3.2. Адміністративно-правові інститути обмежувального спрямування

Демократизація, децентралізація, перетворення регіональних та місцевих інституцій суспільного управління на повноправні суб’єкти управлінських відносин з правом прийняття самостійних рішень, наближення влади до громадян та необхідність підвищення якості надаваних послуг, партнерство з приватним сектором, відкритість для зовнішніх впливів, намагання виміряти та оцінювати результати управління, зміни в організаційній культурі обумовлюють прагнення створити результативнішу й гнучкішу систему суспільного управління, спрямовану на громадянина [[217], 10–11].

Слід наголосити, що адміністративне право, на відміну від інших фундаментальних галузей права, зокрема, конституційного, кримінального, цивільного, трудового, а також їх процесуальних аналогів, не може розвиватись як моноцентрична галузь. Саме тому можна говорити про поліструктурний характер адміністративного права. Наявність у системі адміністративного права різних інститутів свідчить про масштаби та всеохоплюваність адміністративного права. Відзначимо, що кожен без винятку інститут адміністративного права містить адміністративно-правові обмеження, які завдяки своїм властивостям впливають на різні групи суспільних відносин.

Існуючі обмеження утворюють групу суспільних відносин, що об’єднуються в окремий загальний інститут адміністративно-правових відносин. Тобто у межах нашого дослідження можна говорити як про загальний інститут адміністративно-правових обмежень адміністративного права, так і про галузеві інститути, що формують норми обмежувального характеру, які надають цим інститутам певної специфічності та індивідуальності. Тож, виникає потреба з’ясування відповідності ознак адміністративно-правових обмежень характеристикам, які дозволять стверджувати, що адміністративно-правові обмеження є загальним інститутом адміністративного права.

У правовій доктрині існують різні уявлення про правовий інститут як структурний елемент системи права. Наприклад, О. В. Бабкіна, К. Г. Волинка розкривають поняття «правовий інститут» як порівняно невелику, стійку групу правових норм, що регулюють певний різновид суспільних відносин у межах галузі або підгалузі права [[220], с.135–141].

Один із перших дослідників правового інституту С.

а) однорідність фактичного змісту, яка полягає в регулюванні чітко визначеного різновиду суспільних відносин;

б) юридична єдність (комплексність) норм (головна ознака). Вона свідчить про те, що норми, які утворюють інститут, виступають як єдиний комплекс сукупно з іншими інститутами, що складають нормативний механізм галузі;

в) законодавча відокремленість.

Науковець зазначає, що в суміжних галузях правового регулювання можуть виникати змішані правові інститути. Їх особливість ‑ наявність деяких елементів методу правового регулювання іншої, суміжної з основною, галузі права. Загалом, юридичний зміст змішаного інституту є однорідним, тому він входить до визначеної галузі права, але до його змісту потрапили елементи методу, властиві інший галузі права [164, с. 139–141]. Не зовсім зрозумілий зміст такого компоненту інституту, як однорідність фактичного змісту. Логічніше вести мову про предмет правового регулювання. Також виникає питання, що автор вкладає в зміст поняття «юридична відокремленість»? Здається, це наявність окремого нормативно-правового акту, яким визначено інститут чи наявність окремих розділів у нормативно-правовому акті. Тобто науковець до характерних ознак, які дозволяють вести мову про відокремленість правового явища як окремого самостійного інституту права відносить предмет правового регулювання, норми права, які урегульовують ці групи суспільних відносин, а також законодавчу відокремленість.

В. В. Копєйчиков під правовим інститутом пропонує розуміти угрупування норм права певної галузі чи підгалузі, що регулює конкретний вид чи сторону однорідних суспільних відносин [[221], с. 171]. Схожу точку зору відстоює і В. С. Нерсесянц [[222], с. 430; [223], с.389].

Ю. С. Шемшученко визначає галузь права, як порівняно автономну в системі права сукупність правових норм та інститутів, якими регулюються однорідні суспільні відносини.

М. В. Цвік пише, що інститут права ‑ це група взаємопов’язаних юридичних норм, що регулюють окремий вид суспільних відносин і є елементом системи права. Інститут права здійснює комплексний вплив на поведінку фізичних та юридичних осіб у різних сферах суспільного життя. Як і право в цілому, інститут права формується об’єктивно. Однією з основних ознак інституту права є тривалість його існування. За певних умов стабільний інститут права може оформитися у підгалузь або галузь права, як це сталося, зокрема, з авторським, винахідницьким правом, правом соціального захисту тощо [[225], с. 701–702].

Ознака тривалості характерна і для окремих підгалузей адміністративного права, зокрема, адміністративно-деліктного, адміністративно-процесуального права та ін. Однак тривалість існування не може бути обов’язковою ознакою, яка дає можливість вести мову про виокремлення явища в окремий інститут, підгалузь чи галузь. У цьому випадку варто вести мову про масштабність, цілеспрямованість та унормованість.

На думку С. А. Комарова, правовий інститут являє собою основний елемент галузі права, первинний самостійний структурний підрозділ галузі, де правові норми групуються за їхнім юридичним змістом. Юридичні норми утворюють галузь не безпосередньо, а через правові інститути. Правовий інститут ‑ це частина галузі права, що регулює самостійний вид однорідних суспільних відносин [[226], с. 235].

В. К. Колпаков зазначає, що в «чистому» вигляді правові інститути свого специфічного методу не мають і використовують метод своєї галузі права, а суміжним притаманні метод генетичний, тобто метод галузі до якої він належить, і вкраплення методу суміжної галузі права [273].

Таку концепцію аргументовано критикує В. Д. Сорокін, який наголошує на некоректності зауваження про те, що «деякі елементи іншого методу можуть проникати в змішаний інститут». Якщо метод як такий є системною сукупністю відповідних елементів (дозволів, приписів, заборон), то чи може який-небудь з них бути вилучений із системи «свого» методу і представляти його (метод), будучи, так би мовити, у «самітності». Здається, що окремо узятий елемент того чи того методу не здатний не тільки відбити його специфіку, але й узагалі його представляти. І це природно. Частина не може включити в себе усі властивості цілого, що вона представляє. Іншими словами, системна частина не має інтегративних якостей тієї системи, яку вона утворює лише у взаємодії з іншими частинами цього цілого [[227], с. 314].

Продовжуючи думку В. Д. Сорокіна, зазначимо, що будь-які атрибути частин елементів, що утворюють метод правового регулювання, до іншої однотипної системи тягнуть за собою зміну питомої ваги його складників (дозволів, приписів, заборон) і фактично утворюють нові методи. Тоді як наявність предмету регулювання, методу, норм законодавства дає вагомі підстави вважати, що інститут права набуває властивостей підгалузі або галузі права.

Щодо адміністративно-правових інститутів, вищезазначене зумовило:

а) необхідність перегляду їх ролі, значення та місця в адміністративно-правовому просторі;

б) спонукало до більш глибокого теоретичного дослідження їх природи, змісту, взаємозв’язків з інститутами інших галузей права;

в) необхідність визначення їх структурних компонентів, складу цих компонентів, форм систематизації відповідних сегментів законодавства [273, с.102].

З урахуванням вищевикладеного зазначимо, що підставою виокремлення правового явища в окремий правовий інститут є системоутворювальна сукупність його обов’язкових та додаткових елементів.

До обов’язкових елементів, які дають підстави говорити про наявність окремого правового інституту, належать: а) норми права; б) предмет регулювання, який є системною складовою предмету галузі права; в) інститут права не має свого специфічного методу правового регулювання.

Додатковими елементами є: 1) суб’єкти інституту права; 2) об’єкти інституту права; 3) зміст відносин; 4) принципи адміністративно-правових обмежень; 5) наявність динамічних факторів; 6) понятійно-категоріальний апарат.

Таким чином, для того щоб стверджувати, що адміністративно-правові обмеження є окремим інститутом адміністративного права, нам необхідно визначити зміст їх основних компонентів: предмету правового регулювання, системи нормативно-правових актів, суб’єктів, об’єкта.

Зазначимо, що ми відстоюємо точку зору, що адміністративно-правові обмеження слід розглядати також з боку інституціональної складової, розуміючи їх як правовий інститут, що входить до системи (структури) галузі адміністративного права. Обґрунтуємо нашу позицію, розкриваючи зміст вищезазначених компонентів.

Першою ознакою, яка дає можливість виокремити інститут адміністративно-правових обмежень, є наявність системи галузевих норм обмежувального спрямування.

Адміністративно-правові обмеження регулюються окремими нормами права, при цьому, залежно від сфери застосування, вони урегульовують різні групи суспільних відносин, що виникають у зв’язку з необхідністю встановлення відповідних меж поведінки суб’єкта адміністративного права, а також захисту суб’єкта від зловживання волею іншого по відношенню до останнього. При цьому не втрачається ознака однорідності фактичного змісту.

Аналізуючи з цих позицій зміст норм, що традиційно відносять до групи адміністративно-правових, виділяють:

а) власне адміністративно-правові (управлінські) норми, що регулюють відносини у сфері управління;

б) норми, що регулюють правоохоронні відносини (передбачають склади адміністративних проступків і стягнення за вчинення адміністративних проступків).

Так, А. С. Васильєв у системі адміністративно-правових норм виділяє:

а) норми, що регулюють управлінські та правозабезпечувальні суспільні відносини, які разом утворюють управлінське право;

б) норми, що регулюють правоохоронні відносини, які, на його думку, утворюють «поліцейське право».

При цьому норми другої групи є універсальними, тому що їхня охоронна функція (за аналогією з нормами кримінального права) не обмежується захистом від посягань лише адміністративно-правових відносин [[228], с. 28 - 29].

Норми адміністративного права, у яких визначені адміністративно-правові обмеження, мають значне смислове наповнення. Вони можуть бути охоронними, регулятивними, управлінськими.

Регулятивні норми права ‑ це правила поведінки, призначені для упорядкування суспільних відносин шляхом надання їх учасникам прав і покладання на них обов’язків (становлять більшість юридичних норм). Розраховані на правомірну поведінку, передбачають добровільне виконання цих норм (є первинними нормами).

Охоронні (попереджувальні) норми права – правила поведінки, що визначають умови застосування до суб’єкта права попереджувальних заходів державного впливу в конфліктних ситуаціях, а також характер і зміст цих заходів у випадках відсутності правопорушення – при створенні суперечливих обставин, що загрожують реалізації регулятивних норм, при проведенні контролю за процесом здійснення права з боку компетентних органів тощо (норма про затримання особи як підозрюваної). Розраховані на конфліктні ситуації, мають обвинувальний характер, передбачають або психічний примус, або примус фізичний і психічний (є вторинними нормами стосовно регулятивних норм) [[229]]. Головним призначенням цих норм є захист прав, інтересів та свобод як фізичних і юридичних осіб, так і суб’єктів застосування, тобто суб’єктів владних повноважень.

Для управлінських норм характерна багаточисельність фактів, обумовлена різноманіттям обставин і ситуацій, що мають юридичне значення у повсякденній організаційній діяльності з метою налагодження і удосконалення суспільних відносин у соціально-економічному комплексі держави. Наприклад, призначення на посаду, утворення організаційної структури, отримання ліцензії, прийняття управлінського акту тощо [[230], с. 77].

Соціальна необхідність адміністративно-обмежувальних норм обумовлена потребою держави адекватно реагувати на порушення прав та інтересів одних суб’єктів від вчинків інших суб’єктів. Підставою для активізації цієї функції держави є настання певних юридичних фактів. На думку В. Б. Ісакова, типологія юридичних фактів є необхідним засобом вивчення правових відносин і визначення їх галузевої належності [[231], с. 29].

Таким чином, можна виділити такі групи норм, які утворюють інститут адміністративно-правових обмежень:

1) норми, що забезпечують дотримання принципів законності, верховенства права, справедливості, пропорційності тощо при застосуванні певного виду адміністративного-правового обмеження;

2) норми, що регламентують порядок застосування певних обмежень до того чи іншого суб’єкта адміністративного права у зв’язку з виконуваною ним роботою, соціальним статусом, вступом у певні правовідносини;

3) норми, що закріплюють підстави застосування певного виду обмежень;

4) норми, що визначають підстави та порядок притягнення до юридичної відповідальності у випадку порушення встановлених законом адміністративно-правових обмежень;

5) норми, що визначають права і обов’язки суб’єкта, до якого застосовуються певні адміністративно-правові обмеження.

Тобто інститут адміністративно-правових обмежень складаються з норм, які регулюють неоднорідні та відносно самостійні суспільні відносини. Але за своїм змістом, як вже зазначалось, ці відносини є спорідненими, адже спрямовані на реалізацію відповідних завдань та функцій, що проявляються у формі встановлення меж поведінки суб’єкта залежно від об’єктивних ознак.

Таким чином, ці відносини об’єднуються за їх спільним призначенням, метою їхнього функціонування та застосування. Слід звернути окрему увагу на те, що відносини, які виникають у зв’язку із застосуванням адміністративно-правових обмежень, регулюються не лише нормами адміністративного права, а й інших галузей, зокрема, цивільного, трудового, кримінального права тощо. Функціонування цих норм у межах інституту зумовлено специфікою сфери, яку вони урегульовують. Як зазначав професор Ф. М. Раянов, специфіку тієї чи іншої сфери суспільного життя, можна розглядати як об’єктивний, системоутворювальний фактор правових спільностей [[232], с. 12].

Юридична єдність інституту полягає в тому, що норми виступають як єдиний комплекс, цілісна система, котру утворюють Конституція України, закони України «Про запобігання корупції», «Про державну службу», «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», «Про громадські об’єднання» тощо. Таким чином, важливою детермінантною константою інституційної самостійності адміністративно-правових обмежень як окремого інституту адміністративного права є наявність системи норм.

Вищевикладене дає можливість стверджувати, що норми інституту адміністративно-правових обмежень мають системний характер, що проявляється, по-перше, у наявності комплексу норм, які регулюють неоднорідні та відносно самостійні суспільні відносини; по-друге, цей комплекс складається з норм різних інститутів та підгалузей адміністративного права, що відображають широкомасштабність та специфіку адміністративно-правових обмежень.

Звісно, найбільш ефективний спосіб надання самостійності інституту адміністративного права є видання єдиного кодифікованого акту, що охоплює відповідну сукупність юридичних норм, однак виокремлення адміністративних обмежень у єдиний кодифікований нормативно-правовий акт є неможливим. Інституційна незалежність, на відміну від галузевої незалежності, не передбачає обов’язкового існування відокремленого нормативно-правового акту. Беручи до уваги такі характерні риси, як тривалість та універсальність, було б доцільним замислитися над питанням виокремлення видів адміністративно-правових обмежень залежно від сфери їх встановлення в окремі статейні норми відповідних базових нормативно-правових актів на кшталт Закону України «Про запобігання корупції».

Іншою ознакою на користь того, що адміністративно-правові обмеження є окремим інститутом адміністративного права, є наявність предмета правового регулювання – суспільних відносин, що складаються у разі здійснення публічною адміністрацією своїх функцій владно-організуючого спрямування. Елементами предмета адміністративного права є окремі інститути, що входять до системи адміністративного права, яким притаманні специфічні суспільні відносини, що є предметом цих інститутів.

Так, Є. Б. Кубко зазначає, що предмет адміністративного права – це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають і змінюються (або припиняються) у процесі практичної реалізації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції щодо здійснення функцій державного управління[[233], с. 35]. На думку Д. М. Бахраха, адміністративним правом регулюються суспільні відносини, що не регламентовані іншими галузями права [[234], с. 3].

М. І. Данількевіч вважає, що предмет цієї галузі – сукупність суспільних відносин, які складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством [[235], с. 13].

А. П. Корєнєв є прихильником традиційних підходів до розуміння предмета адміністративного права. Саме тому науковець підкреслює відособленість і своєрідність норм [[236], с. 34] і відносин [[237], с. 93].

Відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією адміністративно-правових обмежень, за своїм характером є різновидовими. Особливостям цих відносин є:

1) їх можна назвати відносинами управлінського характеру ‑ суб’єктами їх застосування є органи публічної адміністрації в процесі здійснення їх владно-розпорядчої діяльності. Так, не зважаючи на те, хто є суб’єктом-адресатом, цей вид обмежень встановлюється виключно нормами адміністративного права, а застосовується Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, центральними органами виконавчої влади із спеціальним статусом, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині виконання делегованих повноважень;

2) підставою виникнення цих відносин є наявність юридичного факту порушення прав та інтересів суб’єктів, які держава повинна захищати. При цьому йдеться не лише про факт учинення порушення норм адміністративного законодавства, але й про захист прав та інтересів шляхом попередження можливих їх порушень. Наприклад, порушення корупційних адміністративно-правових обмежень, порушення адміністративно-правових обмежень компетенційного характеру тощо;

3) ці відносини можуть виникати у зв’язку з настанням подій – ситуацій, які не залежать від волі людини. Наприклад, адміністративно-правові відносини обмежувального спрямування мають місце під час настання епідеміологічної, епізоологічної ситуацій, під час запровадження надзвичайного чи воєнного стану тощо;

4) порушення адміністративно-правових норм спричиняє настання негативних наслідків щодо правового становища суб’єкта-адресата у вигляді адміністративної відповідальності. Наприклад, порушення адміністративно-правових обмежень, визначених у Законі України «Про запобігання корупції», спричиняє настання не лише адміністративної, але й кримінальної, дисциплінарної та/або цивільно-правової відповідальність;

5) ці відносини виникають не лише у зв’язку з порушенням адміністративно-правових обмежень, але й під час правомірної поведінки суб’єкта, тобто під час реалізації адміністративно-правових обмежень у формі виконання, використання та дотримання;

6) мають вертикальну та горизонтальну систему координат. Ця особливість дає можливість стверджувати, що адміністративно-правові обмеження є самостійним інститутом адміністративного права, якому притаманна ознака багаторівневості, що характеризує даний інститут. На горизонтальному рівні інститут складається з субінститутів та сукупності відповідних норм, які не увійшли до їх складу. Вертикальна структура враховує різну юридичну силу правових норм, тобто вони знаходяться між собою у відносинах ієрархії [[238], с. 180]. Структура системи може характеризуватися як по «горизонталі» (коли маються на увазі зв’язки між однотиповими, однопорядковими компонентами системи, наприклад, обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу; обмеження, пов’язані з перебуванням на публічній службі; обмеження, що виникають у зв’язку з пересуванням по території України тощо), так і по «вертикалі» ‑ суб’єкти публічної адміністрації уповноважені застосувати (приводити в дію) адміністративно-правові обмеження, таким чином встановлюючи та визначаючи межі та норми поведінки суб’єктів).

Таким чином, характер відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією адміністративно-правових обмежень свідчать про самостійність обмежувальних відносин, що сукупно утворюють предмет адміністративного права. Адміністративне право має поліструктурний предмет. Водночас предметом інституту адміністративно-правових обмежень є суспільні відносини, що виникають, діють та припиняються під час виконання, використання, дотримання та застосування адміністративно-правових обмежень. Зазначені відносини є предметом загального інституту адміністративно-правових обмежень в адміністративному праві.

Єдність у розумінні поняття «інституту адміністративно-правових обмежень» полягає у тому, що кожний правовий інститут регулює чітко визначений різновид суспільних відносин, які охоплюються певною галуззю чи підгалуззю, що дає можливість вести мову про загальний інститут адміністративно-правових обмежень та галузеві інститути адміністративно-правових обмежень.

Адміністративно-правові обмеження як окремий інститут адміністративного права не мають власного методу регулювання, однак інститут права може використовувати методи тієї галузі, складовим інститутом якої він є. Наразі йдеться про методи адміністративного права.

У теорії адміністративного права під методом адміністративно-правового регулювання зазвичай розуміють способи й прийоми, за допомогою яких виражається правове становище суб’єктів ‑ встановлюється їх положення у правовідносинах. Він виконує свою соціальну функцію тільки як система, що складається з трьох первісних способів впливу: дозволів, приписів, заборон [[239], c. 26]. У різних галузях і підгалузях права метод регулювання утворює сполучення різної питомої ваги зазначених способів впливу. Таким чином, питома вага дозволів, приписів і заборон ‑ властивість, яка виражає сутність методу правового регулювання галузі або підгалузі права, визначальний фактор, який його характеризує.

Особливості співвідношення дозволів, приписів і заборон дають підстави для виділення трьох типів методів, як вважає В. Д. Сорокін [[240], с. 114]. При цьому один із способів впливу є прямим, домінуючим, два інших ‑ виконують функцію його забезпечення.

Перший тип методів правового регулювання з переважною роллю дозволу в «тріаді» способів впливу охоплює кілька великих груп соціальних зв’язків і явищ, що входять до предметів регулювання ряду галузей матеріального права – цивільного, трудового, сімейного і деяких інших. Цей тип регулювання розглядають як цивільно-правовий. Найменування даного типу правового регулювання відбиває головне в його соціальній ролі –домінування дозволу як основи цивільно-правових відносин [258].

Другий тип правового регулювання характеризується перевагою припису. Цей спосіб впливу домінує у сфері дії адміністративного, фінансового, трудового, земельного та деяких інших галузей. Цей тип виступає як адміністративно-правовий, що обумовлено його зв’язком насамперед з матеріальним адміністративним правом [258].

Третій тип правового регулювання відрізняється від двох раніше названих перевагою такого способу впливу на поведінку людей, як заборона. Цей тип регулювання застосовується до тих різновидів соціальних зв’язків і явищ, що закріплюються нормами матеріального кримінального права. Тому він визначається як кримінально-правовий тип [258, с. 324–325].

Дещо іншою є позиція С. С. Алексєєва, який виходить з наявності у структурі права двох основних підсистем – регулятивної і охоронної. Регулятивна складається з адміністративного і цивільного права. Охоронна представлена, за його концепцією, кримінальним правом [[241], с. 213].

В. К. Колпаков зазначає, що для інститутів адміністративного права домінуючим способом впливу виступають саме заборони, які встановлюються законодавцем шляхом імперативного визначення небажаних для суспільства діянь і погрози застосування адміністративного стягнення у випадку їхнього вчинення [[242], с. 20]. Цю ознаку слід визнати вагомим аргументом при виокремленні адміністративно-правових обмежень як окремого інституту адміністративного права. Саме тому необхідно зауважити, що для інституту адміністративно-правових обмежень характерним є метод субординації, якому приманна ієрархічна залежність між об’єктами і суб’єктами публічного управління.

Також слід зазначити, що адміністративно-правові обмеження застосовуються з урахуванням принципів верховенства права, законності, свободи, моральності, гуманізму, нормативної визначеності тощо. Більш детальну увагу змісту принципів адміністративно-правових обмежень ми приділяти не будемо.

Адміністративно-правові обмеження як окремий інститут адміністративного права є цілісним та системним утворенням. Йому притаманна, по перше, відкритість як ознака будь-якої системи, що розвивається. Це означає, що її структурні елементи взаємодіють не лише між собою, а й з іншими зовнішніми системами правового і неправового характеру шляхом інформаційного обміну. Правовий інститут як система може не тільки поповнюватись нормами, прийняття яких повинно сприяти більш чіткому регулюванню зазначених відносин, а й «запозичувати» норми інших інститутів та галузей права. Щодо поняття цілісності, то воно стосується не стільки самої системи, скільки способу її дослідження. У цьому сенсі вона є вираженням особливого опису системи загалом, відмінного від опису її елементів.

Як і для кожної цілісної системи, для інституту адміністративно-правових обмежень характерна така ознака, як інтегрованість. Вона забезпечує стійкий взаємозв’язок між різними елементами інституту як складовими комплексності та об’єднує їх у єдине ціле. Іншими словами, інтегрованість характерна для всіх комплексних утворень, що складають цілісну систему, тобто для всіх правових інститутів. Безумовно, комплексність та інтегрованість є атрибутивними ознаками, що виокремлюють інститут адміністративно-правових обмежень. Організованість забезпечує об’єднання окремих елементів інституту в єдине ціле не механічно, не випадково, а органічно, на підставі суворо визначених зв’язків.

Ще однією ознакою, яка дає можливість виокремити адміністративно-правові обмеження як інститут адміністративного права, є наявність понятійно-категоріального апарату. Наприклад, посадова особа, службова особа, політична посада, суб’єкт адресат, суб’єкт застосування адміністративно-правового обмеження, межі поведінки, суб’єкт дотримання адміністративно-правового обмеження, суб’єкт використання адміністративно-правового обмеження тощо.

Також слід зазначити, що норми інституту права набувають своєрідного офіційного закріплення в певних окремих законах, книгах, розділах, статтях. Наприклад, особливості та порядок застосування адміністративно-правових обмежень в адміністративному праві визначено в ст.ст. 22-27 Закону України «Про запобігання корупції», ст.ст. 32, 84 Закону України «Про державну службу», ст.ст. 12-13 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» тощо. Водночас, окрім правової регламентації в законодавчих актах, адміністративно-правові обмеження набувають юридичної регламентації і в підзаконних нормативно-правових актах, які приймаються суб’єктами публічної адміністрації з метою забезпечення адміністративно-правових режимів обмежувального спрямування. Ці акти деталізують вид адміністративно-правового обмеження, встановлюють правила поведінки та порядок діяльності суб’єктів під час реалізації адміністративно-правових обмежень, а також визначають систему адміністративних заходів.

Уважаємо, що, за виконуваною роллю та характером, інститут адміністративно-правових обмежень можна віднести до регуляторних інститутів, адже адміністративно-правові обмеження використовуються як ефективний і дієвий інструмент, що застосовує публічна адміністрація з метою здійснення адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права.

Отже, підводячи висновок викладеному, зазначимо, що адміністративно-правові обмеження є самостійним інститутом адміністративного права, який має охоронний характер та складається з органічного комплексу відносин, котрі виникають між суб’єктами адміністративного права з метою забезпечення прав, інтересів та свобод суб’єктів під час реалізації адміністративно-правових обмежень у сфері публічного управління та визначають поведінку суб’єктів.

Адміністративне право як галузь права складається з системи інститутів. До них належать: інститут публічної служби; інститут адміністративної відповідальності; інститут правового статусу особи; інститут суб’єктів публічної адміністрації; інститут провадження у справах про адміністративні правопорушення; інститут адміністративних послуг; інститут публічного управління тощо. Утім, спрямованість державної політики України у напрямку Європейського Союзу змушує одночасно вести мову про удосконалення практичної та нормативної складової даних інститутів. На необхідності удосконалення функціонування, що дасть можливість покращити позиції держави у світових рейтингах конкурентоспроможності, акцентовано особливу увагу в Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р [[243]].

Визначальну роль в інтеграції України до норм та стандартів Європейського Союзу відведено інституту прав та свобод людини і громадянина в публічному управлінні, ролі держави та державних інституцій під час захисту прав, свобод та інтересів громадян, формуванню та реалізації напрямків державної політики в ракурсі пріоритетності прав та інтересів громадян, а також захисту від незаконного обмеження прав та інтересів людини і громадянина в державі.

На підставі вищевикладеного пропонуємо інститут адміністративно-правових обмежень поділяти на дві частини:

1) загальний інститут адміністративно-правових обмежень;

2) спеціальні інститути адміністративно-правових обмежень.

Уважаємо за необхідне приділити увагу спеціальним інститутам адміністративно-правових обмежень.

Одним із спеціальних інститутів адміністративно-правових обмежень є інститут публічної служби. Він є одним із найскладніших, оскільки включає в себе широке коло суспільних відносин, що урегульовуються нормами адміністративного права та продиктовані цілями і завданнями публічної служби як інституту української держави:

- охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина;

- забезпечення ефективної діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень і компетенції [[244], с.301].

Ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства визначено, що публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [[245]].

Публічна служба органічно пов’язана з державою та органами місцевого самоврядування, їх місцем і роллю в житті суспільства. У діяльності службовців публічної служби знаходять своє реальне втілення завдання і функції держави. Головним структурним елементом публічної служби є посада. Посада містить частку компетенції відповідних органів, вона невідривна від їх структури і водночас має за свою мету організацію особового складу органу ‑ службовців публічної служби. З посадою ‑ первинним структурним підрозділом ‑ пов’язаний комплекс питань: встановлення посад, правила та способи їх заміщення, порядок переводу з посади на посаду. Отже, публічна служба, якщо її розглядати з точки зору місця, що вона посідає в організації держави, починається там, де встановлюється посада [275, с. 141].

Проаналізувавши ряд нормативно-правових актів, які визначають окремі питання функціонування інституту публічної служби [[246]; 178; [247]; [248]; [249]; [250]] можемо зазначити, що публічна служба включає в себе ряд інституційних адміністративно-правових обмежень, які передусім пов’язані з особливостями здійснення вищезазначених підвидів публічної служби, зокрема, щодо:

1) процедури прийому на службу, а саме: віковий ценз, стан здоров’я, освіта, наявність погашеної чи знятої судимості, інші вимоги, яким повинен відповідати кандидат на зайняття вакантної посади публічного службовця;

2) порядку проходження публічної служби;

3) вимог до політичних діячів та посад державних службовців, зокрема щодо порядку призначення (обрання) на посади; терміну перебування на службі; порядку (підстав) звільнення (припинення) служби тощо;

4) звільнення від проходження окремих підвидів публічної служби (військова та альтернативна), наприклад: не підлягають направленню на альтернативну службу громадяни:

- звільнені відповідно до законодавства від призову на строкову військову службу;

- яким відповідно до законодавства надано відстрочку від призову на строкову військову службу (на строк дії відстрочки);

5) адміністративно-правових обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції» щодо: використання службових повноважень чи свого становища (ст. 22); одержання подарунків (ст. 23); запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними (ст. 24); сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 25); обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування (ст. 26); спільної роботи близьких осіб (ст. 27); використання своїх службових повноважень або свого становища та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використання будь-якого державного чи комунального майна або коштів у приватних інтересах; заборони безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб: 1) у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; 2) якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи;

6) обмеження в реалізації своїх конституційних прав: державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу; використовувати свої службові обов’язки, авторитет державної служби та знання документів для того, щоб критикувати діяльність державних органів та посадових осіб; не має права критикувати свого керівника, державний орган, у якому він служить, з питань політики, яку має проводити державний орган чи посадова особа тощо.

Особливу увагу слід звернути на рішення Конституційного Суду України у справі №1-27/2010 щодо права осіб, визначених у ст.3 Закону України «Про запобігання корупції» (зокрема, народних депутатів та суддів), на суміщення за конституційним поданням Верховного Суду України.

У п. 3.2 рішення визначено, що корупційним правопорушенням вважається зайняття іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (окрім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюється в позаробочий час) особами, зазначеними у ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції». До них належать: особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування та прирівняні до них, а також ті, які обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, фізичні особи – підприємці, а саме:

а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови;

в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;

г) військові посадові особи Збройних сил України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, окрім військовослужбовців строкової військової служби, курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки;

ґ) судді, судді Конституційного Суду України, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої ради правосуддя, посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, посадові особи секретаріату цієї Комісії, посадові особи Державної судової адміністрації України, присяжні (під час виконання ними обов’язків у суді);

д) особи рядового і начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, податкової міліції, особи начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України;

е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної політики у сфері державної митної справи;

є) члени Національного агентства з питань запобігання корупції;

ж) члени Центральної виборчої комісії;

з) поліцейські;

и) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим;

і) члени державних колегіальних органів [188].

Окрім того, статтею 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлюється відповідальність за порушення обмежень щодо зайняття підприємницькою діяльністю та вимог щодо сумісництва.

Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що народні депутати України та судді, на відміну від інших посадових осіб, мають право поєднувати свою основну діяльність із можливістю викладати в освітніх установах чи здійснювати наукову та творчу діяльність, у тому числі в робочий час.

Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, виходить із змісту положень частини другої статті 127 Конституції України, за якими професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, окрім наукової, викладацької та творчої. Це конституційне положення враховувалося при прийнятті відповідних законів. Зокрема, в чинному Законі України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. № 2453-VI, не міститься жодних обмежень щодо зайняття суддями викладацькою, науковою і творчою діяльністю.

У рішенні суду наголошено, що питання меж діяльності суддів у викладацькій, науковій і творчій сферах повною мірою унормовано Конституцією України, тому законом не можуть встановлюватися будь-які обмеження права на цю діяльність, окрім випадків, передбачених Конституцією України.

На конституційному рівні інакше унормовано питання щодо суміщення службової діяльності з іншою роботою членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, які мають право займатися викладацькою, науковою та творчою роботою у позаробочий час.

У процесі розгляду справи виявлено також ознаки невідповідності Конституції України окремих положень щодо заборони іншим особам, зокрема і народним депутатам України, займатися викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту, що здійснюється у робочий час, окрім положень, щодо яких відкрито провадження у справі [282].

Зайняття особами, вказаними у ч.1ст.3 Закону України «Про запобігання корупції», у тому числі й народними депутатами України, викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту кваліфікується як «корупційне правопорушення» у разі, якщо ця діяльність здійснюється цими особами у робочий час.

Однак Конституцією України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості. Відповідно до частини першої статті 41 Основного Закону України кожен має право розпоряджатися результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ці конституційні гарантії розвинуті у відповідних законах: ст. 1 Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки»; ст. 45 Закону України «Про освіту» ; ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність».

Оскільки, за частиною першою ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, Конституційний Суд України звертає увагу на те, що у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 р., Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 р., Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції 2003 р. корупційна діяльність безпосередньо пов’язується з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов’язків. Зазначене може прирівнюватися до давання чи отримання хабара, зловживання службовим становищем чи впливом, сприяння відмиванню отриманих від корупційних злочинів доходів, їх приховування, розкрадання чи нецільового використання майна, перешкоджання здійсненню правосуддя, а також незаконного збагачення як значного збільшення доходів, яке перевищує законні доходи особи і яке вона не може раціонально обґрунтувати, тощо.

Таким чином, з урахуванням вищевикладеного можемо зазначити, що зайняття особами, які передбачені ч.1 ст.3 Закону України «Про запобігання корупції», суто науковою чи викладацькою діяльністю не можна кваліфікувати як «корупційне правопорушення», якщо вони здійснюють ці види діяльності в робочий час та якщо ця діяльність є джерелом законного та раціонально обґрунтованого за розміром доходу, ніяк не пов’язана з корисливими діями (бездіяльністю) особи при безпосередньому виконанні покладених на неї службових обов’язків.

Усі ці особливості інтелектуальної сфери діяльності людини враховує чинний Закон України «Про боротьбу з корупцією», який не встановлює адміністративної відповідальності для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, за зайняття викладацькою, науковою, творчою діяльністю у робочий час. Згідно з ч.3 ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Із метою ефективного використання робочого часу державними посадовими особами законодавцем можуть бути передбачені додаткові дозвільні механізми (регулятори), які унормовують їх участь у науковій і викладацькій діяльності не за основним місцем роботи, але не шляхом визнання цих дій корупційними і встановлення адміністративної відповідальності лише за сам факт здійснення її не в позаробочий час. Слід виходити з того, що будь-яке обмеження прав людини і громадянина повинне бути не тільки юридично обґрунтованим, а й соціально виправданим і адекватним.

Таким чином, Конституційний Суд України прийняв рішення, що визнання «корупційним правопорушенням» зайняття особами, зазначеними у ч.1 ст. 2 Закону України «Про запобігання корупції», викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою із спорту в межах робочого часу, окрім осіб, визначених у ч.1 ст. 120 Конституції України, не відповідає положенням ст.ст. 3, 22, 64, 78, 127 Конституції України, і отже, положення п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції» щодо застосування словосполучення «що здійснюються в позаробочий час» та ст.ст. 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення ( 80731-10 ) щодо застосування словосполучення «у позаробочий час» є неконституційними [[251]].

Отже, головна мета адміністративно-правових обмежень в інституті публічної служби – це забезпечення ефективного функціонування окремих складових елементів публічної служби, встановлення правових бар’єрів перед можливими зловживаннями політиків та державних службовців, створення умов для належного виконання ними своїх повноважень, закріплення за суб’єктами даних обмежень чіткої лінії їх поведінки, а також захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб. Ця група обмежень характеризується тим, що вони виникають на різних етапах публічної служби, при чому різні інституції публічної служби визначають певні особливості щодо виду адміністративно-правового обмеження. Інститут адміністративно-правових обмежень у публічній службі має циклічний, стадійний характер: закінчення одних обмежень супроводжується застосуванням інших залежно від специфіки діяльності суб’єкта, який перебуває на публічній службі; кожному підвиду публічної служби притаманні специфічні адміністративно-правові обмеження; адміністративно-правові обмеження можуть бути постійними та застосовуватися до особи протягом усього часу її перебування на публічній службі та точковими, тобто стосуватися лише окремо виконуваних функцій.

Особливу увагу слід приділити інституту спеціальних адміністративно-правових обмежень, який виникає у зв’язку з наділенням особи певним правовим статусом: адміністративно-правовий статус громадянина України, адміністративно-правовий статус іноземця, адміністративно-правовий статус особи без громадянства.

Конституцією України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, окрім випадків, передбачених Конституцією України [149].

Інституційні обмеження правового статусу громадян України, іноземців та осіб без громадянства визначені Конституцією України, законами України «Про громадянство України» [[252]], «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [[253]] та іншими законодавчими актами України.

Зокрема, Законом України «Про громадянство України» встановлені адміністративно-правові обмеження щодо:

1) визнання громадянства України. Громадянами України визнаються:

- усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на території України – з 24 серпня 1991 р.;

- особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» проживали в Україні і не були громадянами інших держав – з 13 листопада 1991 р.;

- особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. органами внутрішніх справ України зроблено запис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення громадянства України – з моменту внесення відмітки про громадянство України;

- особи, які отримали громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України [283];

2) переліку документів, що підтверджують громадянство України. Такими є лише: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну [283];

3) обмеження щодо підстав набуття громадянства України. До громадянства України не приймається особа, яка:

- вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

- засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;

- вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

Набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою [283];

4) обмеження щодо поновлення у громадянстві. У громадянстві України не поновлюються особи, які втратили громадянство України у зв’язку з набуттям його внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей чи фальшивих документів або стосовно яких рішення про оформлення набуття громадянства України скасовані на підставі статті Закону України «Про громадянство України» [283];

5) обмеження, пов’язані з підставами припинення громадянства України, підставами для втрати громадянства України. Зокрема, не вважається добровільним набуття іншого громадянства у таких випадках:

- одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;

- набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями;

- автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;

- автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави [283, ст. 18-19];

6) обмеження щодо оскарження рішень з питань громадянства. Рішення з питань громадянства може бути оскаржене лише в суді. Дії та бездіяльність посадових і службових осіб, які порушують порядок та строки розгляду справ про громадянство і виконання рішень з питань громадянства, можуть бути оскаржені у судовому та адміністративному порядку [283, ст. 27].

Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, а саме:

1) іноземці та особи без громадянства можуть не отримувати довгострокову візу з метою отримання посвідки на тимчасове проживання в України у випадках: а) продовження строку дії посвідки на тимчасове проживання, якщо вони подали відповідну заяву у строк, визначений частиною другою статті 5-3 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»; 2) отримання посвідки вперше дітьми іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні відповідно до частин чотирнадцятої і п’ятнадцятої статті 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», за умови, що на момент досягнення 16 років вони перебували на території України на законних підставах та звернулися про отримання посвідки впродовж одного місяця з дня досягнення 16 років [284];

2) в’їзд в Україну іноземцю або особі без громадянства не дозволяється:

- в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні;

- якщо при клопотанні про в’їзд в Україну така особа подала про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи;

- якщо паспортний документ такої особи, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають установленому зразку або належать іншій особі;

- якщо така особа порушила у пункті пропуску через державний кордон України правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних вимог посадових та службових осіб органів охорони державного кордону, органів доходів і зборів та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні;

- якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов’язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов’язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в’їзду в Україну;

- якщо така особа з порушенням встановленого законодавством України порядку здійснила в’їзд на тимчасово окуповану територію України або до району проведення антитерористичної операції чи виїзд з них або вчинила спробу потрапити на ці території поза контрольними пунктами в’їзду-виїзду [284, ст.13];

3) іноземцям та особам без громадянства, які прибули до контрольних пунктів в’їзду-виїзду з тимчасово окупованої території без відповідного дозволу, не дозволяється подальший проїзд та в найкоротший строк вони повертаються на тимчасово окуповану територію, з якої вони прибули, або в державу, яка видала паспортний документ [284, ст.14-1]. Тобто підставою в’їзду-виїзду є наявність спеціального дозволу. Стосовно даного обмеження виникає питання: по-перше, відповідно до ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», тимчасово окупована територія України є невід’ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України. Тобто в даному випадку, виходить, що іноземець та особа без громадянства, яка прибула до контрольних пунктів в’їзду-виїзду з тимчасово окупованої території з однієї частин території України повертається на іншу частину території України, при цьому питання щодо її видворення не вирішується, адже вона все одно залишається на території України; по-друге, яким чином іноземець та особа без громадянства у разі її неможливості негайного повернення чи на окуповану територію (яка відповідно до законодавства України є територією України), чи в державу, яка видала паспортний документ будуть перебувати у пункті контролю в’їзду-виїзду до їх повернення. Убачається, що ця процедура повинна бути урегульована Постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2015 р. № 367 «Про затвердження Порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї» [[254]], однак даним актом визначено лише питання отримання спеціального дозволу, а також безпосередньо порядок в’їзду та виїзду з даної території, а питання перебування іноземців та осіб без громадянства у пунктах контролю в’їзду-виїзду до їх повернення не визначено. Це питання потребує чіткого нормативно-правового урегулювання шляхом внесення доповнення до Порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї окремого пункту «Правила перебування іноземців та осіб без громадянства у пунктах контролю в’їзду-виїзду до їх повернення».

4) виїзд з України іноземцю або особі без громадянства не дозволяється, якщо:

- йому повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або кримінальна справа розглядається судом – до закінчення кримінального провадження;

- його засуджено за вчинення кримінального правопорушення – до відбування покарання або звільнення від покарання;

- його виїзд суперечить інтересам забезпечення національної безпеки України – до припинення обставин, що перешкоджають виїзду [284, ст.22].

5) іноземцям та особам без громадянства у разі примусового видворення забороняється подальший в’їзд в Україну строком на п’ять років [284, ст.30].

6) забороняється примусове повернення чи примусове видворення або видача чи передача іноземця та особи без громадянства:

- де їх життю або свободі загрожуватиме небезпека за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань;

- де їм загрожує смертна кара або страта, катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує їхню гідність, поводження чи покарання;

- де їх життю або здоров’ю, безпеці або свободі загрожує небезпека внаслідок загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини, або природного чи техногенного лиха, або відсутності медичного лікування чи догляду, який забезпечує життя;

- де їм загрожує видворення або примусове повернення до країн, де можуть виникнути зазначені випадки; колективне примусове видворення іноземців та осіб без громадянства [284, ст.31].

Ще одним спеціальним інститутом адміністративно-правових обмежень є інститут компетенційних обмежень – обмеження, що виникають у суб’єктів публічної адміністрації у зв’язку з виконанням ними владно-управлінських функцій. Розглядаючи обмежувальну діяльність органів виконавчої влади лише у площині нормотворчої діяльності публічної адміністрації, відзначимо, що центральні органи виконавчої влади знаходяться у субординаційних та координаційних зв’язках один з одним, а також перебувають у відносинах з Верховною Радою України, Президентом України та органами місцевого самоврядування.

Одним із проявів обмежень у нормотворчій діяльності суб’єктів є вимога виконання встановлених повноважень та компетенцій цих органів виключно в рамках закону, яким закріплено їх правовий статус. У законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації» та ін. визначено порядок скасування актів, які прийняті відповідним суб’єктом публічної адміністрації. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України скасовує повністю чи в окремій частині акти центральних органів виконавчої влади та акти місцевих органів виконавчої влади, що суперечать Конституції України та законам України. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом [277; 195]. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Керівники структурних підрозділів обласної державної адміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних структурних підрозділів районної державної адміністрації, що суперечать законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня [278]. Слід зазначити, що п. 33 ч. 1 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» визначено також нормотворчі повноваження військо-цивільних адміністрацій як тимчасово вимушено створеного органу для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Утім, ні в Законі України «Про місцеві державні адміністрації», ні в Законі України «Про військово-цивільні адміністрації» не визначено, хто має право скасовувати рішення військово-цивільних адміністрацій, які вони приймають в межах своїх повноважень (ст.4 «Про військово-цивільні адміністрації») та які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Не зважаючи на те, що військово-цивільні адміністрації є тимчасовим спеціально створеним органом, проте вони несуть юридичну відповідальність за наслідки прийнятих рішень, а рішення, ними прийняті, як і рішення інших органів виконавчої влади у разі порушення ним норм Конституції та законів України, повинні бути скасовані. Це положення повинно бути також чітко задекларовано на рівні закону. Саме тому пропонуємо внести зміни до ст.4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» та доповнити цю норму ч.5 такого змісту:

«Рішення керівників військо-цивільних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади підлягають скасуванню, що має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого рішення».

А також доповнити ч.6 ст.21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та викласти у такій редакції:

«6. Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у тому числі акти військово-цивільних адміністрацій, повністю чи в окремій частині».

Особливим спеціальним інститутом адміністративно-правових обмежень є притягнення до адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність є важливим засобом охорони громадського порядку, якому притаманні всі ознаки юридичної відповідальності. ЇЇ особлива роль в адміністративно-правовій сфері визначена тим, що її відносини в комплексі з відносинами публічного управління, адміністративних послуг і адміністративного судочинства становлять предмет адміністративного права [[255], с.2].

Як було зазначено в параграфі 4.3, Кодекс України про адміністративні правопорушення містить ряд норм (ст.ст. 44-2, 96-1, 122, 126, 156-1, 166-1, 172-4, 172-5, 212-3, 212-10 тощо), гіпотеза яких передбачає настання адміністративної відповідальності за порушення адміністративно-правових обмежень, визначених у законах України «Про запобігання корупції», «Про державну службу», «Про інформацію» та ін. Настання адміністративної відповідальності в будь-якому випадку тягне за собою настання несприятливих наслідків матеріального, морального чи фізичного характеру. В адміністративних стягненнях знаходить своє пряме вираження моральний осуд скоєного (наприклад, попередження) або матеріальний вплив на правопорушника (наприклад, штраф), або обмеження його особистої свободи (наприклад, адміністративний арешт). У всіх випадках неприпустиме приниження людської гідності фізичних осіб, а також нанесення шкоди діловій репутації юридичної особи [[256], с. 152]. Видами адміністративних стягнень, які застосовуються до правопорушника за порушення адміністративно-правових обмежень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, є штраф, конфіскація, позбавлення права керувати транспортним засобом.

З урахуванням вищевикладеного, зазначимо, що адміністративні санкції можуть бути застосовані як до фізичних осіб – у вигляді штрафу від одного до 1200 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, позбавлення права керування транспортним засобом на термін від 3 до 6 місяців, конфіскації подарунка; а також до посадових осіб – штрафу у розмірі від 60 до 600 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Суб’єктами, які уповноважені розглядати справи про порушення адміністративно-правових обмежень та застосовувати адміністративні стягнення є:

1) адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних рад;

2) районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді);

3) органи Національної поліції;

4) Військові інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних силах України;

5) органи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

6) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері контролю якості та безпеки лікарських засобів.

Тож, адміністративно-правові обмеження, що існують у сфері публічного управління, мають місце в кожній сфері публічного адміністрування. Особливість застосування певного обмеження зумовлена специфікою адміністративно-правового статусу суб’єкта адміністративного права; його місцем в системі публічного управління; функціональною ознакою; призначенням та змістом виконуваних завдань; територіальною дією; специфікою притягнення до адміністративної відповідальності.

Саме тому пропонуємо визначати таки спеціальні інститути адміністративно-правових обмежень:

1) обмеження за адміністративно-правовим статусом особи;

2) компетенційні обмеження;

3) функціональні обмеження;

4) обмеження територіальної дії;

5) деліктні обмеження.