3.3. Адміністративно-правові режими обмежувального спрямування

Адміністративне право створює правовий режим для здійснення управлінських функцій, що є найважливішою умовою впорядкованості сфери публічного управління. Закріплення в юридичних нормах правил поведінки, тобто яким чином слід діяти в конкретній ситуації, від чого слід утриматися, що робити категорично заборонено тощо, надає управлінським відносинам юридичного характеру, перетворює неправові відносини на формально обумовлені.

У перекладі з латини слово режим означає сукупність заходів, норм, засобів для досягнення будь-якої мети. Правовий режим – специфічний вид правового регулювання, що знаходить свій вираз у своєрідному комплексі правових стимулів та правових обмежень [144, с. 504].

С. С. Алексєєв визначає правовий режим як сторону правового регулювання, що відрізняється від інших сторін (зокрема, механізму регулювання) комплексністю правових заходів, що характеризують особливе співвідношення взаємодоповнюючих дозволів та заборон (а також позитивних зобов’язань). Режим визначає особливу спрямованість регулювання [93, с.186]. На відміну від заборон, позитивні зобов’язання розуміються як обов’язок до активної поведінки.

Різновидом правового режиму є адміністративно-правовий режим.

С. М. Петров розглядає поняття адміністративний режим з позиції суб’єкта, який його здійснює, акцентує увагу на його владно-управлінських повноваженнях і визначає як «управлінський порядок (режим)», під яким розуміє стан функціонуючої управлінської структури, спрямованої на досягнення визначених та взаємопов’язаних цілей.

В. Б. Рушайло, досліджуючи поняття та види адміністративно-правових режимів, стверджує, що правовий режим – це заснована на єдиних правових принципах та встановлена законодавством система правового впливу, яка використовує специфічні юридичні форми і методи впливу на суспільні відносини [[258], с. 16].

Теоретик-адміністративіст Д. М. Бахрах під адміністративно-правовим режимом пропонує розуміти діяльність органів і посадових осіб державної адміністрації у їх взаємодії з громадянами та організаціями, а також між її ланками при реалізації ними своїх функціональних обов’язків, при регулюванні ними різних соціальних об’єктів і процесів. Він може бути позначений як загальний режим діяльності державної адміністрації, розрахований на повсякденну адміністративну діяльність, типові соціально-управлінські ситуації. Водночас, коли потрібні спеціальні, особливі заходи виконавчої діяльності, що застосовуються на чітко визначеній території, щодо певного об’єкта або предмета, встановлюються спеціальні адміністративно-правові режими [[259], с.311–312].

Ю. П. Битяк у підручнику «Адміністративне право» під «адміністративно-правовим режимом» пропонує розуміти «визначену систему адміністративно-правових способів регулювання, які проявляються у централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин» [[260], с. 276]. Тобто автор звертає увагу на суб’єкт запровадження адміністративно-правового режиму та різні засоби правового впливу, що використовуються.

Отже, адміністративно-правовий режим – це система засобів правового впливу, заснованих на правових принципах, що використовують уповноважені суб’єкти публічної адміністрації з метою урегулювання суспільних відносин.

С. М. Петров зазначає, що однією з основних ознак «управлінських режимів» є їх функціональність.

Поряд із функціональністю, однією з найважливіших ознак цих режимів є системність використання правових засобів, що зрештою дозволяє об’єднати та диференціювати адміністративно-правові засоби залежно від характеру регульованих суспільних відносин, мети, завдань, поєднати їх з економічними та інформаційними заходами [288, с. 5]. Адміністративно-правовий режим, як зазначає В. Б. Рушайло, «можна розглядати як певний “ускладнений блок” у загальному арсеналі правового інструментарію, що з’єднує у єдину конструкцію визначений комплекс правових засобів» [290, с. 16].

Таким чином, особливостями адміністративно-правового режиму є:

- система адміністративних засобів правового впливу;

- мають імперативний характер;

- спрямовані на урегулювання суспільних відносин, що виникають у сфері публічного адміністрування;

- можуть мати як постійний, так і тимчасовий характер;

- виникають на підставі юридичних фактів;

- є регулятивним видом діяльності компетентних суб’єктів;

- встановлюють запровадження спеціальних обмежень.

Тобто, застосовуючи адміністративно-правовий режим, держава здійснює вплив на суб’єктів адміністративного права, використовуючи при цьому нормотворчу та правозастосовчу діяльність компетентних публічних органів з метою забезпечення охорони публічних і приватних інтересів.

Слід зазначити, що залежно від засобу правового впливу, що використовують уповноважені суб’єкти публічної адміністрації можна виокремити адміністративно-правові режими обмежувального спрямування. Адміністративно-правові режими обмежувального спрямування не можна перелічити, через їхню велику кількість, адже вони мають місце в усіх сферах суспільного життя без винятку.

Підставами для встановлення адміністративно-правового режиму обмежувального спрямування є як умови звичайного функціонування інститутів держави, так і екстраординарні ситуації соціального і природно-техногенного характеру. Поняття, підстави, порядок введення певного адміністративно-правового режиму обмежувального спрямування, суб’єкт, який здійснює режимне управління, режимні заходи і правила діяльності визначаються певним нормативно-правовим актом. Подальшу деталізацію певного режиму здійснюють Президент України – щодо найважливіших державно-правових режимів (наприклад, введення режиму надзвичайного або воєнного стану); Кабінет Міністрів України – щодо адміністративно-правових режимів, що мають загальнодержавне значення (наприклад, адміністративно-правовий режим підвищеної готовності та надзвичайних ситуацій); центральні та місцеві органи виконавчої влади ‑ щодо режимів, що діють на підвідомчих їм територіях чи об’єктах (наприклад, протиепідеміологічний адміністративно-правовий режим тощо).

Усі ці режими встановлюється в тому випадку, коли інші заходи адміністративно-правового регулювання не можуть забезпечити належний правовий порядок (безпеку, охорону, нормалізувати обстановку), домогтися необхідного правового стану соціального об’єкта.

Отже, особливості адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування визначаються:

1) сферою їх застосування ‑ вони встановлюються у сфері діяльності публічної адміністрації в зв’язку з виконанням органами державної влади та місцевого самоврядування своїх обов’язків забезпечити безпеку, охорону, захист;

2) межею дозволеної (можливої) поведінки суб’єктів адміністративного права;

3) тим, що приписи суб’єктів застосування адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування є обов’язковими до виконання. Вони містяться в актах різної юридичної сили. Порушення цих приписів спричиняє застосування заходів адміністративної та кримінальної відповідальності;

4) приписи обмежувального спрямування, що утворюють режимні правила, як правило, складаються із заборонних і зобов’язуючих адміністративно-правових норм, що обмежують загальну правосуб’єктність фізичних і юридичних осіб;

5) при регулюванні правовідносин, що виникають між населенням і публічною адміністрацією з приводу дотримання режимних правил, застосовується адміністративно-правовий метод впливу;

6) порушення правил, встановлених в умовах дії певного адміністративно-правового режиму обмежувального спрямування, тягне за собою застосування заходів дисциплінарного та адміністративного примусу;

7) введення таких режимів, з одного боку, надає можливість органам влади ефективно діяти в різних соціальних ситуаціях, забезпечуючи реальне виконання ними своїх функцій, з іншого – є найважливішим правовим засобом забезпечення правосуб’єктності громадян і організацій.

8) підставою для запровадження адміністративно-правового режиму обмежувального спрямування є закони України, а повноваження щодо їх реалізації належать до компетенцій Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

Таким чином, адміністративно-правовий режим обмежувального спрямування ‑ це особливий вид правового режиму, в основу якого покладено застосування уповноваженим суб’єктом владних повноважень до суб’єктів адміністративного права певних правообмежувальних заходів, що визначають межі правової поведінки останніх на підставі нормативно-правового акту з метою реалізації змісту та призначення відповідного режиму.

Адміністративно-правові режими обмежувального спрямування поділяються на два види:

1) ті, що забезпечують функціонування адміністративно-правового режиму (мають постійний характер, допомагають реалізовувати його зміст, призначення, сутність тощо);

2) ті, що встановлюють безпосередньо адміністративно-правові обмеження (є тимчасовими, визначаються наявністю юридичного факту).

Розглянемо зміст деяких адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування.

До адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування, що встановлюють безпосередньо адміністративно-правові обмеження належать режими:

1) надзвичайних ситуацій та надзвичайного стану;

2) воєнного стану;

3) протиепідеміологічний, протиепізоотичний, протиепіфітотичний;

4) радіаційного захисту;

5) підвищеної готовності та надзвичайних ситуацій;

6) Операція Об’єднаних сил, яка з 30 квітня 2018 р. замінила Антитерористичну операцію;

7) зон радіоактивно забруднених територій обмежувального спрямування.

До адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування, які забезпечують функціонування адміністративно-правового режиму належать:

1) спеціально-перепускні або внутрішньооб’єктні;

2) державного кордону;

3) секретності та державної таємниці;

4) адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі.

Адміністративно-правовий режим надзвичайної ситуації обмежувального спрямування.

Підставою для запровадження режиму надзвичайної ситуації в Україні є виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства [204].

Основним елементом режиму надзвичайного стану є система надзвичайних заходів ‑ сукупність норм і адміністративно-організаційних дій, здійснюваних органами влади з метою обмеження прав громадян і організацій, покладання на них додаткових обов’язків. Закріплюючи перелік прав і свобод, які можуть бути правомірно обмежені в умовах надзвичайного стану, законодавець виходить з такого: це має сприяти нейтралізації, усуненню загрози безпеці; і вони повинні бути пропорційними можливості їх реального обмеження. Ряд прав і свобод не підлягає обмеженню. Згідно зі ст. 64 Конституції України, не можуть бути обмежені конституційні права і свободи людини і громадянина, окрім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.

Адміністративно-правові обмеження, що застосовуються в період дії надзвичайного стану поділяються на:

1) спільні для режимів соціального і природно-техногенного характеру ‑ особливий режим в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, на якій введено надзвичайний стан; посилення охорони громадського порядку і об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; заборона проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, а також інших масових заходів; заборона страйків, обмеження руху транспортних засобів та їх огляд;

2) соціально-політичні та контркриміногенні ‑ комендантська година; заборона цензури; призупинення діяльності громадських об’єднань, які перешкоджають нормалізації обстановки; перевірка документів у місцях скупчення громадян; обмеження або заборона продажу зброї, отруйних речовин, спиртних напоїв, а також тимчасове вилучення зброї та боєприпасів, отруйних і вибухових речовин; видворення порушників громадського порядку, які не є жителями даної місцевості, до місця їх постійного проживання або за межі території, на якій введено надзвичайний стан, за їх рахунок;

3) природно-техногенні ‑ це тимчасове виселення (евакуація) громадян з районів, небезпечних для проживання; введення особливого порядку розподілу продуктів харчування і предметів першої необхідності; встановлення карантину та проведення інших санітарно-протиепідемічних заходів; мобілізація ресурсів державних підприємств, установ і організацій, зміна режиму їх роботи, переорієнтація на виробництво необхідної в надзвичайних ситуаціях продукції; відсторонення від роботи на період надзвичайної ситуації керівників державних організацій при неналежному виконанні ними своїх обов’язків і призначення тимчасово виконуючими обов’язки зазначених керівників інших осіб; у виняткових випадках допускається мобілізація працездатного населення і транспортних засобів громадян для проведення невідкладних аварійно-рятувальних робіт [291].

Режим надзвичайного стану характеризується застосуванням специфічних заходів обмежувального спрямування. Відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» всі дії влади, що застосовуються в умовах надзвичайного стану і утворюють його зміст, поділяються на «заходи» та «обмеження».

До заходів відносяться дії, щодо посилення охорони правопорядку на території надзвичайного стану, зокрема охорона об’єктів, особливо цінних для суспільства, і об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення. До заходів слід віднести евакуацію матеріальних і культурних цінностей у безпечні райони в разі, якщо існує реальна загроза їх знищення або викрадення.

До обмежень відносяться дії влади, які обмежують права і свободи громадян, як особисті і майнові, так і політичні. Наприклад, на території надзвичайного стану комендант має право встановити обмеження на свободу пересування, ввести особливий режим в’їзду на зазначену територію і виїзду з неї. Однак такого роду обмежувальні заходи виправдовуються необхідністю досягнення вищої мети – усуненню ситуацій та факторів, що створюють безпосередню загрозу життю і безпеці громадян, нормальній діяльності органів державної влади.

Характеризуючи обмеження, що застосовуються владою в умовах надзвичайного стану, важливо підкреслити, що до змісту надзвичайного стану не входить скасування прав і свобод взагалі, а входить лише їх обмеження в тих випадках, коли це необхідно для охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, причому на точно встановлений термін. Тому в дореволюційній адміністративно-правовій літературі нерідко використовувався вираз: «призупинення гарантій прав і свобод громадян» [[261], с. 168].

Зазначимо, що особливе місце під час введення режиму надзвичайного стану та надзвичайних ситуацій відводиться особливим суб’єктам застосування та їх силам і засобам – органам Національної поліції, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних силах України відповідно до їх повноважень, встановлених законом. В умовах застосування даних режимів зростає важливість та питома вага поліцейського примусу, особливо у випадках виникнення надзвичайних ситуацій антропогенного характеру. Однак і в умовах спеціального лиха, викликаного природними, техногенними та біологічними факторами, незважаючи на акценти в наданні державою допомоги постраждалим громадянам, елемент примусу в окремих випадках є досить значним і жорстким, тому що ситуація може вийти з-під контролю внаслідок мародерства, непокори і паніки [223, с.663–665].

Таким чином, підставою застосування обмежень під час введення даного адміністративно-правового режиму є виникнення ситуацій природного, економічного, соціального, політичного та антропогенного характеру. Суб’єктом введення є Президент України, а суб’єктами застосування є Національна поліція, Національна гвардія України, Служба безпеки України, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України та ін. Обмеження, які застосовуються, мають тимчасовий характер (на час, на який вводиться надзвичайний стан) та пов’язані безпосередньо з правом вільного пересування особи, організацією та проведенням масових заходів тощо.

Проаналізувавши положення базового Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану», ми дійшли висновку, що в Україні має місце диференційований підхід до порядку введення заходів і обмежень в умовах надзвичайного стану, поставлений у залежність від характеру надзвичайної ситуації. Усі заходи і обмеження, передбачені цим Законом, що застосовуються при введенні надзвичайного стану, поділяються на три групи:

1) загальні заходи та часові обмеження, що застосовуються при введенні надзвичайного стану в умовах виникнення надзвичайної ситуації будь-якого характеру: обмеження руху транспортних засобів та здійснення їх огляду; встановлення обмежень на свободу пересування по території надзвичайного стану; заборона або обмеження проведення зборів, мітингів і демонстрацій, ходів і пікетування, а також інших масових заходів; заборона страйків та інших способів призупинення або припинення діяльності організацій;

2) заходи та часові обмеження, що застосовуються у разі виникнення надзвичайних ситуацій: введення комендантської години, тобто заборони у встановлений час доби перебувати на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і документів, що засвідчують особу громадян; обмеження свободи преси та інших засобів масової інформації шляхом введення попередньої цензури із зазначенням умов та порядку її здійснення; перевірка документів, що засвідчують особу громадян, особистий огляд, огляд їх речей, житла і транспортних засобів;

3) заходи та часові обмеження, що застосовуються у випадках виникнення надзвичайних ситуацій техногенного, природного та біологічного характеру (великі катастрофи, стихійні лиха): тимчасове відселення мешканців у безпечні райони з обов’язковим наданням стаціонарних або тимчасових житлових приміщень; введення карантину, проведення санітарно-протиепідемічних заходів; у виняткових випадках – мобілізація працездатного населення і залучення транспортних засобів громадян для проведення зазначених робіт та ін. [204].

Тож, обмеження застосовуються залежно від природи, виду та складності надзвичайної ситуації, що є підставою введення надзвичайного стану.

Введення режиму надзвичайних ситуацій представлене й у міжнародному законодавстві. Так, ряд країн мають практику введення режиму надзвичайного стану, здебільшого причиною його запровадження є вираження неконтрольованої демократії населення, що переростає в безконтрольність вуличних зібрань, бунтів та закликів до політичних переворотів. Наприклад, у Єгипті після теракту в мечеті на Синайському півострові, жертвами якого стало більше трьох сотень людей, урядом було запроваджено режим надзвичайного стану з 13 січня 2018 р. терміном на три місяці; в Італії 12 грудня 2017 р. був оголошений надзвичайний стан через дефіцит газу після вибуху в газорозподільчому цеху в Австрії; на о. Балі було введено режим надзвичайної ситуації з 01 грудня 2017 р. у зв’язку з можливим виверження вулкану Агунг [[262]].

В України в різні періоди було також запроваджено режими надзвичайного стану, зокрема, Закон України від 06.12.2005 № 3182-IV «Про затвердження Указу Президента України "Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим"; розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2017 р. № 103-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» тощо.

Утім, запровадження режиму надзвичайного стану в Україні є одним з вимушених заходів, який може біти запроваджений Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України та Президентом України, адже його введення спричиняє вкрай негативні наслідки, що характеризуються обмеженням прав, свобод та інтересів населення, а також є причиною виникнення низки специфічних повноважень у зазначених суб’єктів. Тож, запровадження даного режиму є крайньою мірою, що реалізується вищими органами держави. Так, не зважаючи на вкрай небезпечну ситуацію на ринку енергетичних ресурсів, пов’язану з блокадою залізничних шляхів, якими поставляється вугілля з неконтрольованих територій Донбасу, Верховна Рада України, Уряд та Президент України не запровадили офіційний режим надзвичайного стану в енергетиці, натомість було прийнято розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2017 р. № 103-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії», яким визначено, що у зв’язку з блокуванням вантажних перевезень енергетичного вугілля антрацитової групи та з метою забезпечення надійної, безперебійної, стабільної роботи об’єднаної енергетичної системи України, запобігання виникненню дисбалансу між виробництвом і споживанням електричної енергії погодитись з пропозицією Міністерства енергетики та вугільної промисловості щодо вжиття на ринку електричної енергії таких тимчасових надзвичайних заходів:

1) державним підприємством «Національна енергетична компанія “Укренерго”», виходячи з наявних запасів палива для виробництва електричної енергії тепловими електростанціями енергогенеруючих компаній залежно від марок вугілля, стану електричних мереж та іншого енергетичного обладнання: визначення допустимого рівня зниження резерву енергогенеруючих потужностей; встановлення вимог щодо складу обладнання теплових електростанцій енергогенеруючих компаній у розрізі енергоблоків; застосування у разі виникнення нагальної потреби за погодженням з Міністерством енергетики та вугільної промисловості графіків погодинного вимкнення електроенергії та графіків її аварійного вимкнення; здійснення із залученням Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії контролю за дотриманням графіків обмеження енергії та потужності, графіків погодинного вимкнення електроенергії та графіків її аварійного вимкнення;

2) державним підприємством «Енергоринок»: розроблення графіків навантаження енергетичної системи України з урахуванням вимог державного підприємства «Національна енергетична компанія “Укренерго”» щодо складу обладнання теплових електростанцій енергогенеруючих компаній; нарахування платежів за електричну енергію її виробникам, що працюють за ціновими заявками, для яких встановлені графіки та обсяги виробництва електричної енергії, за граничною ціною системи;

3) державним підприємством «Національна атомна енергогенеруюча компанія “Енергоатом”»: дотримання графіків навантаження енергетичної системи України; забезпечення проведення технічного обслуговування обладнання атомних електростанцій, пов’язаного з необхідністю часткового розвантаження одиничних енергоблоків атомних електростанцій, у вихідні або святкові дні; розвантаження енергоблоків атомних електростанцій у разі потреби за балансом потужності у вихідні і святкові дні [[263]].

Таким чином, адміністративно-правовий режим надзвичайної ситуації обмежувального спрямування має такі особливості:

1) виражається шляхом застосування імперативних методів у відповідній сфері діяльності;

2) забезпечується через застосування заходів адміністративного примусу до відповідних суб’єктів;

3) об’єктом можуть виступати природні ресурси, енергетичні ресурси тощо;

4) суб’єктами адресатами є як фізичні, так і юридичні особи;

5) є тимчасовим заходом;

6) реалізується відповідним компетентним суб’єктом у межах повноважень та компетенції;

7) правовий порядок його застосування визначається у відповідному нормативно-правовому акті;

8) є адміністративно-правовим режимом, що встановлює безпосередньо адміністративно-правові обмеження (що є тимчасовими, визначаються наявністю юридичного факту).

Адміністративно-правовий режим воєнного стану обмежувального спрямування.

Воєнний стан являє собою особливий правовий режим, що передбачає обмеження прав громадян, посадових осіб і організацій, покладання на них додаткових обов’язків, а також особливий порядок діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення оборони країни і ліквідації агресії проти держави. Цей режим покликаний створити правові, організаційні, економічні умови, що сприяють відображенню агресії або її запобігання. Окрім оголошення воєнного стану, в розпорядженні держави є також такі засоби, як оголошення стану війни, мобілізація, громадянська і територіальна оборона. Вони взаємопов’язані, наприклад, одночасно з оголошенням стану війни проводиться мобілізація і вводиться воєнний стан.

Під час дії даного режиму характерним є застосування таких обмежень:

1) застосовуються заходи і обмеження, що мають місце при надзвичайному стані (посилення охорони громадського порядку, заборона і обмеження проведення зборів, мітингів, страйків);

2) заходи і обмеження, продиктовані обставинами воєнного характеру, а саме: заборона військової цензури за поштовими відправленнями та повідомленнями;

3) заборона або обмеження вибору місця перебування або місця проживання;

4) залучення громадян до виконання робіт для потреб оборони;

5) примусове залучення до військової або альтернативної (невійськової) служби, а також робота чи служба, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду або відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан і т.д.

Особливістю запровадження режиму воєнного стану є той факт, що підставами для його введення можуть бути обставини воєнного характеру. Згідно зі ст. 84 Конституції України воєнний стан може бути запроваджений у разі «оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України». Тож, даний стан оголошується лише за поданням Президента України, що в подальшому є підставою для застосування певних адміністративно-правових обмежень.

Основні функції уповноважених правоохоронних органів зводяться до: забезпечення режиму воєнного стану органами військового управління та військових формувань; виконання всередині країни суто поліцейських функцій (здійснюють охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; підтримують особливий режим в’їзду на територію, на якій введено військовий стан, і виїзду з неї; здійснюють охорону важливих об’єктів і т.п.); можливості внесення необхідних коректив в економічну діяльність організації будь-якої форми власності. З метою виробництва продукції і надання послуг для державних і військових потреб, потреб населення можуть бути передбачені заходи, пов’язані із введенням тимчасових обмежень на здійснення економічної і фінансової діяльності, оборот майна, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів, тимчасово змінені форма власності організацій, порядок і умови процедур банкрутства, режим трудової діяльності і встановлені особливості фінансового, податкового, митного та банківського регулювання як на території України, так і за її межами,що проявляється у міжнародних відносинах.

Особливістю цього режиму є його характер, обмежений у часі і просторі. Так, у Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану» передбачено, що воєнний стан встановлює своїм указом Президент України, при цьому мають бути визначені: дата і час, з яких починає діяти воєнний стан; межі території, на якій вводиться воєнний стан.

Під час цього режиму можуть бути застосовані такі заходи та тимчасові обмеження: посилення охорони громадського порядку і об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; евакуація населення; комендантська година; введення особливого порядку в’їзду і виїзду, а також обмеження свободи пересування по території, де введено воєнний стан; призупинення діяльності громадських об’єднань; заборона або обмеження проведення зборів, мітингів, демонстрацій, ходів, страйків; заборона або обмеження продажу зброї, вибухових і отруйних речовин; відсторонення від посади на період воєнного стану керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, державних організацій, розташованих на території дії воєнного стану, при неналежному виконанні ними своїх службових обов’язків і призначення замість них інших осіб; обмеження свободи вибору місця перебування і проживання; заборона на в’їзд до України іноземних громадян та виїзд громадян та інших осіб за кордон; встановлення військово-квартирного і військово-транспортного обов’язку, залучення працездатного населення до виконання робіт оборонного характеру; вилучення у громадян і організацій необхідного для потреб оборони майна; військова цензура; заборона пересування по території України іноземних громадян, а також їх інтернування в разі, якщо є дані про їх протиправної діяльності.

Таким чином, відмінність адміністративно-правового режиму воєнного стану обмежувального спрямування від адміністративно-правового режиму надзвичайного стану обмежувального спрямування слід визначати: за введенням особливого правового режиму; за обсягом встановлюються право обмежень; за глибиною змін у системі органів публічної адміністрації; за характером сил і засобів, що залучаються для підтримання режиму. Окрім надзвичайного та воєнного стану, чинне законодавство передбачає можливість введення інших особливих правових режимів, пов’язаних з виникненням надзвичайних ситуацій криміногенного, природного, екологічного та техногенного характеру, що мають назву «особливе становище».

Відповідно до норм українського законодавства визначено, що на території, де введено воєнний стан, створюються органи військової адміністрації. У період дії воєнного стану діяльність судів загальної юрисдикції не припиняється і компетенція їх не обмежується. З цього приводу Н. М. Коркунов зазначає, що військова юрисдикція «є вищим ступенем обмеження громадянських свобод» [[264], с. 566].

Одним з дієвих та вимушених видів адміністративно-правових обмежень, що використовується в період збройної агресії, є утворення військово-цивільних адміністрацій ‑ тимчасових державних органів у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції [[265]].

Указом Президента України «Про утворення військово-цивільних адміністрацій» визначено необхідність утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації та Луганської обласної військово-цивільної адміністрації. А також: Попаснянську районну військово-цивільну адміністрацію Луганської області; військово-цивільну адміністрацію міста Авдіївка Донецької області; військово-цивільну адміністрацію міста Красногорівка Мар’їнського району Донецької області; військово-цивільну адміністрацію села Кримське Новоайдарського району Луганської області; військово-цивільну адміністрацію сіл Трьохізбенка, Кряківка, Лобачеве, Лопаскине та Оріхове-Донецьке Новоайдарського району Луганської області; військово-цивільну адміністрацію селища Новотошківське та села Жолобок Попаснянського району Луганської області; військово-цивільну адміністрацію сіл Троїцьке та Новозванівка Попаснянського району Луганської області [[266]].

Необхідність запровадження цього примусового заходу була зумовлена вкрай нестабільною ситуацією на окремих територіях Донецької та Луганської областей. Метою створення таких органів була організація управління визначеними адміністративно-територіальними одиницями в рамках проведення Операції об’єднаних сил, а також здійснення адміністративного управління на зазначених територіях.

У зв’язку з утворенням обласних, районних військово-цивільних адміністрацій Донецька та Луганська обласні державні адміністрації набувають особливого адміністративно-правового статусу відповідно Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій, а голови Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – статусу керівників відповідно Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій.

Новоайдарська, Попаснянська та Станично-Луганська районні державні адміністрації Луганської області набувають статусу відповідно Новоайдарської, Попаснянської та Станично-Луганської районних військово-цивільних адміністрацій Луганської області, а голови Новоайдарської, Попаснянської та Станично-Луганської районних державних адміністрацій Луганської області – статусу керівників відповідно Новоайдарської, Попаснянської та Станично-Луганської районних військово-цивільних адміністрацій Луганської області [296].

Питання щодо призначення керівників військово-цивільних адміністрацій населених пунктів вирішується відповідним рішенням Ради національної безпеки і оборони України.

Адміністративно-правовий статус військо-цивільних адміністрацій має низку специфічних особливостей, які визначаються особливими підставами для їх утворення.

По-перше, військово-цивільні адміністрації мають трьохрівневий адміністративно-територіальний поділ, що передбачає створення органу на рівні села, селища, міста, району та області, при цьому на рівні села, селища місцеві адміністрації не утворювалися.

По-друге, військово-цивільні адміністрації мають особливі умови підпорядкування – вони підпорядковуються одразу декільком суб’єктам державної влади: керівникам відповідних обласних військово-цивільних адміністрацій, керівнику Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Командувачу об’єднаних сил відповідно до законодавчого закріплення повноважень щодо загального керівництва військо-цивільними адміністраціями; Верховній Раді України, яка здійснює парламентський контроль за їх діяльністю; Кабінету Міністрів України – по вертикалі відповідно до виконуваних функцій державної адміністрації; Президенту України – внаслідок створення ним військово-цивільних адміністрацій та призначення їх керівників.

По-третє, беручи до уваги особливість правового статусу керівника та заступників керівників військово-цивільних адміністрацій населених пунктів та керівників підрозділів таких адміністрацій, військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу трудовий договір Законом передбачено лише персональну відповідальність керівника військово-цивільної адміністрації за виконання покладених на неї повноважень. Втім, варто вести мову про адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову та кримінальну відповідальність цих суб’єктів.

По-четверте, прогалиною даного Закону є невизначеність правового статусу даного органу в умовах проведення Операції об’єднаних сил, яка проводиться в Україні з 30 квітня 2018 року;

По-п’яте, залишається невизначеним порядок взаємодії органів управління Операцією об’єднаних сил та військово-цивільних адміністрацій.

Отже, адміністративно-правовий режим воєнного стану спричиняє виникнення та застосування ряду адміністративно-правових обмежень, які забезпечуються заходами адміністративного примусу. Суб’єктами застосування є правоохоронні органи. Створюється спеціальний тимчасовий орган управління – військові адміністрації.

Адміністративно-правовий режим протиепідеміологічного, протиепізоотичного, протиепіфітотичного обмежувального спрямування.

Охорона здоров’я ‑ це система заходів, спрямованих на забезпечення його збереження. Ці задачі виконують заклади охорони здоров’ я ‑ підприємства, установи та організації – шляхом надання медико-санітарної допомоги з широким спектром профілактичних і лікувальних заходів або послуг медичного характеру, а також виконання інших функцій на основі професійної діяльності медичних працівників [[267], с.60].

З метою охорони здоров’я населення, забезпечення оптимальних умов перебування хворих у закладах охорони здоров’я і нормальних умов праці медичних працівників держава забезпечує дотримання належного санітарно-гігієнічного та протиепідемічного режиму шляхом запровадження певних адміністративних обмежень. Відповідальність за виконання санітарних правил покладається на керівників закладів та установ охорони здоров’я. Вимоги санітарних правил є обов’язковими для юридичних та фізичних осіб ‑ суб’єктів інвестиційної діяльності на території України незалежно від їх відомчого підпорядкування і форм власності. Як пацієнти, так і медичний персонал закладів охорони здоров’я можуть бути джерелом збудників внутрішньолікарняних інфекцій.

Об’єктами протиепідеміологічного режиму є: функціональні приміщення, операційні, післяопераційні, пологові будинки, палати інтенсивної терапії фізіотерапевтичного відділення, приміщеннях для зберігання сильнодіючих і отруйних речовин, аптечні склади, приміщення для приготування лікарських засобів, лабораторії відділень терапевтичної стоматології, лабораторії ортопедичної стоматології [297, с. 62], а також дошкільні та шкільні навчальні заклади, вищі навчальні заклади тощо.

Обмеження, що можуть застосовуватися, пов’язані із:

1) температурним режимом (оптимальна температура влітку 22–24 ºС, узимку – 20–21ºС із застосуванням центрального опалення);

2) визначеним технічним забезпеченням;

3) вимогами щодо вентиляції та кондиціонування приміщення;

4) організацією та проведенням дезінфекційних заходів ‑ системою заходів, спрямованих на знищення збудників хвороб та створення умов, що перешкоджають їх поширенню в навколишньому середовищі;

5) навчальним процесом у закладах освіти: від дошкільних – до вищих навчальних закладів;

6) обмеженням перебування в громадських місцях, з метою припинення поширення інфекційних хвороб;

7) обмеженням проведення масових зібрань (з’їздів, семінарів, симпозіумів тощо), масових культурно-розважальних та інших заходів, роботи закладів, установ, пов’язаних з великою скупченістю людей, (кінотеатри, комп’ютерні зали, розважальні установи тощо).

Нормативно-правовою базою, яка урегульовує питання запровадження протиепідеміологічного режиму в Україні, є: закони України «Основи законодавства України про охорону здоров’я» [[268]], «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [[269]], «Про захист населення від інфекційних хвороб» [[270]], «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ) та правовий та соціальний статус людей, які живуть із ВІЛ» [[271]], «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» [[272]], «Про охорону навколишнього природного середовища» [[273]], Накази Міністерства охорони здоров’я від 11.08.2014 р. №552 «Про затвердження Державних санітарних норм та правил «Дезінфекція, передстерилізаційне очищення та стерилізація медичних виробів у закладах охорони здоров’я» [[274]], «Про затвердження нормативно-правових актів з питань організації та проведення санітарно-протиепідемічних заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню грипу та гострих респіраторних інфекцій» [[275]] та ін.

У цих нормативно-правових актах визначена система заходів, спрямованих на локалізацію та ліквідацію осередків інфекційних захворювань, при цьому особливого значення набувають режимно-обмежувальні заходи ‑ система державних заходів, яка включає режимні, адміністративно-господарські, протиепідемічні, санітарні та лікувально-профілактичні заходи, спрямовані на локалізацію та ліквідацію епідемічних осередків.

Протиепідемічні заходи ‑ це комплекс організаційних, медико-санітарних, ветеринарних, інженерно-технічних, адміністративних та інших заходів, що здійснюються з метою запобігання поширенню інфекційних хвороб, локалізації та ліквідації їх осередків, спалахів та епідемій.

Необхідність їх проведення залежить від багатьох причин. Основними з них можуть бути: різке погіршення санітарно-гігієнічного стану території внаслідок руйнування комунальних об’єктів (системи водопостачання і каналізації), хімічних, нафтопереробних та інших промислових підприємств, наявності трупів людей і тварин, продуктів тваринного і рослинного походження, що гниють; масове розмноження гризунів, виникнення серед них епізоотії і активізація природних осередків; інтенсивні міграції неорганізованих і організованих контингентів людей; зміна сприйнятливості людей до інфекції тощо.

У випадку появи масових інфекційних хвороб, тобто, виникнення епідемії, комплекс протиепідемічних заходів, включає: санітарно-епідемічну розвідку і спостереження; організацію режимно-обмежувальних заходів; екстрену і специфічну профілактику; використання індивідуальних і колективних засобів захисту;·лікувально-евакуаційні заходи: обеззараження (дезінфекцію, дезинсекцію, дератизацію) і санітарну обробку осіб, що знаходилися в епідемічному осередку [[276]].

Зазначимо, що в Україні кожного року має місце епідемія грипу. Так, за даними Міністерства охорони здоров’я України, станом на 14 лютого 2018 р. епідемічний поріг в Україні загалом перевищив норму на 16,8%. На грип та ГРВІ за тиждень – з 5 по 11 лютого – в Україні захворіли 258 036 осіб, з них 70% – діти. У п’яти областях України (Вінницькій, Волинській, Житомирській, Рівненській та Хмельницькій). перевищено епідемічний поріг до 25%. За тиждень показник захворюваності на грип та ГВРІ в Україні збільшився та склав 746,6 осіб на 100 тисяч населення. Це на 31% перевищує епідемічний поріг [[277]].

До режимно-обмежувальних заходів протиепідеміологічного спрямування належать карантин та обсервація.

Обсервація (від латів.(латинський) observatio ‑ спостереження), система заходів із спостереження за ізольованими в спеціальному приміщенні особами, що виїжджають або прибувають з населених пунктів і країн, неблагополучних щодо чуми, віспи, холери, жовтої лихоманки. Обсервація ‑ це захід, що проводиться при санітарній охороні кордонів. Тривалість обсервації встановлюється на термін інкубаційного періоду (з моменту останнього контакту з хворим або виходу з осередку захворювання) [[278]].

У випадку виявлення факту появи особливо небезпечних інфекцій, а також при прояві інших масових заразних захворювань обсервацію замінюють карантином. Карантин (від італійського guarantina – сорок) – це система адміністративних та медико-санітарних заходів, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб (чуми, холери, жовтої лихоманки).

Карантин запроваджується рішенням надзвичайної протиепідемічної комісії (НПК) у разі виникнення захворювань на “карантинні” (“конвенційні”) інфекції (чума, холера, віспа натуральна, жовта лихоманка) або у разі масових захворювань на інші особливо небезпечні інфекції (ОНІ): меліоїдоз, сап, сибірську язву, висипний тиф, орнітоз, туляремію, більшість геморагічних лихоманок тощо. Він передбачає повну ізоляцію району інфекційних захворювань.

При карантині проведені раніше обсерваційні заходи посилюються додатковими режимними заходами. Останні включають: озброєну охорону (оточення) осередку, тобто всіх населених пунктів та всієї зони карантину; суворий контроль за в’їздом та виїздом населення, вивезенням майна із зони карантину; заборону проїзду через зону карантину автотранспорту та зупинок залізничного і водного транспорту у разі транзитного проїзду поза спеціально визначеними місцями; організацію обсерваторів та проведення обсервації осіб, які знаходяться в осередку та вибувають за його межі; обмеження спілкування між окремими групами населення; встановлення протиепідемічного режиму для населення, роботи міського транспорту, торговельної мережі та підприємств громадського харчування, об’єктів народного господарства залежно від епідеміологічного стану, але такого, що забезпечує їх безперервне функціонування; забезпечення населення продуктами харчування та промисловими товарами першої необхідності з дотриманням вимог протиепідемічного режиму; встановлення суворого протиепідемічного режиму роботи медичних закладів; виконання заходів знезараження навколишнього середовища, виробленої промислової продукції та санітарної обробки населення; переведення усіх об’єктів харчової промисловості на спеціальний технологічний режим роботи, який гарантує нешкідливість виробленої продукції; здійснення екстреної та специфічної профілактики; якнайшвидше активне виявлення інфекційних хворих, їх ізоляцію та госпіталізацію; контроль за суворим виконанням правил карантину; проведення санітарно-просвітницької роботи; суворе обмеження в’їзду в осередок; розосередження уражених дрібними групами, організацію постачання продовольчих та гігієнічно-медичних засобів особам, які знаходяться на карантині, через обмінні пункти або повітряним шляхом, повну ізоляцію уражених в осередку зараження від незараженого населення.

Протиепідемічні заходи при карантині проводяться медичною службою під контролем епідеміологів. Інфекційні лікарні, виділені для прийому і лікування хворих чумою і холерою, як правило, розгортаються поблизу осередку зараження. Обмінні пункти для постачання продовольства і майна населенню, що знаходиться на карантині, розташовуються на кордоні осередку. Їх обслуговують особи, на яких не вплинуло зараження.

Для забезпечення означеного режиму (за винятком зовнішнього оточення) організують комендантську службу, що здійснює також охорону вододжерел, резервуарів з водою, продовольчих складів та ізоляторів, забезпечує поховання трупів під контролем медичної служби, несе службу спостереження і оповіщення. Особи, призначені для несення комендантської служби, повинні знаходитися під особливо ретельним медичним спостереженням [306].

Усі збудники (мікроорганізми) поділяються на чотири групи патогенності:

- збудники першої групи створюють високу індивідуальну і суспільну небезпеку. Вони спроможні викликати важкі хвороби людей і (або) тварин, що не піддаються лікуванню, і можуть легко поширюватися поміж людьми або передаватися від тварин безпосередньо чи опосередковано (чума, віспа натуральна, геморагічні лихоманки);

- збудники другої групи створюють високу індивідуальну, але низьку суспільну небезпеку. Вони здатні викликати важкі інфекційні хвороби, але не можуть поширюватися від однієї людини до іншої, або ж щодо них є ефективні засоби профілактики та лікування (бруцельоз, туляремія, гістоплазмоз тощо);

- збудники третьої групи створюють помірну індивідуальну та обмежену суспільну небезпеку (черевний тиф, вірусний гепатит В тощо);

- збудники четвертої групи створюють низьку індивідуальну та суспільну небезпеку.

Застосування карантину супроводжується введенням режиму обсервації на всіх суміжних із зоною карантину адміністративних територіях. Режим обсервації запроваджується також у разі виникнення захворювань на малоконтагіозні інфекційні хвороби.

У разі запровадження обсервації передбачається застосування до населення таких адміністративних обмежень:

- обмеження в’їзду, виїзду та транзитного проїзду всіх видів транспорту через територію, на якій впроваджено обсервацію;

- проведення знезаражування об’єктів навколишнього середовища; якнайактивніше раннє виявлення інфекційних хворих, їх ізоляція та госпіталізація;

- запровадження екстреної та специфічної профілактики;

- здійснення, за показаннями, санітарної обробки ураженого населення;

- посилення медичного контролю за виконанням санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів;

- посилення ветеринарно-бактеріологічного контролю щодо зараженості сільськогосподарських тварин та продуктів тваринництва;

- запровадження протиепідемічного режиму роботи медичних закладів.

Оточення осередку організовується шляхом встановлення внутрішніх та зовнішніх постів. Внутрішню охорону забезпечують працівники органів Міністерства внутрішніх справ, які встановлюють пости на основних транспортних магістралях та при медичних закладах. Зовнішнє оточення меж карантинної зони здійснюють Національна гвардія України або загальновійськові частини Міністерства оборони України, розташовані поза зоною карантину.

Для контролю входу людей, в’їзду транспорту, завезення продуктів, за виїздом з карантинної зони на залізничних вокзалах, автомагістралях, у морських та річкових портах, аеропортах службою зовнішнього оточення виставляються КПП, у складі яких силами та засобами органів охорони здоров’я розгортаються санітарні контрольні пункти.

На санітарні контрольні пункти покладено:

- перевірку посвідчень щодо проходження обсервації;

- перевірку посвідчень щодо проведення вакцинацій (за необхідності) серед осіб, які прибули до зони карантину;

- медичне спостереження за особами, які супроводжують вантажі, транспортні бригади тощо;

- контроль за санітарним станом аеропортів, залізничних, морських та річкових вокзалів;

- медичний нагляд за особовим складом КПП у зоні його функціонування;

- виявлення інфекційних хворих серед осіб, які від’їздять із зони карантину, та тих, які в’їжджають до неї, і їх ізоляція.

Зняття карантину або обмежувальних дій здійснюється після закінчення терміну інкубаційного періоду певного захворювання, який рахується з моменту ізоляції останнього хворого та проведення заключної дезінфекції в осередку захворювання.

Важливе значення під час застосування обмежень відіграє взаємодія суб’єктів, уповноважених застосовувати адміністративно-правові обмеження з метою боротьби з різними типами збудників. Так, Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо боротьби з грипом серед населення та запобігання виникненню його пандемії» [[279]] та наказом Міністерства охорони здоров’я України «Про запобігання поширенню ГРВІ, в тому числі грипу А/H1N1» [[280]] визначено, що у світі склалася надзвичайна ситуація, пов’язана з можливим виникненням пандемії грипу. Одночасна циркуляція людських типів вірусів грипу (H1N1, H3N2, H2N2) і високопатогенних штамів пташиного грипу (H5N1, H7N3) може призвести до утворення пандемічного варіанта вірусу пташиного грипу H5N1, що є небезпечним для людини. Цим актом також визначено план заходів щодо боротьби з грипом серед населення та запобігання виникненню його пандемії.

Також на місцевому рівні приймаються відповідні акти, що затверджують комплексний план організаційних та протиепідемічних (профілактичних) заходів, спрямованих на попередження поширення захворювань на грип та гострі респіраторні інфекції серед населення, уникнення епідемічних ускладнень та можливих летальних наслідків від грипу: розпорядження Київської обласної державної адміністрації «Про організацію заходів, спрямованих на попередження поширення захворювань на грип та гострі респіраторні інфекції серед населення в Київській області, в епідемічний сезон 2017-2018 років» [[281]], наказ Департаменту охорони здоров’я Львівської обласної адміністрації «Про підготовку до роботи в період епідемічного підйому захворюваності на грип та ГРЗ» [[282]] тощо.

З метою зменшення контактів між людьми в осередках проводяться заходи щодо роз’єднання населення. На господарських об’єктах, що працюють в умовах карантину, впроваджується протиепідемічний режим роботи, який передбачає: забезпечення захисту робітників і службовців від впливу бактеріальних засобів; своєчасне виявлення інфекційних хворих, їх негайну ізоляцію і встановлення спостереження за особами, які перебували в контакті з хворими; проведення заходів щодо знезаражування навколишнього середовища і виробничих приміщень; забезпечення своєчасного проведення серед працівників профілактичних заходів (екстрена профілактика, щеплення); проведення знезараження продукції, що випускається, перед вивезенням із карантинної зони і з видачею відповідних документів про їх безпеку; дотримання працівниками встановлених санітарно-гігієнічних і протиепідемічних правил [[283]].

У разі загрози занесенню і розповсюдження на території України або іноземної держави особливо небезпечних (у тому числі карантинних і небезпечних для людей) інфекційних хвороб за рішенням Кабінету Міністрів України транспортне сполучення (або його окремий вид) може бути тимчасово обмежено чи припинено або встановлено карантин для людей, тварин, вантажів, насінного, садивного матеріалу та іншої продукції тваринного і рослинного походження, що перетинають державний кордон [[284]; [285], ст. 19].

Протиепізоотичний адміністративно-правовий режим обмежувального спрямування встановлюється уповноваженими особами, які мають право застосовувати цей режим. Також приймати рішення про застосування протиепізоотичних заходів має право Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Кабінеті Міністрів України; державні надзвичайні протиепізоотичні комісії при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних державних адміністраціях і міських радах.

До карантинно-обмежувальних заходів належать: дезінфекція тваринницьких приміщень; тимчасова заборона утримання тварин певного виду чи видів.

Таким чином, особливістю застосування адміністративно-правових обмежень у разі запровадження даного режиму є:

1) підставою для їх введення є закон України;

2) суб’єктом реалізації є центральні органи виконавчої влади;

3) суб’єктами застосування є правоохоронні органи, заклади охорони здоров’я, підприємства, установи та організації, які мають право застосовувати цей режим;

4) адміністративно-правові обмеження мають тимчасовий характер;

5) обмеження застосовуються до населення.

Адміністративно-правовий режим радіаційного захисту обмежувального спрямування.

Режими радіаційного захисту розраховані на використання їх в умовах радіоактивного зараження місцевості внаслідок застосування противником ядерної зброї або при виникненні аварій з викидом радіоактивних речовин на підприємствах, які їх використовують. Загалом розроблено 8 типових режимів радіаційного захисту: режими № 1, 2, 3 ‑ для непрацюючого населення; режими № 4, 5, 6, 7 ‑ для захисту робітників, службовців і виробничої діяльності підприємства (об’єкту); режим № 8 ‑ для захисту сил цивільної оборони (загонів, ланок і т.п.).

Режими захисту населення в межах конкретної території вводяться в дію:

- за рішенням обласної державної адміністрації – на території області;

- за рішенням райдержадміністрацій та органів місцевого самоврядування – на території відповідного району (міста);

- режими захисту робітників і службовців на суб’єктах господарювання вводяться в дію рішенням керівників об’єктів.

Таким чином, суб’єктами застосування адміністративно-правових обмежень є місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а також керівники підприємств, установ та організацій.

До основних заходів, способів і засобів, які забезпечують захист населення від радіаційного впливу під час радіаційних аварій належать:

- виявлення факту радіаційної аварії і оповіщення про неї;

- визначення радіаційної обстановки в районі аварії;

- організація радіаційного контролю;

- встановлення і підтримання режиму радіаційної безпеки;

- проведення, у разі необхідності, на ранній стадії аварії йодної профілактики населення, персоналу аварійного об’єкта, учасників ліквідації наслідків аварії;

- забезпечення населення, персоналу аварійного об’єкта, учасників ліквідації аварії необхідними засобами індивідуального захисту і використання цих засобів;

- укриття населення, яке опинилося в зоні аварії, у сховищах і протирадіаційних укриттях, які забезпечують зниження рівня зовнішнього опромінення, а за можливості і захист органів дихання від проникнення у них радіонуклідів, наявних в атмосферному повітрі;

- санітарна обробка населення, персоналу аварійного об’єкта, учасників ліквідації наслідків аварії;

- дезактивація аварійного об’єкта, об’єктів виробничого, соціального, житлового призначення, території, сільгоспугідь, транспорту, інших технічних засобів, засобів захисту, одягу, майна, продовольства і води;

- евакуація або відселення громадян із зон, у яких рівень забруднення або дози опромінення перевищують прийнятні для проживання населення.

Важливішим елементом радіаційного захисту у разі радіаційної аварії є встановлення і додержання режиму радіаційної безпеки. Режим радіаційної безпеки – це обов’язковий порядок і організація діяльності підрозділів ліквідації наслідків аварії, а також поведінки населення в зоні аварії з метою максимально можливого і виправданого зниження радіаційного впливу. Цей режим забезпечується:

- встановленням особливого порядку доступу в зону аварії;

- зонування району аварії;

- доцільним відбором учасників ліквідації наслідків аварії з обов’язковим їх медичним освідченням;

- проведенням аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт;

- здійсненням радіаційного контролю в зоні і на виходах в “чисту” зону;

- забезпеченням спецодягом, засобами індивідуального захисту і медичної допомоги;

- організацією індивідуального дозиметричного контролю і веденням обліку доз опромінення персоналу і колективних доз опромінення населення;

- проведенням дезактиваційних робіт;

- організацією поводження з радіоактивними відходами.

Під час дії цього адміністративно-правового режиму уповноваженими суб’єктами вводяться такі адміністративно-правові обмеження:

тимчасова заборона вживання окремих продуктів харчування місцевого виробництва і використання води з місцевих джерел;

тимчасове відселення;

переселення (на постійне місце проживання);

обмеження вживання радіоактивно забруднених води і продуктів харчування;

дезактивація територій;

різноманітні сільськогосподарські контрзаходи;

інші контрзаходи (гідрологічні, протиповеневі включно, обмеження, пов’язані з лісокористуванням, полюванням, рибною ловлею та ін.).

Адміністративно-правовий спеціально-перепускний або внутрішньооб’єктний режим обмежувального спрямування вводиться під час організації та проведення культурно-видовищних, спортивних, соціальних та інших громадських заходів із великим скупченням людей з метою охорони громадського порядку та громадської безпеки.

Суб’єктами забезпечення виконання цього адміністративного-правового режиму обмежувального спрямування є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, федерації з видів спорту, фізкультурно-спортивні товариства, підприємства, установи, організації та фізичні особи.

Для кожної спортивної споруди з урахуванням місцевих умов і їх специфіки на підставі типових інструкцій і правил, затверджених центральними органами виконавчої влади, власники спортивних споруд за участю органів Національної поліції та органів та підрозділів Державної служби з надзвичайних ситуацій України розробляють відповідні інструкції та правила, в яких передбачається порядок організації та проведення заходів, підтримання громадського порядку, забезпечення безпеки учасників і глядачів, пожежної безпеки, надання медичної допомоги у разі настання нещасних випадків і порядок евакуації у разі виникнення надзвичайних обставин.

Під час дії цього режиму можуть бути застосовані такі адміністративні обмеження:

1) обмеження допуску глядачів до небезпечних місць, об’єкта (місцевості) або проведення його без глядачів;

2) продаж квитків і видача перепусток без зазначення місць, трибун і секторів, а також розповсюдження їх у кількості, що перевищує наявну кількість місць згідно із встановленими нормами;

3) встановлення контрольно-перепускного режиму, розміщення учасників і глядачів на аренах та трибунах згідно з місцями, зазначеними у квитках і перепустках;

4) здійснення контролю за дотриманням правил та нормативних актів щодо заборони торгівлі спиртними напоями, безалкогольними напоями у скляній тарі на спортивних спорудах під час проведення заходів, а також проходу з ними на територію спортивних споруд;

5) своєчасне прибуття учасників заходів, дотримання ними правил змагань, норм поведінки в громадських місцях та вимог пожежної безпеки.

6) розміщення на спортивних спорудах знаків безпеки, покажчиків, правил пожежної безпеки та поведінки глядачів, планів евакуації та інструкцій.

Суб’єктами застосування цього адміністративно-правового режиму є Національна поліція України, яка забезпечує:

1) додержання громадського порядку, безпеки під час проведення заходів, вжиття інших додаткових заходів для забезпечення безпеки, виходячи з інформації про очікувану чисельність глядачів і конкретних умов у день проведення заходу;

2) охорону громадського порядку під час продажу квитків біля кас, безпосередньо розташованих поблизу спортивної споруди, а також на прилеглій до споруди території у день проведення заходу;

3) разом з організаторами заходу і власниками спортивної споруди безпечний прохід учасників і глядачів до місць його проведення;

4) погодження розроблених відповідними службами спортивної споруди варіантів евакуації у разі виникнення надзвичайної обставини, управління процесом евакуації глядачів з прилеглої до споруди території, включаючи їх посадку в транспортні засоби загального користування тощо [[286]]

Адміністративно-правовий режим державного кордону обмежувального спрямування.

Поняття «державний кордон» має три критерії:

1) фактичний ‑ це лінія і вертикальна поверхня, яка проходить по ній, що визначає межі державної території України, тобто просторова межа дії її державного суверенітету;

2) юридичний ‑ кордон України закріплюється міжнародними договорами, законодавчими актами України і колишнього СРСР;

3) технічний критерій ‑ це позначення відповідної лінії на місцевості, облаштування кордону, організація її охорони [315, ст.1].

Державний кордон виконує дві основні функції: забезпечує безпеку країни і служить передовою лінією контактів з іншими країнами, сприяє встановленню добросусідських відносин з ними.

Режим охорони кордону складається з таких елементів:

- режиму кордону;

- прикордонного режиму;

- режиму в пунктах пропуску через кордон;

- особливих повноважень прикордонних військ, військ протиповітряної оборони і Військово-морського флоту.

Громадянин України має право виїзду та в’їзду Україну. На громадян України, які звернулися з клопотанням про виїзд з України, поширюються усі положення чинного законодавства, вони користуються всіма правами і несуть встановлені законом обов’язки.

За громадянами України зберігаються на її території майно, кошти, цінні папери та інші цінності, що належать їм на праві приватної власності. Будь-яке обмеження їх громадянських, політичних, соціальних, економічних та інших прав не допускається. Громадянами України, які перетинають державний кордон залежно від їхнього віку можуть бути повнолітні, неповнолітні та малолітні. Беручи до уваги цей критерій, законодавець встановив певні обмеження.

Повнолітні громадяни України перетинають державний кордон за наявності документів, які посвідчують особу. Документами, що дають право на виїзд і в’їзд в Україну та посвідчують особу громадянина України під час перебування за її межами, є: паспорт громадянина України для виїзду за кордон; проїзний документ дитини; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу. Ці документи є власністю України і за умови їх належного оформлення є дійсними для виїзду в усі держави світу. У разі втрати громадянином України документів, які посвідчують особу та її громадянство, документом, що дає право на в’їзд в Україну, є посвідчення особи на повернення в Україну, яке видається закордонними дипломатичними установами.

Перетинання державного кордону для виїзду за межі України громадянами, які не досягли 16-річного віку, здійснюється лише за згодою обох батьків (усиновлювачів), піклувальників та в їх супроводі або в супроводі осіб, уповноважених ними. Винятком є ситуації, коли один з батьків ухиляється від сплати аліментів.

Виїзд за межі України громадян, які не досягли 16-річного віку, у супроводі одного з батьків або у супроводі осіб, які уповноважені одним з батьків за нотаріально посвідченою згодою, здійснюється:

1) за нотаріально посвідченою згодою другого з батьків із зазначенням держави прямування та відповідного часового проміжку перебування у цій державі, якщо другий з батьків не перебуває у пункті пропуску через державний кордон;

2) без нотаріально посвідченої згоди другого з батьків: коли другий з батьків є іноземцем або особою без громадянства, що підтверджує запис про батька у свідоцтві про народження дитини, та відсутній у пункті пропуску; коли у паспорті громадянина України для виїзду за кордон, з яким прямує громадянин, який не досяг 16-річного віку, або проїзному документі дитини є відповідний запис про вибуття на постійне місце проживання за межі України чи відмітка про взяття на консульський облік у дипломатичному представництві України за кордоном;

3) у разі пред’явлення оригіналів документів або їх нотаріально посвідчених копій: свідоцтва про смерть другого з батьків; рішення суду про позбавлення батьківських прав другого з батьків; рішення суду про визнання другого з батьків безвісно відсутнім; рішення суду про визнання другого з батьків недієздатним; рішення суду про надання дозволу на виїзд за межі України громадянина, який не досяг 16-річного віку, без згоди та супроводу другого з батьків; довідки про народження дитини, виданої відділом реєстрації актів цивільного стану, під час виїзду дитини за кордон у супроводі одинокої матері) [319].

Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення економічних передумов для посилення захисту права дитини на належне утримання» [[287]] передбачено особливості щодо виїзду за межі України дитини, батьки якої проживають не разом. Зокрема, ч.5 ст.157 Сімейного кодексу України передбачено, що той із батьків, з яким за рішенням суду визначено або висновком органів опіки та піклування підтверджено місце проживання дитини, окрім того з батьків, до якого застосовуються заходи примусового виконання рішення про встановлення побачення з дитиною та про усунення перешкод у побаченні з дитиною, самостійно вирішує питання тимчасового виїзду за межі України на строк, що не перевищує одного місяця, з метою лікування, навчання, участі дитини в дитячих змаганнях, фестивалях, наукових виставках, учнівських олімпіадах та конкурсах, екологічних, технічних, мистецьких, туристичних, дослідницьких, спортивних заходах, оздоровлення та відпочинку дитини за кордоном, у тому числі у складі організованої групи дітей, та у разі, якщо йому відомо місце проживання іншого з батьків, який не ухиляється та належно виконує батьківські обов’язки, інформує його шляхом надсилання рекомендованого листа про тимчасовий виїзд дитини за межі України, мету виїзду, державу прямування та відповідний часовий проміжок перебування у цій державі [[288]].

Той із батьків, з яким за рішенням суду визначено або висновком органів опіки та піклування підтверджено місце проживання дитини, самостійно вирішує питання тимчасового виїзду за межі України на строк до одного місяця та більше з метою лікування, навчання, участі дитини в дитячих змаганнях, фестивалях, наукових виставках, учнівських олімпіадах та конкурсах, екологічних, технічних, мистецьких, туристичних, дослідницьких, спортивних заходах, оздоровлення та відпочинку дитини за кордоном, у тому числі у складі організованої групи дітей, у разі:

1) наявності заборгованості зі сплати аліментів, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за чотири місяці, підтвердженої довідкою про наявність заборгованості зі сплати аліментів;

2) наявності заборгованості зі сплати аліментів, підтвердженої довідкою про наявність заборгованості зі сплати аліментів, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за три місяці, якщо аліменти сплачуються на утримання дитини з інвалідністю, дитини, яка хворіє на тяжкі перинатальні ураження нервової системи, тяжкі вроджені вади розвитку, рідкісне орфанне захворювання, онкологічні, онкогематологічні захворювання, дитячий церебральний параліч, тяжкі психічні розлади, цукровий діабет I типу (інсулінозалежний), гострі або хронічні захворювання нирок IV ступеня, або на утримання дитини, яка отримала тяжкі травми, потребує трансплантації органа, потребує паліативної допомоги, що підтверджується документом, виданим лікарсько-консультативною комісією лікувально-профілактичного закладу в порядку та за формою, встановленими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я [318].

Тобто в будь-якій ситуації той з батьків, хто проживає з дитиною, повинен в офіційному порядку подавати заяву про сплату аліментів на того з батьків, який не проживає з дитиною та не сплачує аліменти. Усні домовленості щодо сплати чи не сплати аліментів не є підставою для самостійного вирішення питання щодо виїзду дитини за кордон строком більше ніж на один місяць, де непотрібна нотаріально посвідчена згода другого з батьків, який не виплачує аліменти. Тим паче що несплата аліментів є підставою для притягнення особи до адміністративної та кримінальної відповідальності. Довідку про заборгованість можна отримати, попередньо звернувшись до державної виконавчої служби Міністерства юстиції або до приватного виконавця.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення економічних передумов для посилення захисту права дитини на належне утримання» передбачено внесення змін до ст.184 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо тимчасового обмеження того з батьків, з ким проживає дитина, у праві виїзду за межі України. А також щодо умисного порушення встановленого законом обмеження щодо строку перебування дитини за межами України у разі самостійного вирішення питання про тимчасовий виїзд дитини за межі України тим із батьків, з яким рішенням суду визначено або висновком органу опіки та піклування підтверджено місце проживання цієї дитини [317].

Громадянин України ні за яких підстав не може бути обмежений у праві на в’їзд в Україну.

В’їзд або вхід на територію пункту пропуску громадян, які прямують через державний кордон, перебування у пункті пропуску та виїзд або вихід з нього здійснюється за документами на право виїзду з України і в’їзду в Україну (паспорт, проїзний документ дитини, службовий або дипломатичний паспорти та ін.). У пункті пропуску громадяни України підлягають прикордонному контролю [[289], с.52–53].

За необхідності Державна прикордонна служба України може запроваджувати додаткові тимчасові режимні обмеження на в’їзд і провадження робіт у прикордонній смузі.

Адміністративно-правовими обмеженнями, що можуть бути застосовані в межах запровадження даного режиму є:

- рух транспортних засобів на дорогах, що ведуть до державного кордону і не забезпечують пересування до встановлених пунктів пропуску через державний кордон, між населеними пунктами в прикордонній смузі (окрім сільськогосподарської техніки, яка проводить сільськогосподарські роботи);

- знаходження в прикордонній смузі громадян Російської Федерації, яким не надано дозвіл на постійне проживання на території України та громадянами України, які незареєстровані в межах контрольованих прикордонних районів;

- використання в автомобілях радіостанцій, окрім спеціального транспорту;

- полювання та рибальство;

- перевезення в транспортних засобах зброї та будь-яких засобів активної оборони;

- здійснення будь-яких польотів легкомоторних літальних апаратів у прикордонній смузі;

- вихід на прикордонні річки та інші водойми маломірних плавзасобів;

- відпочинок та розведення багаття в межах прикордонної смуги;

- скупчення колон транспортних засобів в прикордонній смузі;

- тривалі (понад 15 хвилин) зупинки вантажних транспортних засобів, тракторів та іншої великогабаритної техніки на узбіччях доріг поза встановленими автомобільними стоянками. Вихід маломірних плавзасобів на водні об’єкти в межах прикордонної смуги, рибальство дозволяється тільки за погодженням з підрозділами Державної прикордонної служби України [[290]].

Таким чином, суб’єктом застосування адміністративно-правового режиму державного кордону є Державна прикордонна служба України; застосування адміністративно-правових обмежень мають тимчасовий, додатковий характер; режим застосовується щодо населення, транспортних засобів, багажу, зброї, а також обмеження певних видів діяльності громадян.

Адміністративно-правовий режим підвищеної готовності та надзвичайних ситуацій обмежувального спрямування.

Статтями 13, 14 Кодексу цивільного захисту населення визначено, що у разі загрози виникнення надзвичайної ситуації за рішенням Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій для єдиної державної системи цивільного захисту у повному обсязі або частково для окремих її територіальних підсистем тимчасово встановлюється режим підвищеної готовності або режим надзвичайної ситуації.

Слід зазначити, що на сьогодні за рішенням Кабінету Міністрів України діє режим надзвичайної ситуації в Донецькій та Луганській областях; режим підвищеної готовності встановлено для Вінницької, Волинської, Дніпропетровської, Житомирської, Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Київської, Кіровоградської, Львівської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Харківської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької, Чернігівської областей, м. Києва, м. Севастополя і Автономної Республіки Крим (з урахуванням положень Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»).

Метою запровадження даного режиму є координація дій державних органів, спрямованих на забезпечення захисту населення, територій та майна, функціонування єдиної державної системи цивільного захисту для подолання наслідків надзвичайної ситуації державного рівня соціального та воєнного характеру, яку спричинили загострення ситуації на деяких територіях України, загроза вчинення терористичних актів [[291]].

До адміністративних обмежень, які можуть встановлюватися належать:

1) посилення охорони громадського порядку;

2) обмеження вибору місця перебування або місця проживання;

3) залучення громадян до виконання робіт для потреб оборони;

4) обмеження руху транспортних засобів та ін.

Адміністративно-правовий режим Операції Об'єднаних сил, який з 30 квітня 2018 р. замінив Антитерористичну операцію було введено Законом України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» [[292]].

Цей адміністративно-правовий режим діє на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, у межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль, а саме:

1) за сухопутною територією та її внутрішніми водами у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей;

2) внутрішніми морськими водами, прилеглими до сухопутної території у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей;

3) надрами під територіями у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей та повітряним простором над цими територіями.

Слід зазначити, що цей Закон фактично є збіркою ряду адміністративно-правових обмежень, які діють на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. У ньому:

1) визначено територіальні межі, на яких діють адміністративно-правові обмеження;

2) зазначено, що діяльність збройних формувань Російської Федерації та окупаційної адміністрації Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, що суперечить нормам міжнародного права, є незаконною, а будь-який виданий у зв’язку з такою діяльністю акт є недійсним і не створює жодних правових наслідків, крім документів, що підтверджують факт народження або смерті особи на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, які додаються відповідно до заяви про державну реєстрацію народження особи та заяви про державну реєстрацію смерті особи [322, ст.2];

3) визначено, що право власності, інші речові права на майно, у тому числі на нерухоме майно, включаючи земельні ділянки, що знаходиться на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, якщо таке майно набуте відповідно до законів України, зберігається у власності фізичних та юридичних осіб, а також держави Україна;

4) зазначено, що не допускається втручання будь-яких осіб незалежно від посади в управління заходами із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях;

5) зазначено, що в’їзд осіб, переміщення товарів на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзд осіб, переміщення товарів з таких територій здійснюються через контрольні пункти в’їзду-виїзду;

6) дозволяється тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях та дорогах, не допускати транспортні засоби, громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів, відбуксировувати транспортні засоби.

Проте у положеннях цього акту наявні прогалини.

По-перше, із прийняттям Закону переформатовано підхід до проведення Антитерористичної операції (АТО). Так, АТО було переведено в Операцію об’єднаних сил, що передбачало переданням управління від Служби безпеки України, яка керувала АТО, до Об’єднаного оперативного штабу Збройних сил України. У Законі зазначається, що Антитерористична операція закінчилася. Утім, Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 р. «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях» [[293]] було введено в дію рішення про проведення широкомасштабної антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях. Таким чином, з’явилася кардинально нова реальність – існування нормативно-правових актів, один з яких визначає введення операції Об’єднаних сил та відповідно закінчення Антитерористичної операції, а інший навпаки визначає початок проведення широкомасштабної Антитерористичної операції.

По-друге, статтею 9 Закону передбачено, що стратегічне керівництво силами та засобами Збройних сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, здійснює Генеральний штаб Збройних сил України. Слід відзначити, що ні в змісті даної норми, ні в положеннях Закону не визначено значення та роль центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань Автономної Республіки Крим і міста Севастополя й окремих територій Донецької та Луганської областей, у яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень ‑ Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, яке діє на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Питання діяльності Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб» від 20 квітня 2016 р. № 299, котрим визначено повноваження та компетенцію даного органу щодо забезпечення формування та реалізації державної політики з питань Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та окремих територій Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження. Водночас у Постанові Кабінету Міністрів України, якою затверджено «Деякі питання Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб» вживається поняття «антитерористична операція», а не операція об’єднаних сил.

Саме тому вважаємо за необхідне внести зміни до статті 9 «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» та викласти її назву у такій редакції: «Стратегічне керівництво силами та засобами Збройних сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та окремих територій Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, здійснює Генеральний штаб Збройних сил України».

А також внести зміни до п.п.18, 19 Постанови Кабінету Міністрів України від 8 червня 2016 р. № 376 «Деякі питання Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб» та замінити словосполучення «в районах проведення антитерористичної операції» на словосполучення «на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях». Межі тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях визначені ст.1 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях».

По-третє, ст. 12 Закону визначено, що командувач об’єднаних сил у разі реальної загрози життю та здоров’ю осіб, які перетинають лінію розмежування, має право обмежити в’їзд цих осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей на період існування цієї загрози. Є незрозумілим та невизначеним, що законодавець вкладає у зміст поняття «реальна загроза життю та здоров’ю». Його визначення є необхідним та обов’язковим задля запобігання зловживанню чи перевищенню меж службового становища, що може спричинити порушення прав та інтересів осіб, які перетинають лінію розмежування.

По-четверте, відповідно до ч.5 ст.12 військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та особи, визначені статтею 8 цього Закону, залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, мають право входити (проникати) в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, на територію та в приміщення підприємств, установ і організацій. Відносно цього зазначимо, що реалізація даного права передбачена до об’єктів, розташованих не на окупованій території. Тож, виникає питання його законності, адже відповідно до ст.30 Конституції України та ст.13, ч.1 ст.233 Кримінального процесуального кодексу України [[294]] чітко визначено, що ніхто не має права увійти до житла чи іншого володіння особи з будь-якою метою (не лише для обшуку), окрім випадків, коли володільцем надана добровільна згода на це або коли є відповідний дозвіл суду. Таким чином, реалізація цього права без рішення суду є порушенням конституційного права громадян на недоторканість житла. Проте, ч.3 ст.233 Кримінального процесуального кодексу України передбачено винятки, а саме: необхідність вжиття пов’язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину. Ці випадки також передбачають необхідність звернення з клопотанням щодо обшуку до суду, проте вже після його проведення (при цьому якщо суддя дійде висновку, що невідкладного випадку насправді не було, всі отримані під час проведення обшуку докази не матимуть юридичної сили).

Адміністративно-правовий режим зон радіоактивно забруднених територій обмежувального спрямування.

Згідно із Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» такими зонами є: 1) зона відчуження ‑ це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 р.; 2) зона безумовного (обов’язкового) відселення ‑ це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, із щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період; 3) зона гарантованого добровільного відселення ‑ це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.

Обмеження, що застосовуються на цих територіях:

1) у зонах відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення забороняється:

- постійне проживання населення;

- здійснення діяльності з метою одержання товарної продукції без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов’язкового) відселення;

- перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу, а також залучення до роботи осіб без їх згоди;

- вивезення за межі зон без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов’язкового) відселення, землі, глини, піску, торфу, деревини, а також заготівля і вивезення рослинних кормів, лікарських рослин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей;

- винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і конструкцій, машин і устаткування, хатніх речей, іншого рухомого майна без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов’язкового) відселення і дозиметричного контролю;

- ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, виробничої та іншої діяльності, а також будівництво без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов’язкового) відселення, (у тому числі будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення);

- випасання худоби, порушення середовища перебування диких тварин, спортивне та промислове полювання і рибальство;

- перегін тварин, сплав лісу;

- в’їзд на територію зони і виїзд з неї здійснюється тільки за спеціальними перепустками з обов’язковим дозиметричним контролем людей та транспортних засобів. Транзитний проїзд усіх видів транспорту здійснюється за спеціальними перепустками, що видаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері управління зоною відчуження та зоною безумовного (обов’язкового) відселення;

- будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режим радіаційної безпеки;

- перебування осіб, які мають медичні протипоказання для роботи в контакті з джерелами іонізуючого випромінювання або щодо яких встановлено причинний зв’язок інвалідності з роботами з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, оскільки вони є професійно хворими [[295]].

У зоні гарантованого добровільного відселення застосовуються такі обмеження у вигляді заборон:

- будівництво нових, розширення діючих підприємств, безпосередньо не пов’язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту населення, а також умов його життя та праці;

- будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію;

- природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки;

- внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров’я [325, ст.16].

А також не підлягають оподаткуванню земельні ділянки та будинки, розташовані на території зон гарантованого добровільного відселення і посиленого радіоекологічного контролю, що належать громадянам, які проживають поза межами зон радіоактивного забруднення [325, ст.7].

Проте існує практика, коли місця (території) із статусом зони відчуження набуваєть статусу заповідника. Так, наприклад, в Україні зона радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи отримала статус Чорнобильського радіаційно-екологічного біосферного заповідника. Цей статус закріплено Указом Президента України «Про створення Чорнобильського радіаційно-екологічного біосферного заповідника» від 26 квітня 2016 р. №174/2016 [[296]]. 10-кілометрова зона також отримала нову назву ‑ Зона спеціального промислового використання. Реалізація державної політики щодо подібних територій за наявності такої можливості є позитивним кроком, оскільки:

1) забезпечує максимальне збереження в природному стані найбільш типових природних комплексів; сприяє підвищенню бар’єрної функції цих територій; сприяє стабілізації гідрологічного режиму та реабілітації територій, забруднених радіонуклідами;

2) є полем для наукових досліджень як вітчизняних фахівців, так і міжнародних, предметом яких може бути вплив радіації на екосистему.

Такий статус забезпечує охорону зон забруднення не лише в межах спеціального законодавства про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення, але і в межах природоохоронного законодавства.

Адміністративно-правовий режим державної таємниці обмежувального спрямування.

Відповідно до Закону України «Про державну таємницю» державна таємниця (відповідно до Закону також ‑ секретна інформація) ‑ це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.

Охорона державної таємниці – комплекс організаційно-правових, інженерно-технічних, криптографічних та оперативно-розшукових заходів, спрямованих на запобігання розголошенню секретної інформації та втратам її матеріальних носіїв [327, ст.1].

Режим секретності ‑ це встановлений згідно з вимогами цього Закону та інших виданих відповідно до нього нормативно-правових актів єдиний порядок забезпечення охорони державної таємниці.

З метою охорони державної таємниці запроваджуються такі обмеження:

- єдині вимоги до виготовлення, користування, збереження, передачі, транспортування та обліку матеріальних носіїв секретної інформації;

- дозвільний порядок провадження державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями діяльності, пов’язаної з державною таємницею;

- обмеження оприлюднення, передачі іншій державі або поширення іншим шляхом секретної інформації;

- обмеження щодо перебування та діяльності в Україні іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб, їх доступу до державної таємниці, а також розташування і переміщення об’єктів і технічних засобів, що їм належать;

- особливості здійснення державними органами їх функцій щодо державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, діяльність яких пов’язана з державною таємницею;

- режим секретності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею;

- спеціальний порядок допуску та доступу громадян до державної таємниці;

- технічний та криптографічний захисти секретної інформації [327].

Слід зазначити, що запровадження такого адміністративно-правового режиму є добровільним правом особи, щодо якої застосовуються адміністративні обмеження. Так, надання допуску передбачає: одержання у письмовій формі згоди громадянина на передбачені законом обмеження прав у зв’язку з його допуском до державної таємниці [[297]].

Адміністративно-правовий режим обмежувального спрямування за особами, щодо яких встановлено адміністративний нагляд.

Умови і порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за окремими категоріями раніше судимих осіб та їх обов’язки визначено Законом України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та «Інструкцією про порядок організації здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі», затвердженої спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Державного департаменту України з питань виконання покарань від 4 листопада 2003 року № 1303/203.

Адміністративний нагляд за раніше судимими особами пов’язаний із обмеженням їх загального адміністративного статусу. Цими актами визначено, що на піднаглядних накладаються обов’язки дотримуватися таких адміністративних обмежень:

1) прибути у визначений установою виконання покарань термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в органі Національної поліції;

2) з’являтися за викликом органу Національної поліції у вказаний термін і давати усні та письмові пояснення з питань, пов’язаних з виконанням правил адміністративного нагляду;

3) повідомляти поліцейських, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи чи проживання, а також про виїзд за межі району (міста) у службових справах;

4) у разі від’їзду в особистих справах з дозволу поліцейського до іншого населеного пункту та перебування там більше доби зареєструватися у відповідному органі Національної поліції.

Окрім цих правил (загальних обмежень), у постанові про встановлення нагляду можуть бути закріплені такі персональні обмеження:

1) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу;

2) заборона перебування у визначених місцях району (міста);

3) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста);

4) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць.

При виконанні цього режиму можуть бути застосовані персональні обмеження, які встановлюються залежно від способу життя, сімейного стану та інших обставин, що характеризують особу засудженого. При здійсненні нагляду уповноважена особа має право послаблювати або посилювати обмеження. Постанови про встановлення, продовження нагляду і обмежень, зміну обмежень оголошуються піднаглядним під розписку. Йому роз’яснюються загальні та персональні обмеження, а також відповідальність за порушення правил і обмежень. Працівники поліції зобов’язані контролювати поведінку піднаглядних і мають право викликати їх в поліцію на бесіди, вимагати від них пояснень, пов’язаних з виконанням правил нагляду, відвідувати в будь-який час доби їх житла.

Проаналізувавши положення Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та Інструкції про порядок організації здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, якими урегульовано відносини здійснення адміністративного нагляду, можемо констатувати, що останні мають певні недоліки.

Недоліками Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» є такі.

По-перше, законом встановлено, що адміністративний нагляд встановлюється щодо повнолітніх осіб. А питання щодо нагляду за неповнолітніми особами, які відбували покарання у виді позбавлення волі, урегульовується ст.23 Закону України «Про Національну поліцію» п.17 ч.1 якої визначено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань здійснює соціальний патронаж щодо дітей, які відбували покарання у виді позбавлення волі [245, ст.23]. Поліцейські під час виконання своїх обов’язків виконують не соціальний патронаж, а адміністративний нагляд за неповнолітніми.

«Патронаж соціальний – це вид соціального обслуговування (переважно за місцем проживання) індивідуальних клієнтів і груп ризику, який полягає у постійному соціальному нагляді, регулярному відвідуванні їхнього житла соціальним працівником, наданні їм необхідної економічної, матеріально-побутової, лікувально-профілактичної допомоги [[298]].

Соціологи визначають поняття соціальний патронаж як діяльність спеціаліста, що сприяє вивченню і проясненню ситуації з урахуванням соціального та психологічного стану клієнта при використанні засобів, що знижують рівень тривоги і надають емоційну підтримку, а також спрямована на надання конкретної допомоги з ліквідації кризової або критичній ситуації, що склалася в сім’ї і на стабілізацію сприятливих тенденцій [[299]]. Тож, соціальний патронаж є категорією соціально-психологічною, і як адміністративних захід його розглядати некоректно.

У нормах національного законодавства – Законі України «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк» – надається таке визначення соціального патронажу: це допомога звільненим особам шляхом здійснення комплексу правових, економічних, організаційних, психологічних, соціальних та інших заходів, зокрема надання послуг, спрямованих на їх соціальну адаптацію [[300]], звільнені особи ‑ це особи, які відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк, а також звільнені від подальшого відбування зазначених видів покарань на підставах, передбачених законом [330].

У цьому законі немає розмежування повнолітніх та неповнолітніх звільнених осіб. Ним передбачено, що соціальний патронаж здійснюється саме на підставі самостійного звернення звільненої особи до суб’єктів соціального патронажу протягом шести місяців після звільнення з установ виконання покарань. Статею 20 Закону визначено, що органи Національної поліції є суб’єктами, які здійснюють соціальний патронаж шляхом проведення перевірки прибуття звільненої особи до місця проживання в порядку, встановленому законодавством. Утім, п. 3.1.1. Інструкції про порядок організації здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, визначено, що проведення перевірки прибуття звільненої особи до місця проживання є одним з обов’язків органів поліції під час організації здійснення адміністративного нагляду.

Таким чином, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, та соціальний патронаж є різними поняттями. Суб’єктами соціального патронажу можуть бути як повнолітні особи, так і неповнолітні, він проводиться лише на добровільній основі за зверненням особи. При цьому повнолітні та неповнолітні особи є суб’єктами саме адміністративного нагляду. Утім, положення Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» в чинній редакції не можуть бути застосовані до неповнолітніх осіб, адже неповнолітні – це особлива категорія суб’єктів, які потребують особливої уваги та відповідно більш гнучкого та соціального відношення. Саме тому вважаємо за необхідне доповнити Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» Розділом 2-1 «Порядок встановлення, здійснення та припинення адміністративного нагляду щодо неповнолітніх».

По-друге, у нормах цього Закону не визначені права, обов’язки та юридичні гарантії діяльності суб’єктів, які здійснюють адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі. До речі, пункт 5 Інструкції про порядок організації здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, має назву «Права працівників органів внутрішніх справ при здійсненні адміністративного нагляду», однак якщо проаналізувати його зміст, стає очевидним, що в ньому містяться не права, а обов’язки суб’єктів, які здійснюють адміністративний нагляд, а також алгоритм їхньої поведінки під час здійснення такого нагляду.

Таким чином, вважаємо за необхідне внести доповнення до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та доповнити його розділом 3-1, в якому передбачити ст. «Права суб’єктів, які уповноважені здійснювати адміністративний нагляд»; ст. «Обов’язки суб’єктів, які уповноважені здійснювати адміністративний нагляд», ст. «Гарантії діяльності суб’єктів, які уповноважені здійснювати адміністративний нагляд».

Також з метою виконання правил юридичної техніки та єдності застосування норм національного законодавства пропонуємо внести зміни до «Інструкції про порядок організації здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі», затвердженої спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Державного департаменту України з питань виконання покарань від 4 листопада 2003 р. № 1303/203 та замінити слова «міліція», «працівники органів внутрішніх справ» відповідно на «поліція», «органи Національної поліції».

Таким чином, зміни загальногромадянського статусу піднаглядних мають каральний характер і полягають у тимчасовому обмеженні прав на свободу пересування, недоторканість житла, покладанні обов’язку бути в ОВС, розширенні адміністративної деліктоздатності.

Отже, адміністративно-правові режими обмежувального спрямування мають свої особливості, що визначаються:

- суб’єктами застосування, точніше їх різним ієрархічним розташуванням в системі суб’єктів публічної адміністрації;

- суб’єктами-адресатами, тобто можуть бути застосовані до всього населення країни, так і до населення певної адміністративно-територіальної одиниці, чи визначеної території;

- стосуються обмеження різних особистих прав і свобод громадян, а також обмеження певних видів їх діяльності;

- мають тимчасовий та (або) додатковий характер;

- виникають залежно від правового статусу особи;

- можуть мати як превентивний характер, так і забезпечуватися заходами адміністративного примусу;

- за порушення обмежень настає адміністративна та кримінальна відповідальність;

- можуть проявлятися у формі зобов’язання та заборони.