка про загальну середню освіту, видані до 2000 року, з оцінкою «5» за вивчення української мови; 2) документи державного зразка про загальну середню освіту, видані після 2000 року, з балом про підсумкову державну атестацію з української мови не менше 10; 3) диплом молодшого бакалавра (молодшого спеціаліста), бакалавра, магістра (спеціаліста) з відповідним додатком з оцінкою «відмінно» за вивчення української мови; 4) диплом бака­лавра, магістра (спеціаліста) за спеціальностями українська мова та літера­тура; українська мова та література і іноземна мова; філологія^[120]..

Спільним наказом Міністерства освіти і науки, Міністерства економіки та Міністерства фінансів України від 23 липня 2010 р. № 736/902/758 затвер­джено Порядок надання платних освітніх послуг державними та комуналь­ними навчальними закладами. Відповідно до пункту 1.1. вказаного Порядку його дія поширюється на послуги, зазначені у розділі 1 Переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності, затвердженого постановою КМУ від 27 серпня 2010 р. № 796, у тому числі і на послуги з організації проведення атестації осіб, які претендують на вступ на державну службу, щодо вільного володіння державною мовою, а також на видачу відповідних посвідчень та їх дублікатів.

Згідно з пунктом 2.1. Порядку надання платних освітніх послуг держав­ними та комунальними навчальними закладами встановлення вартості плат­ної освітньої послуги здійснюється на базі економічно обґрунтованих витрат, пов’язаних з її наданням, яка включає витрати на оплату праці працівників, залучених до надання платної послуги, нарахувань на оплату праці відпо­відно до законодавства, безпосередні витрати тощо. При цьому відповідно до статті 2 БКУ, державні і комунальні вищі навчальні заклади як бюджетні установи є неприбутковими, тому до розрахунку вартості надання ними платних освітніх послуг не включається прибуток.

На сьогодні атестаційні комісії створені й функціонують у Національ­ній академії державного управління при Президентові України, Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, Львівському національ­ному університеті імені Івана Франка, Національній академії внутрішніх справ, Вінницькому національному аграрному університеті, Маріупольському державному університеті та багатьох інших вищих навчальних закладах і наукових установах і центрах. Станом на 19 червня 2017 р. атестаційні комісії були створені та діяли у понад 70 навчально-наукових і наукових установах України.

5.5. Особа, яка претендує на вакантну посаду державної служби, повинна також обов’язково мати відповідний посаді державної служби ступінь вищої освіти. Так, законодавцем у коментованій статті ставиться вимога щодо наяв­ності вищої освіти належного освітньо-кваліфікаційного рівня, а саме при­своєння ступеня вищої освіти: а) не нижче магістра — для посад категорії «А» і «Б»» та б) бакалавра, молодшого бакалавра — для посад категорії «В».

Ступені вищої освіти установлені частиною другою статті 5 Закону «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 р. Здобуття вищої освіти на кожному рівні вищої освіти передбачає успішне виконання особою відповідної освіт­ньої (освітньо-професійної чи освітньо-наукової) або наукової програми, що є підставою для присудження відповідного ступеня вищої освіти: 1) молодший бакалавр; 2) бакалавр; 3) магістр; 4) доктор філософії; 5) доктор наук^[121].

Пункт 2 Перехідних положень Закону «Про вищу освіту» вирішує питання щодо статусу освітньо-кваліфікаційних рівнів «молодшого спеціа­ліста»» та «спеціаліста», які існували в Україні до 2014 року. Зокрема, вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста (повна вища освіта), відповідно до підпункту 2 пункту 2 розділу XV Закону «Про вищу освіту», прирівнюється до вищої освіти ступеня магістра, а вища освіта за освіт­ньо-кваліфікаційним рівнем молодшого спеціаліста — до вищої освіти за освітньо-професійним ступенем молодшого бакалавра.

5.6. Очевидно, що конституційне право громадян України на рівний доступ до державної служби не має абсолютного характеру. На це вказують обов’язкові вимоги до осіб, які мають право на державну службу, визна­чені не лише в частині першій коментованої статті, а й у частині другій, яка встановлює вичерпні підстави щодо обмеження до вступу на державну службу.

В першу чергу, частина друга коментованої статті встановлює граничний вік вступу на державну службу — 65 років. Це означає, що громадянин Укра­їни, який досяг 65-річного віку, не може вступати на державну службу, рівно як і продовжувати перебувати на державній службі. Ця законодавча новація не є чимось кардинально новим для державних службовців України. Нагадаємо, що раніше існувало таке поняття як «граничний вік перебування на державній службі», і свого часу він був встановлений Законом «Про дер­жавну службу» 1993 року — спочатку на рівні 60 років, а надалі — збільшений у 2011 році (Закон № 4161-VI) до 65 років.

До того ж, як вже зазначалося, КСУ у мотивувальній частині свого рішення від 16 жовтня 2007 р. № 8-рп/2007 (справа про граничний вік пере­бування на державній службі та на службі в органах місцевого самовря­дування) визначив: «Вік як тривалість життя людини, період часу, який виділяється за певними ознаками, є змінною категорією. Громадяни послі­довно переходять з однієї вікової категорії в іншу, втрачаючи встановлені для осіб даного віку певні права та привілеї, позбавляючись відповідних обмежень у правах і набуваючи інших прав, встановлених для відповідної вікової категорії. В цьому всі люди рівні і відрізняються лише за віком. Тому встановлення вікових обмежень не може вважатися порушенням принципу правової рівності громадян. Граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування фактично є пенсійним віком для цієї категорії працівників»^[122]. Це дозволило КСУ визнати законо­давче встановлення граничного віку перебування громадян України таким, що відповідає Основному Закону.

5.7. Коментована стаття також обмежує право осіб на державну службу у випадку, коли вони в установленому законом порядку визнані недієздат­ними або дієздатність яких обмежена. При цьому підстави визнання особи недієздатною чи обмежено дієздатною встановлено ЦКУ, а процедура — ЦПКУ. Так, частина перша статті 39 ЦКУ встановлює, що «фізична особа може бути визнана судом недієздатною, якщо вона внаслідок хронічного, стійкого психічного розладу не здатна усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними». А частина перша статті 36 ЦКУ визначає, що суд може обмежити цивільну дієздатність фізичної особи, якщо вона «страждає на психічний розлад, який істотно впливає на її здатність усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними». Відзначимо, що виключна ком­петенція щодо визнання людини недієздатною або обмеження її дієздатності належить виключно судам загальної юрисдикції.

5.8. Низка обмежень щодо вступу громадян України на державну службу в Україні пов’язана із винесенням щодо особи рішення суду, а саме про: наявність у особи судимості за вчинення умисного злочину, якщо така суди­мість не знята або не погашена; позбавлення права займатися відповідною діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або займати відпо­відні посади та притягнення до адміністративної відповідальності за коруп- ційне або пов’язане з корупцією правопорушення — протягом трьох років з дня набрання рішенням законної сили.

5.9. Частина друга коментованої статті вказує серед підстав, які не дозволяють громадянам обіймати посаду державної служби, також і непро- ходження спеціальної перевірки або ненадання згоди на її проведення. Згідно із пунктом 1 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупцій- ним ризиком, затвердженого постановою КМУ від 25 березня 2015 р. № 171, відповідна спеціальна перевірка є обов’язковою для державних службовців категорій «А» і «Б».

Згаданий Порядок у статті 5 також встановлює вичерпний перелік відо­мостей, що підлягають перевірці. Це відомості щодо: 1) наявності судового рішення, що набрало законної сили, згідно з яким особу притягнуто до кримінальної відповідальності, в тому числі за корупційні правопорушення, а також наявності судимості, її зняття, погашення; 2) факту, що особа піддана, піддавалася раніше адміністративним стягненням за пов’язані з корупцією правопорушення; 3) достовірності відомостей, зазначених у декла­рації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 4) наявності в особи корпоративних прав; 5) стану здоров’я (в частині перебування особи на обліку в психоневрологічних або нарколо­гічних закладах охорони здоров’я), освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання; 6) відношення особи до військового обов’язку; 7) наявності в особи допуску до державної таємниці (якщо такий допуск необхідний згідно з кваліфікаційними вимогами до певної посади); 8) поширення на особу передбаченої Законом «Про очищення влади» заборони займати відповідну посаду^[123]. При цьому кандидат на зайняття посади державної служби катего­рій «А» і «Б», щодо якого за результатами спеціальної перевірки встановлені обставини, які унеможливлюють прийняття його на державну службу, вва­жається таким, що не пройшов спеціальну перевірку.

Обмежені в частині реалізації права на державну службу й громадяни України, на яких поширюється відповідне обмеження, встановлене Законом «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 р., і які підлягають люстрації. Категорія «люстрація» (з лат. lustratio — «очищення через жертвоприне­сення») була відома ще у Давньому Римі. Люстрації позначували сакраль­ний релігійно-магічний обряд, що полягав у обведенні жертовних тварин по колу, довкола воїнів, оберігав від хвороби і спростовував гріхи кожного та общини в цілому.

У сучасному значенні люстрація, як обмеження на професію в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, а також на роботу в сфері освіти, почала застосовуватися після Другої світової війни у держа­вах Західної та Північної Європи щодо колаборантів, які співпрацювали із фашистськими і нацистськими режимами. Для них встановлювалася заборона на доступ до публічної служби, викладацької діяльності тощо. У 70-80-х роках XX ст. режим люстрації та заборона обіймати посади державної служби реалізовувався щодо активних функціонерів недемократичних, у тому числі й комуністичних, режимів у країнах Латинської Америки (Арген­тина, Бразилія, Нікарагуа, Сальвадор, Чилі та інші).

Пізніше, у кінці 80-х — на початку 90-х років XX ст., під час так званих «оксамитових революцій», інститут люстрації отримав поширення в пост- соціалістичних (Албанія, Болгарія, Німеччина, Польща, Румунія, Словач­чина, Угорщина, Чехія та інші) і пострадянських (Естонія, Грузія, Латвія, Литва) державах, в яких встановлювалися обмеження до проходження державної служби і низки інших професій щодо колишніх комуністичних функціонерів (іноді — до всіх членів комуністичних партій), співробітників і агентів комуністичних спецслужб.

Оскарження застосування процедури люстрації в судовому порядку під­твердили правомірність її застосування в посткомуністичних державах. Так, у рішенні Європейського суду з прав людини від 21 жовтня 2014 р. у справі «Найдин проти Румунії» (Naidin v. Romania) зазначено, що норма Закону Румунії, що забороняє особам, які співпрацювали з Секурітате (таємною поліцією), бути призначеними на державну службу, є виправданою, оскільки держава має легітимний інтерес у регулюванні умов доступу до публічної служби. Зокрема, демократична держава має легітимний інтерес вимагати від державних службовців лояльності конституційним принципам, на яких ця держава заснована. Обмеження, встановлене зазначеним Законом, мало на меті захист національної безпеки, прав та свобод інших громадян, а також запобігання повторенню тоталітарного минулого.

В Україні, як і в більшості інших пострадянських республік, за винятком країн Балтії, після розпаду колишнього СРСР 1991 р. люстрація не була проведена, оскільки новоутворені республіки очолили переважно вихідці з комуністичних і прокомуністичних організацій — ВЛКСМ, КПРС і КДБ^[124].

Після Революції Гідності 2014 року у громадянському суспільстві назрів запит на законодавче обмеження участі в державному управлінні високопо- садовців режиму В.Ф. Януковича. Реагуючи на цей суспільний запит, ВРУ VII скликання прийняла спочатку Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 8 квітня 2014 р., який мав на меті застосування до суддів судів загальної юрисдикції процедур перевірки щодо дотриманнями ними суддівської присяги. А вже 16 вересня 2014 р. парламент прийняв Закон «Про очищення влади», яким унормовувався інститут люстрації та проце­дура його застосування.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про очищення влади», очищення влади (люстрація) — це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування^[125]. Така заборона в Україні на сьогодні стосується осіб, які:

а) обіймали визначені посаду (посади) (Секретаря РНБО, Прем’єр-мі­ністра, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністра, міністра, керівника центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу КМУ, Голови НБУ і ін.) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року (час перебування на посаді глави держави В. Ф. Януковича) та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням;

б) були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії УРСР, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР, починаючи з посади секретаря район­ного комітету і вище;

в) були обрані і працювали на керівних посадах починаючи з посади секретаря ЦК ЛКСМУ і вище;

г) були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей);

ґ) співпрацювали із спецслужбами інших держав як таємні інформатори в оперативному отриманні інформації;

д) своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/ або сприяли їх здійсненню), спрямовані на підрив основ національної без­пеки, оборони чи територіальної цілісності України;

е) закликали публічно до порушення територіальної цілісності та суве­ренітету України та інші категорії громадян.

Зазначений Закон визначив органом, уповноваженим на забезпечення проведення люстраційної перевірки, Міністерство юстиції України. Саме це Міністерство веде Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення зазначеного Закону. Станом на 1 вересня 2017 року цей реєстр містить 928 позицій з прізвищами громадян, щодо яких застосовано проце­дуру люстрації^[126].

5.10. Частина третя коментованої статті також унормовує, що під час реалізації права на державну службу «не допускаються будь-які форми дис­кримінації, визначені законодавством». Принцип заборони дискримінації під час реалізації права громадян на публічну службу походить із міжнародного права. Так, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискри­мінації 1965 року в пункті (с) статті 5 закликає забезпечити рівноправність кожної людини перед законом, без розрізнення раси, кольору шкіри, націо­нального або етнічного походження, особливо щодо здійснення таких прав, як право на державну службу^[127]. Подібні положення містять і інші міжнародні документи, зокрема Конвенція про дискримінацію в галузі праці та занять № 111.

У контексті вступу в дію із 1 вересня 2017 року Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Спів­товариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014-2017 роки від 27 червня 2014 р., слід звернути увагу на закріплення права громадян на рівний доступ до державної служби у Договорі про функ­ціонування ЄС 2012 року. Частини перша і друга статті 45 цього Договору встановлюють, що у межах ЄС «гарантується свобода руху працівників. Така свобода руху передбачає скасування будь-якої дискримінації на підставі дер­жавної належності працівників держав-членів у питаннях зайнятості, оплати праці та інших умов праці й працевлаштування»^[128]. Водночас частина чет­верта цієї статті Договору встановлює, що наведені вище вимоги не засто­совуються до працевлаштування на державну службу. Тобто, рівність при загальному працевлаштуванні не слід ототожнювати в ЄС із умовами вступу на державну службу.

Положення коментованого Закону та відповідних міжнародних договорів також кореспондуються з частиною першою статті 4 Закону «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 6 вересня 2012 р., яка поширює правове регулювання зазначеного Закону на суспільні відносини у сфері державної служби.

Зазначений Закон у пункті 2 частини першої статті 2 визначає дискри­мінацію як ситуацію, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами, включаючи кон­ституційне право громадян України на рівний доступ до державної служби, в будь-якій формі, встановленій зазначеним Законом^[129]. Крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об’єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Зазначений Закон визначає такі форми дискримінації: пряма, непряма, підбурювання до дискримінації, пособництво у дискримінації, утиск. Оче­видно, що частина третя коментованої статті унеможливлює їх застосування у сфері суспільних відносин, пов’язаних із реалізацією права громадян на державну службу.

Таким чином, громадянин України без будь-якої дискримінації та необ- ґрунтованих обмежень має бути допущений у своїй державі до державної служби на загальних умовах рівності. Водночас створення для такого доступу відповідних умов є обов’язком органу державної влади або іншого держав­ного органу та їхніх посадових осіб, що полягає у можливості отримання будь-яким громадянином відкритої і повної інформації щодо умов вступу на державну службу та наявних вакантних посад державних службовців у будь-якій структурі державних органів. Отримання такої інформації має дося­гатися, насамперед, через дотримання державою, відповідним державним органом та його посадовими особами обов’язку щодо оприлюднення відповід­ної інформації у встановленому законом порядку.