§ 1. Понятие и признаки административной ответственности за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних

СК РФ предусматривает также меры гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию ребенка — за несвоевременную уплату алиментов на несовершеннолетних, к таковым относятся неустойка и возмещение убытков, причиненных просрочкой исполнения обязательства по уплате алиментов (п. 2 ст. 115). Кроме того, ст. 1073 ГК РФ устанавливает ответственность родителей, усыновителей, опекунов, организаций для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за вред, причиненный несовершеннолетним (до 14 лет), если они не докажут, что вред возник не по их вине.

Перечисленные меры семейно-правовой и гражданско-правовой ответственности могут применяться в сочетании с административной ответственностью, которой посвящено данное исследование.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 69-ФЗ¹ (далее — УК РФ) в главе 20 предусматривает ответственность за преступления против семьи и несовершеннолетних, например, ст. 156 УК РФ устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности (педагогическим работником или другим работником организации, обязанной осуществлять надзор за несовершеннолетним), если это деяние сопряжено с жестоким обращением с несовершеннолетним.

Ответственность за неоднократную неуплату без уважительных причин родителями (усыновителями) средств на содержание несовершеннолетних детей предусмотрена ч. 1 ст. 157 УК РФ . Такое уклонение от уплаты алиментов своим несовершеннолетним детям является противоправным деянием и нарушением ^{[19] [20] права несовершеннолетних на получение материальной поддержки от родителей (усыновителей), предусмотренных СК РФ.}

Административная ответственность родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, установленная ст. 5.35 КоАП РФ, имеет особое значение, поскольку носит больше профилактический, чем карающий характер, является более мягким видом ответственности по сравнению с уголовной и не столь кардинальным, как меры воздействия в семейном праве.

Административная ответственность родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних является составной частью общего института административной ответственности, хотя и имеет свои отличительные признаки. Многие научные источники по данному вопросу освещают особенности административной ответственности родителей фрагментарно, в сравнительном аспекте с другими видам юридической ответственности¹. В данной работе указанная проблема рассматривается более детально.

В Омской области только в 2015 г. КДН и ЗП было рассмотрено 7955 дел об административных правонарушениях родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, из них по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ — 6917 дел, по чч. 2 и 3

Л

ст. 5.35 КоАП РФ — 19 дел . В 2014 г. рассмотрено 7399 дел, из них: предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ — 6444 дела; чч. 2 и 3 ст. 5.35 — 15^{[21] [22] [23] (прил. 2). В общем количестве дел об административных правонарушениях родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, рассмотренных комиссиями Ом- ской области в 2015 г. большую часть составили дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 (прил. 3).}

При этом эффективность данных мер продолжает оставаться низкой. Более того, о существовании мер административной или иной юридической ответственности родителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, знают немногие граждане. По опросам, проведенным среди граждан, воспитывающих несовершеннолетних детей, только 51% респондентов отметил, что им известно о существовании юридической ответственности за неисполнение родительских обязанностей, 49% не знают о существовании юридической ответственности за указанное правонарушение.

Ранее законодатель в КоАП РСФСР предусматривал ответственность за невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию и обучению детей в ст. 164 главы 13 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок». Сегодня изменен взгляд на объект дан- ^{[24] [25] ного правонарушения, кроме того, в современной трактовке нормы отсутствует такой признак, как «злостность невыполнения»; термин «родители или лица, их заменяющие» заменен термином «родители или иные законные представители»; изменены противоправные действия, составляющие объективную строну. Прежняя законодательная формулировка не содержала такого противоправного деяния, как нарушение прав и интересов несовершеннолетних, выразившееся в лишении их права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, и др.}

Современная формулировка ч. 2 ст. 5.35, безусловно, учитывает изменения, происходящие в современном обществе, судебную и административную практику, развитие современной науки семейного права.

Статья 5.35 КоАП РФ предусматривает ответственность родителей и иных лиц, на которых СК РФ возложена обязанность по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего, а именно: усыновителей, опекунов попечителей, приемных родителей; юридических лиц, где находятся дети, лишенные родительского попечения. Такая ответственность предусмотрена как за неисполнение своих обязанностей по содержанию и воспитанию, т. е. полное игнорирование деятельности по воспитанию, обучению, содержанию и защите прав несовершеннолетнего, так и за ненадлежащее исполнение этих обязанностей, но при этом не сопряженное с жестоким обращением с несовершеннолетним, так как в данном случае налицо состав преступления, квалифицированный по ст. 156 УК РФ.

Термин «административная ответственность» трактуется в науке неоднозначно¹. Но всеми авторами признается, что административная ответственность — часть государственного принуждения и состоит в официальном осуждении лица за правонарушение^{[26] [27] [28] [29] [30] [31] [32]}.

Под административной ответственностью следует понимать реакцию государства на вред, причиненный правонарушением, государственную оценку нару-

- 3

шения административно-правовой нормы .

На наш взгляд, административная ответственность родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних — это не только институт реагирования на административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением родительских обязанностей, но и реализация восстано-

4 5 6

вительных мер , мер пресечения , всех административно-принудительных средств ; это правоотношение, охватывающее все основные стадии производства по делам

п

об административных правонарушениях .

Полагаем, что административная ответственность за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних — это, во-первых, предусмотренное административно-правовой нормой и примененное к виновному государственно-принудительное воздействие за неисполнение своих родительских обязанностей, налагаемое компетентными органами (территориальными КДН и ЗП или судьями); во-вторых, обязанность виновных лиц (в случае установления их вины) исполнить и претерпеть меры взыскания, определенные КоАП РФ.

Административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за ненадлежащее исполнение родительских обязанностей присущи все признаки юридической ответственности в целом: она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении государством и обществом виновных лиц за совершенное ими правонарушение; характеризуется определенными лишениями, которые виновный родитель должен претерпеть¹.

Учеными выделяются различные отличительные признаки административной ответственности как вида юридической ответственности: административное правонарушение — основание привлечения к административной ответственности; этот вид ответственности устанавливается не только для физических, но и для юридических лиц; применение мер административной ответственности влечет для правонарушителя наступление специфических неблагоприятных правовых последствий в виде течения срока погашения назначенного ему административного наказания^{[33] [34] [35]}; состоит в применении к виновному административного

3

наказания и др.

Остановимся подробнее на отдельных признаках административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за ненадлежащее исполнение обязанностей в отношении детей.

Ответственность указанных лиц предусмотрена санкциями, закрепленными в чч. 1-3 ст. 5.35 КоАП РФ, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, — в нормативных актах субъектов РФ, например, ответственность за пребывание ребенка в ночное время без сопровождения в общественных местах \ Кроме того, хотя законодатель определил составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 6.10, ч. 2 ст. 6.23 КоАП РФ за рамками главы 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан», непосредственным объектом в данном случае являются права несовершеннолетних на здоровье, надлежащее воспитание их родителями (иными законными представителями), право на защиту их прав и законных интересов; административная ответственность указанных субъектов предусмотрена и санкциями вышеназванных норм.

Так же законодатель выделяет частный случай неисполнения обязанности по содержанию несовершеннолетнего в ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ, предусматривая административную ответственность за неисполнение указанной обязанности, если она определена решением суда о выплате алиментов или соглашением об уплате алиментов на несовершеннолетнего ребенка.

Поскольку административная ответственность — это вид юридической ответственности, ее цель должна соответствовать цели юридической ответственности в широком смысле слова, а именно: защите и восстановлению правопорядка, а также воспитанию граждан². Непосредственная цель административной ответственности — это наказание, через которое достигаются задачи общей и частной превенции правонарушений, нравственной перестройки личности . Основные цели административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за ненадлежащее исполнение родительских обязанностей — обеспечение законности и правопорядка; защита прав ребенка от проти- ^{[36] [37] [38] воправных деяний их родителей или иных законных представителей; предупреждение повторного совершения указанными субъектами подобных правонарушений и привлечение их внимания к проблемам в семье, воспитательное воздействие на правонарушителей.}

Цели юридической ответственности конкретизируются в ее функциях. В научной литературе учеными выделяются различные функции^[39], но все они лишь дополняют друг друга или совпадают по существу. За неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей в отношении детей предусмотрена административная ответственность, выполняющая охранительную и превентивную функции.

Охранительная (компенсационная) функция административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних включает в себя установление ограничений имущественного и личного характера для правонарушителя, не исполняющего свои родительские обязанности. Она проявляется в тех неблагоприятных последствиях, выраженных в санкции правовой нормы, которые должно претерпевать лицо, не исполняющее обязанности по воспитанию и содержанию ребенка, возложенные на него законом и нормами морали. Проявляется данная функция для лиц, обязанных содержать и воспитывать несовершеннолетних, в притерпевании душевного дискомфорта, подавленности, материальных расходах, пребывании в условиях изоляции от общества.

Эта функция выражает общегосударственные интересы, так как любое государство объективно заинтересовано в правовой регламентации особых методов публичного воздействия, не сопряженных с применением к гражданам специальных мер физического или психического принуждения, свойственных уголовному преследованию. Государство и общество прямо заинтересованы в компенсировании вреда, причиненного охраняемому правоотношению, виновным правонарушителем, не исполняющим обязанности по воспитанию и содержанию детей.

О значимости превентивной функции говорят многие ученые-юристы¹. Это функция состоит в том, что административная ответственность побуждает лиц, исполняющих родительские обязанности, к соблюдению правовых норм. Превентивная функция призвана осуществлять общее предупреждение, т. е. побуждать субъектов права вообще и лиц, исполняющих родительские обязанности, в частности, к соблюдению и уважительному отношению к закону, к надлежащему выполнению своих обязанностей, этим законом предусмотренных. Неотъемлемой частью этой функции является нравственная перестройка личности такого родителя, в основе которой лежит моральное воздействие на субъекта, предотвращающее его противоправное поведение. Предупреждение имеет своей целью создание этических предпосылок, способных предотвратить неисполнение или ненадлежащее исполнение родительских обязанностей.

Путем частной превенции административная ответственность родителей предотвращает в дальнейшем совершение административного правонарушения, связанного с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию ребенка конкретным родителем, уже совершившим правонарушение. Общая превенция направлена на выявление причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, связанного с неисполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних, и предотвращение совершения подобных административных правонарушений другими^{[40] [41] родителями (иными законными представителями).}

Фактическим основанием применения рассматриваемой ответственности является административное правонарушение — неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей.

Неисполнение обязанностей в отношении детей выражено бездействием родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, т. е. игнорированием исполнения обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов ребенка, установленных нормами федерального законодательства. Ненадлежащее исполнение - это исполнение обязанностей не в полном объеме или с нарушением, требований, которые предъявляются к выполнению родительских обязанностей. Ненадлежащее исполнение может проявляться, например, в злоупотреблении правом, в исполнении обязанностей с нарушением требований законодательства о формах, методах и способах воспитания, учете мнения несовершеннолетнего, в частичном исполнении своих обязанностей и др.

Законодатель в ст. 156 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за те же деяния, но при наличии обязательного признака состава — жестокого обращения с ребенком. Характеристика данного признака объективной стороны преступления дана в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей»^[42]. Наличие данного признака является основанием для привлечения виновного родителя (иного законного представителя) ребенка к уголовной ответственности и не дает оснований для привлечения к административной ответственности.

Кроме того, бездействие родителей или усыновителей — не выполнение обязанности по содержанию несовершеннолетнего путем уплаты алиментов, определенных решением суда или соглашением об уплате алиментов, является основанием для административной ответственности (ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ), если такая обязанность не выполняется в течение двух и более месяцев со дня возбуждения исполнительного производства и отсутствуют признаки уголовно наказуемого деяния, предусмотренного ст. 157 УК РФ, в том числе, неоднократность.

Нормативным основанием¹ данного вида административной ответственности являются нормативные правовые акты федерального уровня (от кодифицированных законов до ведомственных нормативных документов ) и субъектов РФ ,

4

а также органов местного самоуправления .

Административная ответственность родителей (иных законных представителей) за неисполнение обязанностей в отношении детей состоит в применении к виновным гражданам или юридическим лицам административных наказаний: предупреждения, административного штрафа, административного ареста. В случае неуплаты родителем без уважительных причин алиментов на несовершеннолетних детей возможно также привлечение к обязательным работам. Субъектами данной ответственности являются: физические лица, обладающие специальным статусом — родители, опекуны, попечители, усыновители, приемные родители, патронатные воспитатели (если такая форма устройства ребенка предусмотрена законом субъекта РФ, а также если таким законом патронатные воспитатели названы законными представителями ребенка^{[43] [44] [45] [46] [47]}); юридические лица — организации для детей-сирот и для детей, оставшихся без попечения родителей.

Поскольку к законными представителям несовершеннолетних законодатель относит не только физических лиц, но и организации для детей, оставшихся без попечения родителей, к административной ответственности могут быть привлечены и указанные юридическое лица, хотя в ст. 5.35 КоАП РФ сегодня такая ответственность отдельно для юридических лиц не предусмотрена.

Полномочиями по привлечению к административной ответственности, рассматриваемой в данном исследовании, наделены: коллегиальный орган административной юрисдикции — территориальные комиссии; в случаях, определенных законом (ч. 3 ст. 5.35, ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ) — судьи.

Порядок применения к виновным субъектам административных наказаний: предупреждения, административного штрафа, административного ареста (ст. 5.35 КоАП РФ), обязательных работ (ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ) определен федеральным законодательством.

Таким образом, под административной ответственностью родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей по содержанию и воспитанию детей следует понимать вид административной ответственности, который состоит в применении в установленном КоАП РФ порядке уполномоченным коллегиальным юрисдикционным органом (территориальными КДН и ЗП) или судьей административных наказаний за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию детей, их развитию, защите прав и законных интересов, обеспечению получения ими общего образования, содержащих государственное и общественное осуждение поведения правонарушителя и порицание его личности, выражающихся в неблагоприятных для него последствиях личного или имущественного характера, заключающихся в ущемлении прав и интересов виновного либо возложении на него новых дополнительных обязанностей в целях защиты и обеспечения реализации прав и законных интересов несовершеннолетних, наказания правонарушителя, предупреждения совершения правонарушений родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних.

К признакам административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, раскрывающим ее сущность и отличающим ее от других видов юридической ответственности, следует отнести:

— выполнение охранительной функции не столь кардинальным образом как, например, при применении мер семейно-правовой ответственности, сохраняя за ребенком право на общение со своими родителями (иными законными представителями);

— особое значение превентивной функции, которую выполняет данный вид ответственности, что важно для предупреждения нарушения прав детей на содержание и воспитание в будущем;

— субъектами такой ответственности являются как юридические, так и физически лица, наделенные особыми полномочиями по содержанию и воспитанию детей. Для патронатных родителей возможность привлечения к административной ответственности определяется с учетом объема обязанностей таких родителей по отношению к детям, определенных в законах субъектов РФ;

— административно-правовые нормы, закрепляющие административную ответственность за неисполнение родительских обязанностей, разрознены, т.е. находятся в разных главах КоАП РФ, а также в законах субъектов РФ;

— рассмотрение дел о неисполнении или ненадлежащем исполнении родительских обязанностей, и, как следствие, привлечение к административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних осуществляет коллегиальный орган административной юрисдикции - территориальные КДН и ЗП или судьи.