§ 4. Поняття і види нормативно-правових актів

Результатами правотворчої діяльності стають правові акти, які є юридичними джерелами (формами) права. Отже, правовий акт — це акт, який містить волевиявлення уповноваженого суб’єкта права, що регулює суспільні відносини шляхом встановлення, зміни чи припи­нення дії правових норм, а також визначення, зміни чи припинення на основі цих норм суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учас­ників правовідносин і міри відповідальності конкретних осіб за скоє­не ними правопорушення.

Ознаки правового акта:

1) виражає волевиявлення уповноваженого суб’єкта права;

2) має офіційний характер, обов’язковий для виконання;

3) спрямований на регулювання суспільних відносин;

4) встановлює правові норми, а також конкретні правовідносини;

5) може бути актом-документом, зміст якого фіксується у вста­новленій законом документальній формі, і актом-дією, за до­помогою якого досягається певний юридичний результат;

6) становить юридичний факт, що спричиняє певні правові на­слідки.

Існує декілька критеріїв класифікації правових актів. Зокрема:

1. За формою вираження:

а) письмові (акти-документи);

б) усні (заяви, розпорядження, накази, вказівки тощо);

в) конклюдентні (акти-дії).

2. За юридичною субординацією:

а) нормативні — регулюють певну сферу суспільних відносин і є загальнообов’язковими;

б) індивідуальні (правозастосовні акти) — породжують права і обов’язки лише у тих конкретних суб’єктів, яким вони адре­совані, і лише у тих конкретних випадках, що ними визна­чені;

в) інтерпретаційні (акти тлумачення норм права) — мають до­поміжний характер, будучи спрямованими на роз’яснення змісту нормативних актів.

Окрім зазначених вище, існують також акти змішаного нормативно-правового змісту, які складаються з нормативних та не­нормативних (індивідуальних) норм; вони притаманні ряду правових систем романо-германського типу, та спеціалізовані акти — акти, що затверджують різні правила і положення, а також акти декларативно­го характеру, що містять певні декларації, заклики, звернення тощо.

Нормативно-правовий акт — це правовий акт, який містить во­левиявлення уповноважених суб’єктів права, що встановлює, змінює або скасовує правові норми з метою регулювання відповідної групи суспільних відносин.

Нормативно-правовий акт:

1) встановлюється чи санкціонується уповноваженими право- творчими органами або народом (через референдум);

2) містить нові норми права або змінює чи скасовує чинні;

3) приймається з обов’язковим дотриманням певної процедури;

4) має форму письмового документа з чітко визначеними рекві­зитами;

5) публікується у спеціальних офіційних виданнях з обов’язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка.

Слід зауважити, що нормативно-правові акти суттєво відрізня­ються від інших правових актів. По-перше, нормативно-правовий акт містить у собі правові норми, встановлює нові права і обов’язки, або змінює чи скасовує їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права (наприклад, акт тлумачення норм права лише пояснює чинні норми).

По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загаль­ного характеру, тоді як індивідуально-правовий акт (акт застосуван­ня норм права) має індивідуальну спрямованість. Він стосується кон­кретної особи або конкретної юридичної ситуації.

Нормативно-правові акти класифікують за низкою специфічних ознак, зокрема:

1. За юридичною чинністю:

а) закони;

б) підзаконні акти.

2. За сферою дії:

а) загальні;

б) спеціальні;

в) локальні.

3. За характером волевиявлення:

а) акти встановлення норм права;

б) акти зміни норм права;

в) акти скасування норм права.

4. За галузями законодавства:

а) цивільні;

б) кримінальні;

в) адміністративні;

г) кримінально-процесуальні;

д) адміністративно-процесуальні.

5. За суб’єктами правотворчості в Україні:

а) закони і постанови Верховної Ради України;

б) укази і розпорядження Президента України;

в) постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України;

г) нормативні накази, інструкції, розпорядження, положення, вказівки керівників міністерств, державних комітетів та ін­ших центральних органів виконавчої влади;

д) постанови і рішення Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим;

е) постанови, рішення і розпорядження Ради Міністрів Авто­номної Республіки Крим;

ж) розпорядження голів місцевих державних адміністрацій;

з) рішення і нормативні постанови місцевих рад народних де­путатів та їх виконавчих комітетів;

и) нормативні накази керівних управлінь і відділів виконав­чих комітетів місцевих рад народних депутатів;

к) нормативні накази, положення, статути та інструкції адмі­ністрацій державних підприємств, установ і організацій.

Як уже зазначалося вище, за юридичною чинністю нормативно- правові акти поділяють на закони та підзаконні акти. Провідне місце серед них посідають, безперечно, закони.

Закон — це прийнятий з дотриманням особливої законодавчої процедури нормативно-правовий акт вищого представницького ор­гану держави або безпосередньо народу, який регулює найважливі­ші питання суспільного життя, виражає волю та інтереси громадян, встановлює їх права, обов’язки та міру відповідальності, що належить застосувати за скоєне правопорушення, і має найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів.

Ознаки закону:

1) акт вищого представницького органу держави або громадянсь­кого суспільства;

2) акт, що може бути лише суто нормативним за змістом;

3) письмовий акт-документ, який містить первинні (засадничі) норми права;

4) акт, прийнятий у суворій відповідності із конституцією і рані­ше ухваленими законами і є таким, що не потребує додатково­го затвердження;

5) акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і пе­ревірений на відповідність вимогам чинної конституції лише органом, наділеним відповідними владними повноваженнями;

6) акт, що має найвищу юридичну силу;

7) акт, прийнятий із дотриманням особливої законодавчої про­цедури (законодавчого процесу).

Процедура розробки і прийняття законів називається законодав­чим процесом. Він включає такі стадії:

1) передпроектна стадія — стадія законодавчої ініціативи — внесення пропозиції прийняти новий або внести зміни до ді­ючого закону, що виходить від осіб чи установ, яким надано таке право. Проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх роз­робки і прийняття;

2) проектна стадія:

а) ухвалення рішення про підготовку законопроекту;

б) доручення розробити законопроект;

в) розробка законопроекту і його попередня експертиза;

г) внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду:

— попереднє обговорення законопроекту в парламент­ських профільних комітетах і спеціальних комісіях;

— розгляд законопроекту (в трьох читаннях) на парла­ментському засіданні;

— розгляд альтернативних законопроектів;

д) в разі необхідності — винесення законопроекту:

— на обговорення широкого кола кваліфікованих спеці­алістів — проведення парламентських слухань, конфе­ренцій, «круглих столів» тощо;

— на всенародне обговорення;

3) стадія ухвалення законопроекту:

а) обговорення і схвалення основних положень законопро­екту;

б) обговорення і схвалення законопроекту постатейно;

в) обговорення і схвалення законопроекту в цілому;

4) засвідчувальна стадія:

а) підписання закону спікером парламенту та передача його на розгляд главі держави;

б) санкціонування (розгляд та підписання) закону главою держави;

5) промульгація (від лат.

а) підготовка і видання уповноваженим органом (парламен­том або главою держави) спеціального акта про введення закону в дію;

б) включення закону до державного реєстру нормативних ак­тів, де вказується наданий йому реєстраційний номер;

в) публікація закону в офіційних друкарських виданнях;

6) набрання чинності законом.

Існує два офіційні способи встановлення класифікації законів:

— конституційний — закріплення переліку основних норматив­но-правових актів в конституції;

— видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку, нормативних характеристик, а також спосо­бів їх забезпечення.

За значенням і місцем у системі законодавства закони поділя­ють на:

1) конституції;

2) конституційні закони:

а) закони, на які посилається конституція або необхідність ухвалення яких прямо передбачена цією конституцією;

б) закони, які доповнюють, змінюють або замінюють консти­туцію, регулюють найважливіші суспільні відносини, що складаються в процесі організації і здійснення верховної державної влади;

3) звичайні закони — закони, які регламентують певні і обме­жені сфери суспільного життя відповідно до конституції (ре­гулюють усі види суспільних відносин окрім конституційно- правових):

а) загальні, до яких належать кодифіковані (наприклад, Кри­мінальний кодекс, Цивільний кодекс) і поточні (напри­клад, Закон про вибори) закони, що регламентують певну сферу суспільних відносин і поширюються на всіх учасни­ків цих відносин;

б) спеціальні, які регламентують обмежену сферу суспільних відносин і поширюються лише на окрему категорію насе­лення (наприклад, закони про пенсійне забезпечення, про освіту, про загальний військовий обов’язок тощо);

4) оперативні закони — закони, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються та денонсуються міжнародні догово­ри. Їх призначення полягає не у створенні нових норм права, а в оперативному підтвердженні системи чинних норм, що містяться в інших нормативних актах, які регулюють найваж­ливіші відносини і потребують негайного ухвалення.

Конституція (від лат. constitutio — устрій)_— це основний закон держави, який закріплює державний та суспільний лад, порядок ор­ганізації і здійснення державної влади, визначає основні державно- правові інститути, порядок їх організації та компетенцію, принципи взаємовідносин особи і держави і, таким чином, встановлює принци­пи регулювання суспільних відносин.

Особливістю конституції як нормативно-правового акта є те, що вона:

— є державним політико-правовим документом установчого ха­рактеру, яким визначено найважливіші державно-правові ін­ститути;

— має перспективний характер, оскільки поєднує закріплення існуючих суспільних відносин з програмними положеннями, чим визначає перспективи розвитку суспільства і держави;

— це закон, що визначає принципи регулювання суспільних від­носин і є юридичною базою для інших галузей права;

— закріплює правовий статус особи і цим визначає принципи взаємовідносин особи і держави;

— має найвищу юридичну силу, пріоритет перед іншими право­вими актами, що означає, що ці правові акти мають відповіда­ти їй, тобто бути конституційними, а тому для неї встановлено особливий порядок прийняття, внесення змін і доповнень.

Існує декілька методів класифікації конституцій:

1. За порядком прийняття:

а) даровані (октройовані) — вводяться в дію одноособово су­вереном, внаслідок чого встановлюється або змінюється державний лад, умови здійснення політичної влади. До ок- тройованих відносять конституції, даровані монархом (Не­пал, 1990 р.), після чого його влада обмежується, президен­том (Єгипет, 50-60-і рр. ХХ ст.) народові, та конституції, даровані метрополією своїй колонії, яка в результаті цього проголошувалася незалежною державою (Нігерія, 1960 р.);

б) народні — приймаються референдумом або представниць­ким органом народу (парламентом);

в) договірні — є результатом домовленості між кількома суб’єк­тами конституційного процесу.

2. За порядком внесення змін та доповнень:

а) гнучкі — зміни вносяться в порядку, передбаченому для будь-якого закону (Іспанія, Казахстан);

б) жорсткі — передбачено особливу процедуру внесення змін та доповнень (США, Україна тощо).

3. За часом дії:

а) тимчасові — приймаються на певний строк або до настання певної події;

б) постійні — приймаються на невизначений термін.

4. За формою державного устрою, що встановлюється консти­туцією:

а) унітарні — приймаються у державах, що за формою держав­ного устрою визначаються як унітарні;

б) федеративні — приймаються у союзних державах, закрі­плюють основні засади і принципи федералізму, систему загально федеральних органів та механізм розмежування управлінської компетенції між федерацією та її суб’єктами (США, Швейцарія, ФРН);

в) суб’єктів федерації — приймаються в кожному із суб’єктів федеративної держави і діють лише в межах відповідного суб’єкта.

5. За формою вираження:

а) писані (кодифіковані), тобто конституції, що офіційно при­йняті і функціонують у вигляді основного закону держави, становлячи писаний моноконституційний акт;

б) неписані (некодифіковані), тобто конституції, що існують у формі правових уявлень та концепцій, конституційних звичаїв та судових прецедентів, а відносини, що мають бути врегульовані ними, регламентуються низкою конституцій­них законів. Прикладом функціонування неписаної консти­туції є Велика Британія, конституцію якої замінює група конституційних актів (Велика хартія вольностей 1215 р., Білль про права 1689 р., Акт про престолонаслідування 1701 р., акти про парламент 1911 р. та 1949 р., Акт про мі­ністрів Корони 1937 р., закони про членство в палаті лордів 1958 р. та 1963 р., Акт про місцеве самоврядування 1972 р., Акт про громадянство 1981 р., Консолідований акт про на­родне представництво 1983 р. тощо); неписані конституції мають також Швеція, Канада, Австралія, Нова Зеландія;

в) змішані, тобто ті, які складаються з писаного моноконститу- ційного акта та низки конституційних законів, що станов­лять собою невід’ємну складову частину цього акта.

За юридичною чинністю серед нормативних актів окрім зако­нів також виділяють підзаконні акти. Підзаконний нормативно- правовий акт — це акт, що видається уповноваженим органом на під­ставі закону з метою деталізації і розвитку положень, закріплених у законах, та визначення процедури їх реалізації.

Підзаконні нормативно-правові акти посідають важливі місце в системі засобів нормативного регулювання, адже забезпечують вико­нання законів шляхом конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних відносин.

Підзаконні нормативно-правові акти різняться за юридичною чинністю. Юридична чинність підзаконного нормативного акта за­лежить від місця органу, що його видає, в системі державних органів, його компетенції, а також характеру і призначення самого цього акта.

Таким чином, серед підзаконних нормативних актів виділяють:

1) центральні — підзаконні нормативні акти центральних орга­нів державної влади, що містять первинні (вихідні) норми, які встановлюють загальні засади правового регулювання (укази і розпорядження глави держави, постанови парламенту, поста­нови і розпорядження уряду);

2) відомчі — підзаконні нормативні акти центральних органів виконавчої влади, що містять вторинні (похідні) норми, які розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі та спрямовані на їх виконання (нормативні на­кази, інструкції, розпорядження міністерств, державних комі­тетів, служб, комісій, агентств, фондів тощо);

3) місцеві (регіональні):

а) органів місцевого самоврядування — підзаконні норматив­ні акти, що видаються в межах повноважень органу міс­цевого самоврядування, містять норми права, обов’язкові для членів територіальних громад, а також для установ і організацій, які здійснюють діяльність у межах території проживання цих громад (рішення і нормативні постанови парламенту автономії, місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих органів; нормативні накази керівних управ­лінь і відділів виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів;

б) місцевих органів виконавчої влади — підзаконні нормативні акти, що видаються в межах повноважень місцевого орга­ну виконавчої влади, містять норми права, обов’язкові для установ і організацій, які здійснюють діяльність у межах від­повідної території, а також для населення цієї території (по­станови, рішення і розпорядження уряду автономії; розпоря­дження місцевих органів виконавчої влади та їх керівників);

4) внутрішньоорганізаційні (локальні) — підзаконні нормативні акти, що видаються державним підприємством чи установою або комерційною організацією і діють лише в межах даного державного підприємства, установи або комерційної організа­ції (нормативні накази, положення, статути та інструкції ад­міністрацій державних та комерційних підприємств, установ і організацій).

Слід відзначити, що підзаконні акти глави держави мають осо­бливий характер і скріплюються, як правило, підписами глави уряду і міністра, відповідального за акт і його виконання. Таке скріплен­ня підписом правового акта називається контрасигнацією (від лат. contra — проти + signare — підписувати).

Контрасигнація — це правовий інститут, сутність якого полягає у тому, що посадова особа (прем’єр-міністр або міністр), яка скріпила своїм підписом акт глави держави, свідомо бере на себе політичну і юридичну відповідальність за цей акт і його виконання. Однак, за­стосування інституту контрасигнації можливе лише щодо встановле­ного конституцією (і законами) кола правових актів глави держави і лише офіційними особами, визначеними конституцією. Разом з тим незастосування інституту контрасигнації відносно певного виду ак­тів глави держави можна розглядати і як ознаку ширших його повно­важень, і як презумпцію покладання на нього політичної і юридичної відповідальності особистого характеру за видання актів на підставі здійснення главою держави своїх власних повноважень.

Будь-який нормативно-правовий акт має межі своєї дії: а) в про­сторі, на який поширюється його дія; б) в часі, тобто обмежений пері­одом дії, коли він має юридичну чинність; в) за колом осіб, які підпа­дають під вплив акта: на основі нормативного акта у них виникають певні суб’єктивні юридичні права і обов’язки.

Дія нормативно-правового акта у просторі може бути територі­альною та екстериторіальною.

Територіальна дія нормативно-правового акта окреслена терито­рією держави або окремого регіону і визначається державним суве­ренітетом.

Під територією держави розуміється її:

— суходільний простір;

— водний простір — внутрішні води в межах державного кордону і територіальні води в межах дванадцяти морських миль;

— повітряний простір — простір над державними межами на ви­соті до 35 кілометрів;

— надра;

— військові і торговельні судна у відкритому морі;

— повітряні судна, що знаходяться у польоті за межами держав­ного кордону;

— космічні об’єкти під прапором і гербом держави;

— трубопроводи;

— підводні комунікації і нафтові морські вишки;

— території дипломатичних представництв і консульських уста­нов держави за кордоном.

Екстериторіальна дія нормативно-правового акта регулюється міжнародними договорами і передбачає поширення законодавства певної держави на певні об’єкти і суб’єкти за межами її території.

Вона відома як право екстериторіальності держав — правовий порядок, відповідно до якого установи або фізичні особи, що розта­шовані або перебувають на території іншої держави, розглядаються як такі, що розташовані або перебувають на власній національній території, підвладні законам і знаходяться під юрисдикцією власної держави. Правом екстериторіальності користуються військові кора­блі та літаки, які з дозволу держави перебування знаходяться на її території, але розглядаються як частина території держави прапора або інших ідентифікаційних (розпізнавальних) знаків.

Право екстериторіальності завжди використовувалося для об­ґрунтування дипломатичного імунітету — особливих прав і привіле­їв, якими наділяються дипломати і члени їх сімей^[33].

Початковим і кінцевим моментами дії нормативного акта в часі є вступ акта в дію і припинення дії акта. Слід відрізняти момент (день) вступу акта в дію від моменту (дня) набуття ним юридичної сили. Нормативний акт набуває юридичної сили у день його ухвалення, тобто підписання акта.

Закони починають діяти:

а) з моменту ухвалення;

б) з моменту публікації;

в) з часу, який визначено в самому законі;

г) з часу, який зазначено в спеціальному акті про порядок вве­дення закону в дію.

Закони, у яких не вказано час набрання чинності і щодо яких не було видано спеціального акта про порядок введення в дію, вступа­ють у дію одночасно після закінчення 10-денного строку з дня офі­ційного опублікування.

Проте за будь-яких умов закон вступає в силу не раніше його офі­ційного опублікування.

Вступ закону в дію відбувається відповідно до трьох засадничих принципів:

— негайна дія — коли закон із дня вступу в дію поширюється на усі випадки крім тих, що мали місце до набрання ним чинності;

— зворотна дія — коли закон поширюється на всі випадки, в тому числі і ті, що мали місце до набрання ним чинності. При цьому загальним є правило: закон зворотної дії в часі не має. Це пра­вило надає визначеності і стабільності суспільним відносинам. Суб’єкти права у своїх вчинках орієнтуються на чинні закони. Разом з тим вони можуть розраховувати на майбутні закони в конкретних діях сьогодення. Винятки з цього правила рідкісні і допускаються:

а) за наявності вказівки в самому законі про надання йому (або окремим його статтям) зворотної сили;

б) у загальному правилі^[34] про неодмінне надання зворотної сили кримінальному закону, який скасовує або пом’якшує відповідальність особи за скоєні нею правопорушення.

— переживання закону — коли закон, що втратив юридичну чин­ність, за спеціальною вказівкою нового акта повинен продо­вжувати діяти в окремих випадках правовідносин (наприклад, в п. 1 «Перехідних положень» Конституції України зазначено: «Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чиннос­ті цією Конституцією є чинними в частині, що не суперечить Конституції України»).

Закони втрачають чинність:

а) після закінчення строку, на який вони були прийняті;

б) у разі зміни обставин, на які вони були розраховані;

в) у разі прямого скасування (призупинення дії) даного акта ін­шим актом або спеціально призначеним актом (в Україні за­кон може бути скасований рішенням Конституційного Суду України про його неконституційність);

г) у разі фактичного скасування, коли ухвалено новий закон з того самого питання, а старий формально не скасований.

В залежності від характеру дії законів за колом осіб, серед них ви­діляють:

а) загальні — поширюються на все населення;

б) спеціальні — поширюються на певне коло осіб. При цьому одні закони поширюються на всіх індивідуальних і колектив­них суб’єктів, інші ж — лише на певну категорію осіб (пенсіо­нерів, лікарів, вчителів, військовослужбовців тощо). Їх дія в просторі та за колом осіб не збігається;

в) виняткові — є винятками із правил, встановлених загальними і спеціальними законами. Глави держав і урядів, співробіт­ники дипломатичних представництв і консульських установ, деякі інші іноземні громадяни (члени екіпажів військових ко­раблів, члени іноземного військового контингенту тощо), що знаходяться на території іншої держави, наділені імунітетом. Ці особи користуються особистою недоторканністю і звільне­ні від поширення на них юрисдикції держави їх перебування у тому, що належить до сфери їх службової діяльності.

На порядок дії нормативно-правового акта за колом осіб поши­рюється загальне правило: закон діє стосовно всіх осіб (громадян дер­жави, іноземців, осіб без громадянства (апатридів), осіб з подвійним громадянством (біпатридів), всіх юридичних осіб, що не користують­ся правом екстериторіальності), які перебувають на території його дії і суб’єктами відносин, на регулювання яких він спрямований.

Запитання для самоконтролю

1. Що таке правотворчість? Назвіть її основні функції.

2. Якими соціальними інститутами здійснюється правотворчість? Від чого залежить характер участі держави в механізмі її здійснення?

3. Перелічіть і дайте коротку характеристику основним видам право- творчості громадянського суспільства.

4. В чому полягає головна відмінність між поняттями «джерело права» і «форма права»? Що в юридичній науці традиційно відносять до юридичних джерел (форм) права і які з них визнаються офіційними в країнах континентального права?

5. Що таке нормативно-правовий акт? За якими критеріями сьогод­ні класифікують нормативно-правові акти, який з них є основним і чому?

6. Дайте визначення законодавчого процесу і розкрийте зміст основних його стадій.

7. Що таке конституція? В чому полягають її особливості?

8. Розкрийте характер дії нормативно-правового акта в просторі, в часі і за колом осіб?