ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Ценностью любого демократического социального государства, проявляющего заботу о достойном будущем своих граждан, традиционно считается семья, где основное внимание уделяется детям.

Наибольшее влияние на несовершеннолетних в вопросах их подготовки к самостоятельной жизни в обществе и формирования основных жизненных принципов оказывает семья. Родительское воспитание затрагивает самые интимные стороны жизни детей, которым не уделяется внимание в общественном воспитании. Семья воздействует на несовершеннолетних укладом своей жизни, нравственной атмосферой, которая является основой поведения членов семьи. Более того, современные исследования позволяют утверждать, что семья как институт развития ребенка и его воспитания, в том числе нравственного, оказывает непосредственное влияние на жизнеспособность страны. Ослабление воспитательной функции семьи приводит к снижению жизнеспособности страны.

Дети соблюдают правила поведения, принятые в семье, подражают старшим. Поступки родителей и других членов семьи, их манера общения друг с другом, отношение к правилам и законам, установленным обществом и государством, долгое время (до формирования собственных жизненных позиций) воспринимаются несовершеннолетними без критики и становятся нормой их поведения по отношению к себе, к другим членам общества, а также к обществу в целом. В связи с этим семейное неблагополучие, пренебрежительное отношение к правилам поведения, установленным в обществе, являются основной причиной, определяющей неправомерное поведение несовершеннолетних.

Уровень преступности среди несовершеннолетних в России остается высоким, например, в 2015 г.

Ненадлежащее воспитание либо полное игнорирование обязанностей по воспитанию и развитию детей родителями или лицами, на которых законом возложены такие обязанности, отражаются на поведении несовершеннолетних. Так, в 2015 г. в России на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее - ПДН ОВД, ПДН) состояли 152 717 детей, число несовершеннолетних, доставленных в ОВД за совершение правонарушений, составило 335 849 человек. При этом число состоявших на учете в ПДН ОВД родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних в указанный период составило 134 133 человека. В 2015 г. в России проживало 40 025 детей, родители которых лишены родительских прав, несовершеннолетних, чьи родители ограничены в родительских правах, - 9 375 человек^{[2] [3] [4] [5]. На начало 2016 г. на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, находилось более 71 тыс. несовершеннолетних[6].}

Кроме того, такие дети часто сами становятся потерпевшими от преступных посягательств, например, в 2015 г. было зарегистрировано 96 479 преступлений, совершенных в отношении несовершеннолетних, потерпевшими признано 102 695 детей. Только в первом квартале 2015 г. число несовершеннолетних, пострадавших от преступных посягательств со стороны членов их семей возросло на 52,7 %\ Совершенно справедливо в Указе Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» отмечается, что одна из наиболее опасных проблем в России - это насилие над детьми, в то время как значительная часть правонарушений против жизни, здоровья, половой неприкосновенности несовершеннолетних совершается в семье родителями, лицами, заменяющими родителей, иными членами семьи.

Учитывая основные направления современной государственной семейной политики в России — поддержка семьи, оказание помощи родителю, лишенному родительских прав, в целях возвращения ребенка в биологическую семью, — такие меры ответственности, как лишение родительских прав, отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей, не являются сегодня приоритетными. В то время как административная ответственность родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за ненадлежащее исполнение обязанностей продолжает быть действенной мерой профилактики безнадзорности и правонарушений детей, а применение мер такой ответственности позволяет воздействовать на родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не препятствуя их общению с ребенком.

Вместе с тем в правовом регулировании отношений в области установления и применения административной ответственности за неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию существует ряд вопросов, требующих повышенного внимания. Среди них: недостаточная эффективность мер административной ответственности — предупреждения и административного штрафа, применяемых к ^[7] родителям (иным законным представителям) несовершеннолетних, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей вследствие злоупотребления алкоголем, наркотическими веществами, нежелания иметь стабильный заработок, ставящих свою семью в социально опасное положение иными способами; осуществление производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП, комиссии) — органом, члены которого (в большинстве своем) не имеют юридического образования; и другие.

Все вышеизложенное, а также недостаточная научная разработанность указанных вопросов определили необходимость научного исследования административной ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями) и выработку имеющих практическое значение теоретических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.

Состояние научной разработанности темы. Проблемные вопросы ответственности родителей за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию детей рассматривались в разное время учеными в рамках уголовного права, административного права, гражданского и семейного права, криминологии. Вопросам уголовной ответственности за нарушение прав детей на содержание и воспитание их родителями посвящены работы Г. А. Аванесова, Р. В. Полтарыгина, Т. А. Владыкиной и др. Проблемам воспитания и содержания несовершеннолетних, обязанностей и прав их родителей (иных законных представителей), а также прав и обязанностей самих несовершеннолетних значительное внимание уделено такими авторами, как: М. В. Антокольская, А. Е. Казанцева, В. В. Кулапов, Л. Ю. Михеева, А. М. Нечаева, Л. Н. Пчелинцева, Н. А. Темникова и др.

Обязанностям и ответственности родителей несовершеннолетних посвящены исследования представителей отраслевых наук: Ю. Ф. Беспалова, Н. Е. Борисовой, Е. М. Ворожейкина, О. Ю. Ильиной, В. М. Кормщикова, Т. А. Лагошиной, В. Н. Леженина, В. К. Негоденко, Н. Н. Тарусиной, др.

Вместе с тем указанные авторы не подвергали детальному анализу правовой институт административной ответственности родителей (иных законным представителей) несовершеннолетних.

Отдельным вопросам административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних в последние годы были посвящены диссертационные исследования ряда ученых: Е. Ю. Корчагиной (2001 г.), С. В. Зуевой (2000 г.), В. Н. Закопырина (2006 г.), Д. В. Деменчук (2014 г.), — но указанные работы лишь фрагментарно затрагивают рассматриваемую проблему или носят общий характер.

В диссертационной работе С. И. Долговой (2014 г.) предпринято детальное научное исследование института административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации, но сделан акцент на отграничении правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), от уголовно наказуемого аналога, сопряженного с жестоким обращением с ребенком, а также на деятельности инспекторов ПДН. Кроме того, следует отметить, что в период 2014 - 2016 гг. произошли существенные изменения в административном законодательстве, регулирующем отношения, возникающие по поводу привлечения к административной ответственности родителей за неисполнение обязанности по содержанию несовершеннолетних детей, правовое положение КДН и ЗП и др.

В данном исследовании с учетом последних изменений законодательства рассматриваются иные проблемы, связанные с реализацией детьми права на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями), в том числе привлечение последних к административной ответственности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение системного анализа института административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по их содержанию и воспитанию, разработка обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности за нарушение прав детей на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями).

Для достижения указанной цели выдвигаются следующие задачи:

— сформулировать понятие и выделить признаки административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по их содержанию и воспитанию;

— исследовать составы административных правонарушений, предусмотренных ст.

— охарактеризовать административные наказания, применяемые КДН и ЗП к родителям (иными законными представителям) несовершеннолетних, не исполняющим обязанностей по их содержанию и воспитанию;

— выделить и охарактеризовать особенности производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями);

— охарактеризовать правовое положение и деятельность территориальных КДН и ЗП как органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних;

— разработать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования в сфере привлечения к административной ответственности за нарушение прав несовершеннолетних на содержание и воспитание их родителями или иными законными представителями.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации института административной ответственности в отношении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей по содержанию и воспитанию детей.

Предметом исследования являются теоретические представления о состоянии и перспективах развития института административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей в отношении детей, совокупность нормативных правовых актов, составляющих правовую основу административной ответственности в исследуемой сфере, а также практика правоприменительной деятельности в сфере реализации несовершеннолетними своих прав на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями).

Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания, использованных в процессе осуществления исследования. В качестве основных методов применялись: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, анкетирование, контент-анализ нормативных и научных источников, освещающих заявленную проблему.

Теоретическую основу работы составляют научные труды, в том числе монографии и диссертации, учебники и учебные пособия, публикации в периодических изданиях по общей теории государства и права, административному, уголовному, гражданскому, семейному праву, криминологии, педагогике.

К исследованиям, имеющим фундаментальное и методологическое значение для данного исследования, относятся труды отечественных теоретиков права: С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, О. С. Иоффе и др.

Отдельные вопросы административной ответственности исследовали: А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, И. А. Г алаган, А. А. Демин, П. И. Кононов, А. П. Коренев, А. И. Лепешкин, Ю. А. Лукаш, А. Е. Лунев, И. В. Максимов, Е. Н. Пастушенко, Б. В. Россинский, Е. А. Сенцова М. С. Студеникина, И. В. Тимошенко, А. А. Ушацкая, Н. Ю. Хаманева, С. Н. Чмырев, М. Д. Шиндяпина, В. А. Юсупов, О. М. Якуба и др.

Весомый вклад в становление и развитие учения о правовом регулировании производства по делам об административных правонарушениях внесли администра- тивисты: О. И. Бекетов, В. В. Головко, А. С. Дугенец, С. Т. Гончарук, Е. В. Додин, Ю. М. Козлов, М. Я. Масленников, В. И. Новоселов, И. В. Панова, Э. Н. Ренов, Н. Г. Салищева, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, В. В. Черников, А. П. Шергин и др.

Нормативная база исследования представлена международно-правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными нормативными актами Министерства образования и науки Российской Федерации, МВД России, Федеральной службы судебных приставов, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, ведомственными нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными документами муниципальных образований, нормативными правовыми актами и иными документами зарубежных стран (Украины, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Франции, Германии), материалами постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Информационную базу исследования составляют обобщенные данные правоприменительной практики КДН и ЗП, публикации в периодической печати о состоянии законности и правопорядка в сфере реализации прав и законных интересов несовершеннолетних. Эмпирическую базу исследования составили материалы статистики, полученные путем:

— изучения и анализа 397 дел об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей, рассмотренных территориальными комиссиями;

— проведения интервьюирования и анкетирования граждан, обладающих специальным статусом (родителей, усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей); членов КДН и ЗП;

— изучения и анализа документов, отражающих деятельность территориальных комиссий (протоколы заседаний; комплексные планы органов местного самоуправления по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; акты обследования жизни и воспитания несовершеннолетних и др.).

Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы малоизученные теоретические и практические проблемы административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей, а также предложены пути их решения.

На основе историко-правового и теоретического анализа с учетом современных тенденций проведено исследование института административной ответственности за нарушение прав детей на содержание и воспитание их родителями или иными законными представителями.

Впервые предлагается при рассмотрении дела об административном правонарушении, связанном с неисполнением родительских обязанностей, участие социального педагога как представителя несовершеннолетнего потерпевшего, права которого на содержание и воспитание нарушаются его родителями (иными законными представителями); проведение обследования условий жизни и воспитания ребенка рассматривается как применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Сформулирован ряд предложений по внесению изменений в КоАП РФ, Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (далее — СК РФ), Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272.

Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется и в

основных положениях, выносимых на защиту:

1. Обосновано, что обязанность зарегистрировать рождение ребенка в течение срока, установленного законом, является обязанностью по надлежащей защите прав и законных интересов несовершеннолетнего и представлению его интересов перед третьими лицами, за неисполнение которой родители (иные законные представители) несовершеннолетних могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

2. Установлено, что забота о здоровье ребенка предполагает надзор за ребенком, недопущение оставления несовершеннолетнего без присмотра взрослых; забота о психическом, духовном и нравственном развитии предусматривает определение родителями места и времени пребывания детей. На уровне регионального законодательства обязанность родителей по воспитанию детей, закрепленная в СК РФ, детализируется. Считаем целесообразным уточнение обязанностей родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних по отношению к детям на федеральном уровне — в СК РФ. Привлечение к ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанности по надзору за детьми должно осуществляться в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

3. Обоснована необходимость выделения состава административного правонарушения родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение указанными субъектами обязанностей по воспитанию детей влечет совершение несовершеннолетним, не достигшим возраста административной или уголовной ответственности, деяния, содержащего признаки административного правонарушения либо преступления.

4. Предлагается введение обязательных работ как вида административного наказания для родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, привлекаемых к ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, в виду неэффективности предупреждения и административного штрафа как мер воздействия на указанных субъектов, не исполняющих родительских обязанностей и злоупотребляющих алкогольной, спиртосодержащей продукцией, наркотическими средствами, а также не имеющих стабильного дохода.

5. Определена целесообразность наделения функциями представителя несовершеннолетнего в соответствии со ст. 25.5 КоАП РФ социального педагога или педагога-психолога образовательной организации, где обучается несовершеннолетний, в целях обеспечения объективного рассмотрения дела и надлежащей защиты прав и интересов несовершеннолетнего в ситуации, когда родители не могут осуществлять функций законного представителя, учитывая запрет законодателя на представление интересов детей родителями (иными законными представителями), когда установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия.

6. Обосновывается обязательное участие прокурора в делах об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, с учетом необходимости обеспечения квалифицированной юридической защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в случаях, когда их права нарушаются родителями (иными законными представителями),

7. В целях повышения эффективности реализации мер административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних внесены предложения по совершенствованию законодательства:

а) заменив термин «законные представители несовершеннолетних» на более общую правовую конструкцию — «лица, заменяющие родителей», под которыми понимаются усыновители, опекуны, попечители, приемные родители, патронат- ные воспитатели (в случаях предусмотренных законами субъектов Российской Федерации), организации для детей-сирот и детей, оставшиеся без попечения родителей, изложить текст названия ст. 5.35 КоАП РФ в следующей редакции: «Неисполнение родителями (лицами, заменяющими родителей) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних».

б) в ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ слова «их права на общение с родителями или близкими родственниками» заменить словами «их права на общение с родителями и (или) другими родственниками»;

в) привести формулировку нормы ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ в соответствие с нормами СК РФ Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», заменив слово «обучению» на слова «обеспечению получения ими общего образования»;

г) ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ после слов «женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет» дополнить словами: «одиноким родителям (лицами, заменяющими родителей) несовершеннолетних, воспитывающим детей в возрасте до трех лет»;

д) ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ дополнить пунктом 13: «13) обследование семейнобытовых условий жизни несовершеннолетнего.»;

е) дополнить главу 27 КоАП РФ статьей 27.20, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 27.20. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего

1. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего — действия, осуществляемые с целью установления обстоятельств и условий содержания, воспитания и развития несовершеннолетнего его родителями (лицами их заменяющими), обеспечения ими получения несовершеннолетним общего образования.

2. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего вправе осуществлять:

1) должностные лица органов внутренних дел (полиции) — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.35, 6.10, 6.23 настоящего Кодекса — в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел Российской Федерации;

2) члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.35, 6.10, 6.23 настоящего Кодекса — в порядке, установленном высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) должностные лица органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.»;

ж) дополнить п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» текстом: «В Российской Федерации действуют следующие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок создания Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществление ею деятельности определяется Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации»;

з) дополнить Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав пунктом 4.1, изложив его в следующей редакции: «4.1. Решения и иные акты Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных комиссий, иных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Теоретическая и практическая значимость выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они отражают современное видение решения проблем административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних и в силу этого могут способствовать дальнейшему научному анализу вопросов предупреждения неисполнения родителями (иными законными представителями) своих обязанностей в отношении детей и, как следствие, деликтного поведения несовершеннолетних, улучшению правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, совершенных родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних, а также совершенствованию практики применения норм о привлечении указанных субъектов к административной ответственности. Кроме того, содержание и результаты исследования могут быть использованы в процессе обучения и повышения квалификации профессиональных кадров, занятых в КДН и ЗП.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права частного образовательного учреждения высшего образования «Омская юридическая академия», где проходили обсуждения результатов исследования и рецензирование работы.

Основные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов на международных и всероссийских научно-практических конференциях в Омске (2009 - 2014 гг.), Челябинске (2008 г.), Екатеринбурге (2008 г.), в тридцати пяти научных статьях, из которых девять опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований.

Кроме того, результаты диссертационного исследования были внедрены в работу КДН и ЗП административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области, а также нашли свою практическую реализацию в форме предложений по внесению изменений и дополнений в КоАП РФ. Выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» студентам автономной некоммерческой образовательной организации высшего образования «Сибирский институт бизнеса и информационных технологий» и автономной некоммерческой организации высшего образования «Омский экономический институт».

Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.