2.3. Реалізація обмежувальних норм адміністративного права

Як було доведено в попередніх параграфах роботи, норма права є підставою для виникнення певних адміністративно-правових обмежень з метою захисту прав суб’єктів адміністративного права та обов’язку у суб’єктів застосування шляхом реалізації своєї компетенційної владно-управлінської діяльності.

Так, В. С. Четверіков виділяє такі форми реалізації адміністративно-правових норм: 1) дотримання; 2) виконання; 3) використання; 4) застосування.

Дотримання права – це добровільне виконання об’єктом і суб’єктом управлінських відносин вимог, що пропонуються адміністративно-правовою нормою. У цій ситуації діє метод переконання, що є основним методом державного управління, бо якщо у державі будуть переважати методи примусу, то вона взагалі може припинити виконання своїх функцій і завдань через недостатність ресурсів для цих цілей.

Виконання права, на відміну від дотримання, полягає в активних правомірних і позитивних діях як суб’єктів, так і об’єктів управлінських відносин по виконанню приписів, що містяться в нормах. У певних ситуаціях пасивна поведінка суб’єкта управління може розглядатися як недогляд, несумлінність, недбалість. Наприклад, неналежне виконання службовою особою своїх функцій і завдань може спричинити притягнення її до дисциплінарної відповідальності [133, с. 80-81].

Використання права – це активне і добровільне вчинення суб’єктами і об’єктами управлінських відносин правомірних дій, пов’язаних з реалізацією суб’єктивних прав і обов’язків у сфері діяльності органів виконавчої влади, державного управління, їх посадових осіб.

Застосування права завжди носить активний, творчий, державно-владний, організуючий характер, здійснюється компетентними органами виконавчої влади, державного управління, їх уповноваженими посадовими особами в установленому законом порядку.

Утім, ми притримуємось точки зору, відповідно до якої обмежувальні відносини виникають між суб’єктом-адресатом та суб’єктом застосування, а об’єктом даних відносин є поведінка, дії, утримання від вчинення певних дій та інші обставини на які впливає суб’єкт застосування.

Також В. С. Четверіков виокремлює вимоги, яким повинні відповідати вищезазначені способи:

1) законність – у процесі адміністративної нормотворчості і правозастосовчої практики у сфері управлінської діяльності;

2) оптимальність застосування норми. Відповідно до мети, сформульованої в нормі закону і у зв’язку з конкретними умовами реалізації норми акта управління суб’єкт і об’єкти управління здійснюють державні функції і завдання з мінімально можливими витратами фінансового, часового, економічного, кадрового, матеріально-технічного, інформаційного і іншого ресурсу;

3) обґрунтованість застосування норми на основі достовірних фактів. Суб’єкт управлінських відносин в обсязі своїх повноважень контролює обґрунтованість застосування адміністративно-правових норм уповноваженими на те об’єктами управління (представниками державної влади), наприклад, у процесі здійснення останніми функцій державного контролю або адміністративного нагляду;

4) наукова організація правозастосовної діяльності виражається в:

а) оптимізації процесу застосування адміністративно-правових норм;

б) раціональному поділі праці між суб’єктами відносин;

г) обґрунтованості розподілу повноважень і компетенції між суб’єктами адміністративно-правових відносин;

д) використанні кількісних методів, сучасних комп’ютерних засобів і нових інформаційних технологій;

е) використанні передового досвіду;

5) доцільністю застосування норм адміністративного права, тобто акт управління повинен працювати на мету, закладену в законі, у цьому полягає його основне призначення як основного елементу механізму адміністративно-правового регулювання управлінських відносин [133, с.80-85].

А. П. Корєнєв реалізацію визначає як правомірні дії суб’єктів, які узгоджуються з вимогами, встановленими нормами адміністративного права, і виражаються в отриманні, використанні прав, дотриманні чи виконанні правових обов’язків. У даному випадку обов’язок щодо дотримання, виконання та використання виникає у суб’єкта-адресата, а право застосування виникає у суб’єкта застосування у зв’язку з виконанням ним визначених законом повноважень, до яких належить безпосередньо це повноваження.

Реалізація адміністративно-правових норм у формі дотримання характеризується добровільним підпорядкуванням суб’єкта права вимогам адміністративно-правових норм. Сутність даної форми полягає в утриманні суб’єкта від вчинення дій, заборонених нормами. Таким чином, дотримання може здійснюватися без вступу суб’єкта в конкретні адміністративно-правові відносини. Реалізація адміністративно-правових норм у формі виконання полягає в активних правомірних діях суб’єктів права з виконання розпоряджень, що містяться в цих нормах. На відміну від дотримання виконання характеризується активним поводженням суб’єкта. У певних випадках пасивна поведінка може розглядатися як недогляд, несумлінність, недбалість, неправомірна поведінка. Використання як форма реалізації адміністративно-правових норм полягає в добровільному здійсненні суб’єктами права правомірних дій, пов’язаних із здійсненням суб’єктивних прав у сфері управління. Подібно до виконання, використання здійснюється активним способом, але, на відміну від виконання, при використанні реалізуються суб’єктивні права. Застосування завжди носить активний, творчий, державно-владний, організуючий характер, здійснюється компетентними органами у встановленому законодавством процесуальному порядку. Сутність застосування адміністративно-правових норм полягає в діях компетентних органів держави, громадських організацій (об’єднань), посадових осіб по підведенню конкретного, що має юридичне значення факту під відповідну адміністративно-правову норму і прийняття державно-владного рішення, тобто в дозволі на основі адміністративно-правових норм індивідуально-конкретних управлінських справ і питань [97, с.50-52].

Подібну точку зору відстоюють адміністративісти В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко, які реалізацію норм адміністративного права визначають як практичне використання правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання управлінських відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, що вони містять [134, с. 58]. Вони виокремлюють чотири способи реалізації норм права: 1) виконання – це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо виконання юридичних обов’язків. До цього виду реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо; 2) використання – це активна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей). Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо; 3) додержання – це пасивна поведінка суб’єкта адміністративних правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон; 4) застосування – це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм [97, с.59; [175], с.76].

С. Г. Стеценко визначає реалізацію адміністративно-правових норм як процес практичного втілення у життя приписів, що містяться в адміністративно-правових нормах. А основними способами реалізації адміністративно-правових норм науковець вважає: дотримання – пасивна поведінка суб’єктів, що не допускає порушення адміністративно-правових норм (наприклад, коли громадянин чи посадова особа не порушують санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм); виконання – активна поведінка суб’єктів, спрямована на виконання юридичних обов’язків, зафіксованих в адміністративно-правових нормах; використання – активна поведінка суб’єктів адміністративного права, за якої вони самі вирішують питання про здійснення відповідних дій чи утримання від них.

В. Б. Авер’янова та О. Ф. Андрійко під реалізацією адміністративно-правових норм пропонують розуміти практичне втілення правил поведінки (приписів), які вони містять, у діяльність суб’єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права. У процесі реалізації норм адміністративного права правові приписи втілюються в життя всіма суб’єктами (сторонами) регульованих суспільних відносин, але роль кожного суб’єкта у цьому процесі визначається відповідно до адміністративно-правового статусу [[176], с. 168].

Деякі науковці-адміністративісти відходять від традиційного розуміння чотирьохрівневої реалізації норм адміністративного права та пропонують виділяти три способи (форми) реалізації норм адміністративного права: виконання норм; використання норм; застосування норм.

Згідно з такою точкою зору, виконання адміністративно-правових норм полягає у тому, що учасники урегульованих відносин точно слідують приписам, які містяться в нормах щодо їх обов’язків (щодо обов’язкових дій або обов’язків утримуватися від певних дій). У виконанні приписів адміністративно-правових норм беруть участь всі можливі учасники відносин, тобто всі, кому адресовані конкретні норми. І виконання цими суб’єктами приписів, які містяться в нормах, може здійснюватися незалежно (а інколи навіть всупереч) від їхнього бажання.

Зазначимо, що дотримання приписів норм є також точним слідуванням цим приписам щодо обов’язків утримуватися від здійснення заборонених нормами дій. Як і виконання, дотримання здійснюється незалежно від бажання суб’єктів урегульованих відносин. Отже, дотримання не слід розглядати як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм, оскільки воно пов’язане з реакцією учасників управлінських відносин на заборони і, по суті, є конкретним проявом такої форми реалізації норм, як їх виконання.

Використання адміністративно-правових норм полягає в активній поведінці суб’єктів правовідносин щодо добровільного, тобто за їх власним бажанням, здійснення наданих їм прав у сфері державного управління [207, с.167-168].

Такий підхід, звісно, має право на існування, однак у реалізації адміністративно обмежувальних норм він не може бути застосований, адже в цьому випадку дотримання та виконання є двома окремими її формами.

Ю. П. Битяк, зазначає, що виконання як форма реалізації полягає в активних діях суб’єкта адміністративного права, спрямованих на здійснення приписів норми; дотримання характеризується пасивною поведінкою суб’єкта, який не вчиняє заборонені дії; під час використання суб’єкт сам вирішує, чи необхідно йому скористатися зафіксованим у нормі правом; застосування адміністративно-правових норм є основною формою діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на виконання функцій публічного управління, оскільки результатом такої діяльності є прийняття цими органами індивідуальних юридично-владних рішень, тобто здійснення безпосереднього керуючого впливу на розвиток конкретних правових відносин [196, с.45].

Права, свободи та законні інтереси суб’єктів адміністративних правовідносин визначені в правових нормах, а права та інтереси у сфері публічного права визначені в нормах адміністративного права. Ці норми, права та інтереси отримують своє вираження через їх реалізацію у формі застосування, виконання, використання та дотримання. Утім, суб’єкти адміністративного права під час реалізації законодавчо визначених прав та інтересів у будь-якому суспільстві стикаються з певними обмеженнями, зумовленими потребою захистити інтереси інших людей чи суспільства загалом.

Водночас застосування певних обмежень не завжди сприймається суб’єктом позитивно, адже обмеження передбачають утиснення, визначення певних рамок поведінки суб’єкта адміністративних правовідносин. При застосуванні обмежень необхідно дотримуватись певних вимог, для того щоб їх вид та кількість не перевищували меж повноважень компетентних суб’єктів. Обмеження, які накладаються владою, повинні мати свої межі, інакше під приводом захисту «загального блага» суб’єктивне право або свобода будуть просто ліквідовані, перетворяться на фікцію і в такому випадку буде йтися не про захист прав та інтересів кожного суб’єкта права та суспільства загалом, а про порушення прав та законних інтересів тих же суб’єктів права. На жаль, у правозастосовній та нормотворчій практиці трапляються зазначені випадки. У зв’язку з цим до національних та міжнародних документів про права людини поряд з нормами, що визначають права, прийнято включати норми-застереження, що встановлюють підстави і межі застосування до них допустимих обмежень. При цьому розрізняються спеціальні застереження, які відносяться до окремих прав (наприклад, застереження про допустимість примусового вилучення майна у власника), і загальні застереження, що поширюють свою дію на всі права і свободи.

Відносно цього в положеннях Хартії Європейського Союзу про основні права і Конвенції про захист прав людини і основних свобод визначені загальні застереження про обмеження прав і свобод (§ 1 ст. 52 Хартії під назвою «Дія та тлумачення прав і принципів»).

Хартія встановлює чотири головні критерії, за яких обмеження можуть бути визнані допустимими: по-перше, будь-яке обмеження на здійснення прав і свобод, закріплених у Хартії, має бути передбачено законом; по-друге, обмеження повинно поважати «основний зміст» прав і свобод; по-третє, воно повинно відповідати принципу пропорційності, тобто бути пропорційно поставленої мети і не йти далі безумовно необхідного; по-четверте, обмеження повинно проводитися тільки в законних цілях, перелік яких є вичерпним і не підлягає розширенню. До них відносяться «цілі загального інтересу, визнані Союзом, або потреби захисту прав та інтересів інших осіб» [1].

Слід зазначити, що реалізація адміністративно-правових норм, якими визначено обмеження прав громадян у сфері публічного управління, має неоднозначний, специфічний характер. Кожному способу реалізації притаманні специфічні особливості, що визначено змістом адміністративно-правового обмеження. Реалізація адміністративно обмежувальних норм, визначених в адміністративно-правових нормах, відбувається у чотирьох формах (способах), що проявляється в діях суб’єктів адміністративного права, на які спрямовані дані обмеження та суб’єктів, які уповноважені їх застосовувати.

Отже, реалізація обмежувальних норм адміністративного права – це діяльність суб’єктів адміністративного права, спрямована на встановлення та регламентацію поведінки суб’єктів адресатів та регулювання діяльності суб’єктів публічної адміністрації та їх посадових осіб щодо втілення у життя норм приписів, що містять обмежувальний характер.

Реалізація адміністративно обмежувальних норм може відбуватися в чотирьох формах: дотримання; виконання; використання; застосування. Розкриємо зміст форм реалізації обмежувальних адміністративно-правових норм.

Першою формою реалізації обмежень в адміністративно-правових нормах є дотримання обмежень у нормах адміністративного права.

Передусім необхідно зазначити, що суб’єктами дотримання обмежень в нормах адміністративного права є суб’єкти-адресати. Змістом дотримання є пасивна поведінка суб’єкта, яка має добровільних характер. Зазначимо, що якщо суб’єкт-адресат дотримується встановлених обмежень, то фактично він може не вступати в адміністративні правовідносини та бути пасивним суб’єктом. Однак якщо суб’єкт порушує дані обмеження-приписи, то до нього застосовуються негативні наслідки у вигляді: припинення трудового договору (контракту); визнання правочину у сфері підприємницької діяльності недійсним тощо. Якщо особа не порушує зазначені обмежувальні приписи, то вона може не вступати в адміністративні правовідносини, тим самим здійснюючи свою пасивну поведінку.

Так, наприклад, особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється: 1) протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами-підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці 1 частини 1 статті 26, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців; 2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових повноважень, окрім випадків, встановлених законом; 3) протягом року з дня припинення відповідної діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності [188, ст.26]. Втім в даному випадку слід акцентувати увагу на п.3, де визначено обмеження щодо представлення інтересів будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), у яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності. Виникає питання, по-перше, «будь-яка особа» – це фізична особа, юридична особа, чи інший державний орган? По-друге, «будь-яка особа» стосується лише публічного права чи приватного права також? Застосування словосполучення «будь-яка особа» є неточним та створює правові колізії щодо застосування ст.26 Закону України «Про запобігання корупції». Адже представляти інтереси можна як юридичної особи приватного права, як встановлено у п.3 даних обмежень, так і інтереси державних органів публічного управління. Тоді це не інтереси органу, а державні повноваження.

Ще однією сферою дотримання обмежень в нормах адміністративного права є сфера суспільної моралі.

Так, ст. 2 Закону України «Про захист суспільної моралі» передбачено, що виробництво та обіг у будь-якій формі продукції еротичного характеру та продукції, що містить елементи насильства та жорстокості, дозволяються виключно за умови дотримання обмежень, встановлених законодавством. Так, забороняються виробництво та розповсюдження продукції, яка:

1) пропагує війну, національну та релігійну ворожнечу, зміну шляхом насильства конституційного ладу або територіальної цілісності України;

2) пропагує фашизм та неофашизм;

3) принижує або ображає націю чи особистість за національною ознакою;

4) пропагує бузувірство, блюзнірство, неповагу до національних і релігійних святинь;

5) принижує особистість, є проявом знущання з приводу фізичних вад (каліцтва), з душевнохворих, літніх людей;

6) пропагує невігластво, неповагу до батьків;

7) пропагує наркоманію, токсикоманію, алкоголізм, тютюнопаління та інші шкідливі звички [[177], ст.2].

У сфері інформаційних технологій в умовах сьогодення значну увагу викликає електронний цифровий підпис (ЕЦП), при цьому на законодавчому рівні передбачені обмеження, що застосовуються при його використанні, зокрема: 1) користувач послуг ЦСК зобов’язується не використовувати особистий ключ, якщо стало відомо про компрометацію особистого ключа або особистий ключ використовується (або використовувався раніше) іншими особами або виявлено неточності або зазнали зміни дані у сертифікаті відкритого ключа (для акредитованого ЦСК – посиленому сертифікаті відкритого ключа); 2) не використовувати особистий ключ для іншої мети, окрім тієї, що визначена у сертифікаті відкритого ключа (для акредитованого ЦСК – посиленому сертифікаті відкритого ключа), зокрема, не використовувати особистий ключ для формування будь-яких сертифікатів або списків відкликаних сертифікатів та додержуватися інших обмежень щодо використання сертифіката; 3) не використовувати особистий ключ, відповідний до сертифіката відкритого ключа (для акредитованого ЦСК – посиленого сертифіката відкритого ключа), заява на скасування чи блокування якого подана до ЦСК, протягом часу з моменту подання заяви і до моменту офіційного повідомлення про скасування чи блокування сертифіката; 4) не використовувати особистий ключ, відповідний до сертифіката відкритого ключа (для акредитованого ЦСК – посиленого сертифіката відкритого ключа), що скасований або блокований [[178]].

З правової точки зору, ЕЦП – це різновид електронного підпису, який за юридичним статусом прирівнюється до власноручного в разі виконання технічних умов, визначених законом. З фізичної ж точки зору ЕЦП являє собою унікальний електронний код, за допомогою якого підтверджується цілісність та юридична сила електронного документа, а також однозначно ідентифікується особа, яка його підписала. Електронний цифровий підпис підтверджує незмінність редакції документа, а в разі внесення в документ навіть самих незначних корегувань засвідчує, що даний документ вже не має юридичної сили. Органи державної влади мають право використовувати лише електронні цифрові підписи, підтверджені сертифікатами відкритого ключа, що засвідчують належність даного підпису відповідній особі. Такі сертифікати мають право видавати тільки акредитовані центри сертифікації ключів, яких на сьогодні в Україні є дев’ять [[179]].

Утім, використання електронного цифрового підпису є непростою процедурою, якій відповідно до законодавства притаманна ціла низка обмежень. Так, наприклад, відповідно до роз’яснення Міністерства юстиції України, до частин першої та другої статті 4 Закону України «Про електронний цифровий підпис», електронний цифровий підпис призначений для забезпечення діяльності фізичних та юридичних осіб, яка здійснюється з використанням електронних документів. Електронний цифровий підпис використовується фізичними та юридичними особами – суб’єктами електронного документообігу для ідентифікації підписувача та підтвердження цілісності даних в електронній формі.

Частиною першою статті 5 Закону України «Про електронний цифровий підпис» встановлено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації державної форми власності для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише посилений сертифікат ключа.

Відповідно до пункту 12 Порядку застосування електронного цифрового підпису органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 року № 1452 (далі – Порядок), у посиленому сертифікаті відкритого ключа підписувача додатково зазначається його належність до установи та посада, яку він займає.

Водночас особи, які припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов’язані наступного року після припинення діяльності подавати в установленому частиною першою цієї статті порядку декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік (абзац другий частини другої статті 45 Закону).

Підписувач використовує у процесі виконання своїх посадових обов’язків особистий ключ. Використання особистого ключа у випадках, не пов’язаних з діяльністю установи, забороняється. Після припинення виконання підписувачем посадових обов’язків, для яких генерувалися особистий та відкритий ключі, підписувач або установа звертається до акредитованого центру сертифікації ключів для скасування посиленого сертифіката його відкритого ключа, а особистий ключ знищується методом, що не допускає можливості його відновлення (пункт 15 Порядку).

Враховуючи викладене, особи, які припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування протягом звітного року, отримуватимуть посилені сертифікати відкритого ключа як фізичні особи, а не як посадові особи органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи або організації державної форми власності.

Відповідно до пункту 5 Порядку установа отримує на договірних засадах послуги, пов’язані з електронним цифровим підписом, від акредитованих центрів сертифікації ключів. У разі коли генерація особистого та відкритого ключів здійснена підписувачем безпосередньо в установі, засвідчення чинності відкритого ключа може бути здійснено лише в одному акредитованому центрі сертифікації ключів.

Окрім того, підписувач для виконання своїх посадових обов’язків не може використовувати одночасно кілька чинних посилених сертифікатів відкритого ключа (пункт 17 Порядку).

З огляду на зазначене посадова особа може накладати на електронний документ лише один електронний цифровий підпис. Зазначене положення забороняє використання кількох посилених сертифікатів відкритого ключа, який відноситься лише до однієї пари ключів. Таке використання буде порушенням вимоги пункту 5 Порядку щодо заборони засвідчення відкритого ключа тієї самої пари ключів різними акредитованими центрами сертифікації ключів.

Засвідчення відкритого ключа однієї пари ключів електронного цифрового підпису (формування посиленого сертифіката відкритого ключа) може бути здійснене лише в одному акредитованому центрі сертифікації ключів. Засвідчення відкритого ключа іншої пари ключів може бути здійснене в іншому акредитованому центрі сертифікації ключів. Зазначене обмеження введено з метою унеможливлення повторного формування посиленого сертифіката для того самого відкритого ключа різними акредитованими центрами сертифікації ключів і перевищення дворічного строку чинності особистого ключа та відповідного йому відкритого ключа.

Тож, посадові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій державної форми власності можуть використовувати дві та більше пари ключів для виконання свої посадових обов’язків [[180]].

Таким чином, дотримання обмежувальних норм адміністративного права – це форма реалізації обмежувальної адміністративної норми, що характеризується пасивною поведінкою суб’єкта, якому вони адресовані, при цьому особа, дотримуючись приписів обмежувальної норми, може навіть не вступати в адміністративно-правові відносини.

Іншою формою реалізації адміністративно-правових норм, що містять обмеження, є виконання. Виконання як форма реалізації обмежень характеризується, на відміну від дотримання, активною поведінкою суб’єкта, спрямованою на чітке та неухильне виконання приписів, визначених у тій чи тій адміністративно-правовій нормі.

Так, наприклад, відповідно до ст.24 Закону України «Про запобігання корупції» особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняні до них особи у разі надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди або подарунка, незважаючи на приватні інтереси, зобов’язані невідкладно вжити таких заходів: 1) відмовитися від пропозиції; 2) за можливості ідентифікувати особу, яка зробила пропозицію; 3) залучити свідків, якщо це можливо, у тому числі з числа співробітників; 4) письмово повідомити про пропозицію безпосереднього керівника (за наявності) або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації, спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.

Якщо особа, на яку поширюються обмеження щодо використання службового становища та щодо одержання подарунків, виявила у своєму службовому приміщенні чи отримала майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок, вона зобов’язана невідкладно, але не пізніше одного робочого дня, письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації.

Таким чином, виконання як форма реалізації обмежувальної норми полягає у добровільному вчиненні активних дій:

- відмова від пропозиції;

- ідентифікація особи, яка зробила пропозицію;

- залучення свідків;

- письмово повідомити про пропозицію безпосереднього керівника (за наявності) або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації, спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції тощо.

У разі невиконання суб’єктом приписів правової обмежувальної норми спостерігається вчинення протилежних дій: неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів; вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів; дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення [[181]], що тягнуть за собою настання відповідальності.

Також ст.27 Закону України «Про запобігання корупції» визначено обмеження спільної роботи близьких осіб: суб’єкти, на яких поширюється дія цього Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Таким чином, суб’єкт повинен не просто дотримуватися обмежувальних приписів, а вчиняти певні дії чи утримуватися від вії вчинення, щоб не порушувати встановлені законом обмеження.

Законом України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» передбачено обов’язкове виконання особами, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, таких обмежень: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); г) реєстрація в поліції від одного до чотирьох разів на місяць [[182], ст.10]. Заборонено встановлювати обмеження, не зазначені у постанові судді про встановлення адміністративного нагляду [[183]].

Таким чином, виконання як форма реалізації адміністративно обмежувальних норм є не завжди добровільним. Воно може забезпечуватися застосуванням примусових заходів з боку компетентних органів.

Отже, виконання обмежувальної адміністративної норми – це форма реалізації адміністративно-правової норми, що заснована на приписах обмежувального характеру, яка полягає в добровільній активній діяльності суб’єкта адресата по виконанню приписів відповідної норми та може забезпечуватися застосуванням відповідних заходів адміністративного примусу.

Третьою формою реалізації є використання. Ця форма реалізації, окрім активної поведінки суб’єкта та добровільності її прояву, характеризується також одночасністю реалізації власних суб’єктивних прав. Зміст зазначеної форми полягає в тому, що суб’єкт повинен реалізовувати свої права в рамках лише визначених законом обмежень, які таким чином захищають права та інтереси інших суб’єктів адміністративного права.

Так, наприклад, ДСП 8.8.1.2-001-98 «Транспортування, зберігання та застосування пестицидів в народному господарстві» передбачено вимоги та порядок застосування пестицидів за допомогою авіації, якими визначено також обмеження щодо їх використання:

- 5 км від місця постійного перебування медоносних пасік;

- 2 км від рибогосподарських водойм, відкритих джерел водопостачання, місць випасання домашніх тварин, об’єктів природно-заповідного фонду;

- 1 км від населених пунктів, тваринницьких і птахоферм, а також посівів с/г культур, які використовуються в їжу без термічної обробки, садів, виноградників і місць проведення інших с/г робіт.

Застосування пестицидів авіаційним методом у сільському господарстві повинно здійснюватися в ранкові та вечірні години при швидкості руху повітря, що не перевищує 3 м/с (дрібнокрапельне обприскування) і 4 м/с (крупнокрапельне обприскування), температурі повітря не вище +22 0С, робоча висота над об’єктом обробки повинна бути не менше 3 м.; обприскування вентиляторними і штанговими обприскувачами допускається при швидкості вітру до 3 м/с (дрібнокрапельне) і 4 м/с (крупнокрапельне). Застосування гербіцидів із поливною водою шляхом дощування (гербігація) допускається при швидкості вітру до 4 м/с. Відповідальність за дотримання метеорологічних умов несе керівник робіт, який забезпечує використання об'єктивних методів вимірювання температури і швидкості руху повітря [[184]].

Зона санітарного розриву від населених пунктів, тваринницьких комплексів, місць проведення ручних робіт по догляду за сільгоспкультурами, водойм і місць відпочинку при вентиляторному обприскуванні повинна бути не менше 500м, при штанговому і гербігації дощуванням – 300м. При застосуванні аерозольних генераторів регульованої дисперсності санітарно-захисні зони повинні відповідати вимогам, зазначеним в інструкції для даного виду апаратури; обробка посівів у цих зонах допускається при напрямку вітру від населених пунктів і інших об’єктів, що підлягають санітарному захисту [215].

Таким чином, суб’єкт вчиняє активні дії щодо реалізації свого права на використання пестицидів з метою оброблення сільськогосподарських культур. Водночас реалізація цього права не повинна порушувати права інших суб’єктів адміністративного права, зокрема права на екологічно чисте навколишнє природнє середовище, здоров’я тощо.

Статтею 110 Земельного кодексу України визначено, що на використання власником земельної ділянки або її частини може бути встановлено обмеження. Право власності на земельну ділянку може бути обтяжено правами інших осіб. Перехід права власності на земельну ділянку не припиняє встановлених обмежень, обтяжень. Поділ чи об’єднання земельних ділянок не припиняє дії обмежень, обтяжень, встановлених на земельні ділянки, крім випадків, коли обмеження (обтяження) поширювалося лише на частину земельної ділянки, яка в результаті поділу земельної ділянки не увійшла до сформованої нової земельної ділянки [125, ст.110].

Таким чином, використання обмежень, визначених у конкретних адміністративно-правових нормах, можливе шляхом свідомого волевиявлення, активної діяльності суб’єкта та реалізації своїх прав.

Отже, використання обмежувальної норми в адміністративному праві – це форма реалізації адміністративно обмежувальної норми, яка полягає в свідомій, вольові поведінці суб’єкта адміністративного права, яка спрямована на реалізацію суб’єктивних прав та здійснюється відповідно до змісту норми, при цьому не порушує права інших осіб.

Четверта форма реалізації адміністративно-правової норми, яка містить обмеження, є застосування. Ця форма найчастіше розглядається як специфічна, суттєво відмінна від інших форма реалізації адміністративно-правових норм. У теорії права застосування норм права розуміється як підзаконна діяльність компетентних державних органів, уповноважених суб’єктів, у тому числі громадських організацій або посадових осіб, котра полягає у встановленні піднормативних формально обов’язкових правил поведінки персоніфікованих суб’єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм [[185], с.105].

М. П. Рабінович зазначає, що застосування є конкретизацією правової норми [[186], с.67-68]. Деякі вчені підтримують виділення такого різновиду застосування норм права, як нормативне правозастосування, суть якого полягає у тому, що на базі нормативного акту вищої юридичної сили приймається конкретизуючий його нормативний акт [[187], с.34].

Застосування норм адміністративного права є юридично-владною діяльністю, яка не може бути пов’язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб’єкта, а повинна здійснюватися за появи певних умов і обставин [[188], с.261-262]. Це є обов’язком уповноваженого суб’єкта, що випливає зі змісту його повноважень та компетенції.

Р.О. Куйбіда та В.І. Шишкіна зазначають, що основною метою застосування адміністративно-правової норми є втілення її приписів щодо суб’єктів конкретних адміністративно-правових відносин залежно від характеру відповідної життєвої ситуації, у яку потрапили учасники таких відносин. Рішення уповноваженого органу щодо варіанту потрібної поведінки учасників правовідносин у зазначеній ситуації через встановлення їхніх прав чи обов’язків, є актом застосування [[189], с.165].

Інакше кажучи, застосування, на відміну від використання і виконання, є юридично-владною діяльністю, яка не може бути пов’язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб’єкта, а має здійснюватися за появи певних умов, обставин. Застосування відрізняється від інших форм реалізації адміністративно-правових норм насамперед тим, що воно є прерогативою спеціальних, уповноважених на те органів і посадових осіб, а у передбачених чинним законодавством випадках віднесено до компетенції судів [207, с.169].

Вищезазначене свідчить про те, що застосування адміністративно-правових норм може здійснюватися лише суб’єктами, які наділені повноваженнями юридично-владного характеру. Громадяни та інші приватні (в тому числі юридичні) особи таких повноважень не мають.

Тож, застосування адміністративно-правових норм виражається у практичному вирішенні конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб’єктом (органом, організацією, посадовою особою) обов’язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень (актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм. Ці акти видаються щодо конкретних справ у сфері діяльності переважно органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування [207, с.169–170].

Так, у разі порушення обмеження, пов’язаного з корупцією, уповноважений суб’єкт повинен скласти акт про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка. Він підписується особою, яка виявила неправомірну вигоду або подарунок, та її безпосереднім керівником або керівником відповідного органу, підприємства, установи, організації. У разі якщо майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок виявляє особа, яка є керівником органу, підприємства, установи, організації, акт про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка підписує ця особа та особа, уповноважена на виконання обов’язків керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації у разі його відсутності. Предмети неправомірної вигоди, а також одержані чи виявлені подарунки зберігаються в органі до їх передачі спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції [ч.3,4, ст.24].

У разі порушення приписів Закону України «Про суспільну мораль» рішення про обмеження обігу матеріалів і продукції сексуального характеру за віковою ознакою приймають органи державної влади та органи місцевого самоврядування за погодженням з відповідними державними органами освіти [208, ст.8]. У цьому рішенні уповноважений суб’єкт зобов’язує суб’єкта господарювання усунути порушення у сфері захисту суспільної моралі чи ліцензування.

Отже, застосування як форма реалізації обмежувальної норми – це регламентована юридично-владна діяльність, пов’язана з реалізацією уповноваженого суб’єкта визначених законом повноважень у разі виникнення певних умов, обставин, що закінчується прийняттям відповідного юридично значущого акту.

Таким чином:

1) дотримання як форма реалізації адміністративної обмежувальної норми є добровільне виконання стороною приписів норми;

2) виконання як форма реалізації адміністративно обмежувальної норми є добровільне чи примусове виконання приписів обмежувальної норми;

3) використання як форма реалізації адміністративно обмежувальної норми:

- оформленне відповідним актом правозастосування;

- є добровільним волевиявленням суб’єкта;

- реалізовується суб’єктивне право суб’єкта, який самостійно вирішує чи скористуватися його правом чи ні;

4) застосування як форма реалізації адміністративно обмежувальної норми:

- є прерогативою суб’єктів публічної адміністрації, до компетенції яких входить це повноваження;

- має бути законною, вид застосовуваного обмеження – обґрунтованим та доцільним;

- виражається шляхом прийняття відповідного нормативно-правового акта, який містить вказівку на необхідність виникнення певного обмеження;

- оформлюється шляхом прийняття акта правозастосування;

- є підзаконною діяльністю суб’єкта застосування.