4.1. Типові парламентські поліархії з обраним главою держави

Парламентська поліархія, що за своєю юридичною структурою загалом відповідає класичній моделі, конституйована в 11 країнах Європи (Албанія, Греція, Естонія, Італія, Латвія, Молдова ⁴²⁴, Німеччина, Угорщина, Чехія, колишня Союзна Республіка Югославія, з 2003 р.

' Найважливішою ознакою парламентської поліархії, як зазначалося, є непрямий, неодмінно пов’язаний із парламентом, спосіб обрання глави держави (президента). У згаданих країнах використовуються характерні для парламентських поліархій дв* основні процедури обрання президента.

Перша з них передбачає обрання президента парламентом- Вона конституційно закришена й на практиці використовується в

. шості з цих держав: Албанія, Греція, Ефіопія, Молдова, Латвія, ∏⅛aH, Туреччина, Чехія, Угорщина та ін. Вибори !резидента азвичай здійснюються на основі мажоритарної виборчої системи,

з певними модифікаціями. У Молдові, наприклад, обраним вважається кандидат у президенти, котрий набрав /₅ голосів депутатів. Але якщо жоден із кандидатів не отримав необхідної кількості голосів, проводиться другий тур голосування за першими двома кандидатурами, визначеними в порядку зниження числа голосів, отриманих у першому турі. Якщо в другому турі жоден із кандидатів не отримав передбачену Конституцією кількість голосів, проводяться повторні вибори. Якщо і в ході повторних виборів президент не обраний, чинний президент розпускає Парламент та призначає дату виборів нового Парламенту (п.3-5 ст.78 Конституції Молдови) ⁴²⁶.

Дещо складнішою є процедура обрання президента в Чехії. Там обраним вважається кандидат у президенти, за якого проголосувало більше половини (абсолютна більшість) від загальної кількості депутатів (нижньої палати “Палати депутатів”. — С.Б.) та більше половини від загальної кількості сенаторів (верхньої палати “Сенату” — С.Б.) чеського парламенту. Якщо жоден із кандидатів не отримав необхідної кількості голосів, то упродовж 14 днів має відбуватися другий тур голосування, у котрому беруть участь кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів у Палаті депутатів, та кандидат, котрий отримав найбільшу кількість голосів у Сенаті. Якщо жоден із кандидатів знову не отримав абсолютної більшості голосів Палати депутатів та Сенату, упродовж 14 днів проводиться третій тур голосування, коли для перемоги потрібна вже абсолютна більшість депутатів та сенаторів разом. У протилежному випадку оголошуються нові вибори (п.2-8 ст.58 Конституції) ⁴²⁷.

Ще складніший порядок формування президешури в Албанії. Глава цієї держави обирається кваліфікованою більшістю у три п’ятих голосів депутатів від складу Зборів (однопалатного парламенту). Дозволяється не більше п’яти турів голосувань щодо відповідних кандидатур, і якщо в такий спосіб Президент не буде обраний, Збори саморозпускаються й проводяться парламентські вибори. Новоутворений парламент обирає Президента вже абсолютною більшістю голосів його членів ⁴.

Друга процедура обрання глави держави конституційно закріплена в Естонії, Індії, Італії, ФРН. Процедуру обрання Президента Естонії можна схарактеризувати як змішану, оскільки ст.79 Конституції передбачає в разі неможливості обрання Президента Республіки парламентом (Державними Зборами) використання для цього колегії виборців, до складу котрої входять члени парламенту й представники рад місцевих самоврядувань (муніципалітетів) ⁴²⁹. Схожою з останньою стадією естонської виборчої процедури є порядок обрання Президента Італії, коли він згідно зі ст.83 Конституції, може отримати цей мандат від депутатів обох палат парламенту та делегатів від обласних рад на їх спільному засіданні⁴³⁰; а також Президента Індії, котрий обирається колегією вибірників, до складу якої входять обрані члени обох палат федерального парламенту й обрані члени законодавчих зборів штатів⁴³¹.

Обрані в такий спосіб глави держав наділяються конституціями певним переліком повноважень, який є звичайним для парламентської поліархії. Типовими можна вважати конституційні повноваження Президента Угорщини, який представляє державу, укладає договори самостійно або зр згодою парламенту, акредитує та приймає послів, може ініціювати перед парламентом — Державними зборами — питання щодо проведення референдуму або повернути прийнятий закон на повторний парламентський розгляд, звертатися до Державних зборів та їх комітетів, розпустити парламент у разі тривалої конфліктної ситуації як такої, що виникла між ним та урядом, або в разі їх нездатності здійснити процедуру заміщення посади глави уряду, є головнокомандувачем збройних сил (ст.ЗО, 30/А Конституції) ⁴³³.

Вище перелічені повноваження також типові для Президентів Ізраїлю, Індії, Італії, Латвії, Німеччини, Естонії, хоча спостерігаються й деякі специфічні риси. Наприклад, Президент ФРН навіть формально не визнаний головнокомандувачем збройних сил. Такий підхід пояснюється реакцією авторів

Основного Закону ФРН на характер попереднього етапу державно­правового розвитку країни ⁴³⁴. Президент Латвії, відповідно до ст.72 Конституції, має право, а якщо цього вимагає третина членів Сейму, то й зобов’язаний відкласти опублікування закону на два місяці. “Затриманий” таким чином закон, якщо цього вимагатиме не менше, ніж одна десята частина виборців, має бути винесений на референдум (народне голосування), тобто пройти процедуру, котра в теорії конституційного права називається “народне вето” ⁴³⁵.

За ст.53 Конституції Індії (1950 р. з наступними змінами), “виконавча влада належить Президентові” (таку норму містить і Конституція Пакистану.

Президенти інших держав наділені більш широкими повноваженнями, які не є досить типовими для класичних парламентських форм правління. Це, на нашу думку, пояснюється наявністю у “внутрішніх” формах цих держав “залишків” тоталітарних режимів, котрі суттєво впливають на “зовнішні” форми держави, серед яких і форма правління з її видами та підвидами.

Це стосується насамперед деяких держав Азії, Африки та Океанії, структурно-інституціональний зміст форм правління котрих перебуває на межі з президентсько-парламентською поліархією (підвид змішаної поліархії. — С.Б.). “Сильне” становище президентів цих країн зумовлене їх суттєвим упливом на виконавчу владу, котра, наприклад, у Мікронезії⁴³⁶, Haypy ⁴³⁷, Суринамі ⁴³⁸ та на Маршаллових островах ⁴³⁹ ними формується й очолюється. У Лівані президент здійснює виконавчу владу за допомогою міністрів. Останніх він призначає та зміщує, з їх числа обирає прем’єр-міністра. Президент Лівану має право законодавчої ініціативи, промульгації законів та повернення їх у парламент за Допомогою відкладального вета. Він приймає рішення з усіх важливих внутрішньо- й зовнішньополітичних питань, призначає

на цивільні та військові посади, укладає міжнародні договори тощо. Уряд Лівану, згідно з Конституцією, володіє значними повнова­женнями, але може активно вирішувати державні справи лише за згодою Президента, який зазвичай головує на засіданнях уряду. Водночас в системі стримувань і противаг ліванської системи влади є такі характерні для парламентських країн інститути, як контрасигнатура, розпуск парламенту та солідарна відповідальність уряду перед парламентом ⁴⁴⁰.

У зазначених країнах елементів парламентської поліархії менше, але головною ознакою, що тримає форми правління цих держав у межах “логіки парламентської системи”, є те, шо президент обирається законодавчим органом.

У цьому плані не є винятком і Європа, де “міцною” президентурою характеризуються системи верховної виконавчо- законодавчої влади постготалітарних Албанії, Греції, Молдови, Туреччини, Чехії.

Форма правління сучасної Греції сформувалася в 70-х роках XX ст., коли після повалення режиму “чорних полковників” у 1975 р. була прийнята нова Конституція. Вона закріпила за Президентом широке коло повноважень, але в 1986 р. прийняттям кількох поправок парламентарі суттєво їх обмежили. Президент втратив право зміщення глави уряду, розпуску парламенту на власний розсуд (він міг це робити вже лише за умови висловлення парламентом недовіри двом підряд складам уряду. — С.Б.), здійснення більшості своїх повноважень без контрасигнування з боку членів уряду. З тих повноважень, що їх Президент може здійснювати на власний розсуд, залишилися можливість призначати главу уряду, право “за виняткових обставин” скликати засідання уряду й головувати на них, повертати прийняті закони для повторного розгляду в парламенті (парламент повинен повторно прийняти закон абсолютною більшістю) та деякі інші⁴⁴¹.

Також широкими владними повноваженнями наділений Конституцією 1982 р., прийнятою не без “допомоги” військових, Президент Туреччини. Відповідно до ст.104 Конституції, він “забезпечує застосування норм Основного Закону, а також регулює й узгоджує діяльність органів державної влади”. Серед конкретних повноважень Президента треба виділити його право скликати

парламент у будь-який момент, відправляти прийнятий парламентом закон на повторний розгляд, скликати засідання уряду й головувати на них, ратифікувати міжнародні договори, виносити на референдум поправки до Конституції тощо. Президент очолює Раду національної безпеки. Ця рада, до складу котрої входять найавторитетніші за посадою члени уряду та керівництво збройних сил, надає рекомендації, що їх уряд повинен розглянути в пріоритетному порядку ⁴⁴².

Досить широкими є й повноваження Президента Чехії: на власний розсуд він призначає та звільняє Прем’єр-міністра й інших членів уряду, звільняє Уряд і приймає його відставку, у визначених у Конституції випадках розпускає нижню палату — Палату Представників, призначає суддів Конституційного Суду, призначає з числа суддів голову й заступників голови Верховного Суду та здійснює деякі інші повноваження. Лише частина його актів потребує контрасигнування з боку Прем’єр-міністра або вповноваженого ним члена уряду (ст.62-64 Конституції) ⁴⁴³.

Майже аналогічними є повноваження Президента Молдови, котрий виконує представницькі функції, представляючи державу за кордоном, укладаючи договори, які мають бути ратифіковані парламентом, за пропозицією Уряду акредитує й відкликає послів; бере участь у формуванні уряду, є головнокомандувачем збройних сил, має право увести військовий стан у випадках агресії тощо. Його право дострокового розпуску парламенту обмежено такими випадками: якщо неможливо формування уряду або упродовж трьох місяців блокується прийняття законів; якщо упродовж 45 днів парламент не висловив Урядові вотуму довіри (інвеституру, передбачену Конституцією. — С.Б.), відхиливши його пропозицію не менше двох разів. Позиції Президента підсилюються також тим, Що укази, за допомогою яких він здійснює свої повноваження, контрасигнуються Прем’єр-міністром тільки в межах, передбачених Конституцією ⁴⁴⁴. Міцність Президента Албанії пояснюється тим, Що Конституцією не передбачено взагалі контрасигнування актів глави держави Прем’єр-міністром або іншими членами уряду.

Таким чином, вищенаведене показує, що за своїми владними повноваженнями президентів парламентських поліархій можна поділити на дві категорії — “слабкі”, що мають владу номінально,

як це передбачається “законами” парламентської форми правління, і “сильні”, що певного мірою виходять за встановлені канони.

У порядку формування уряду, переліку повноважень та форм відповідальності перед парламентом загальна для парламентських держав схема розглядається з певними особливостями. Найбільш чітко регламентованою та відповідно громіздкою є процедура формування уряду в постсоціалістичних парламентських державах.

В Албанії кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра пропонує Президент із числа лідерів політичної партії або коаліції партій, яким належить більшість місць у парламенті. Якщо відповідна кандидатура не буде затверджена, Збори самостійно здійснюють одну або дві спроби обрати главу у визначені терміни й на основі абсолютної більшості голосів уряду. Обраний у такий спосіб Прем’єр-міністр формально призначається на посаду главою держави. Призначений Прем’єр-міністр упродовж десяти днів має одержати інвеституру: у відповідний термін він подає до парламенту урядову програму й пропонує склад уряду. Однак ця процедура не потребує відповідного голосування у Зборах. Членів уряду призначає на посади та звільняє з посад Президент виключно за пропозицією Прем’єр-міністра, а декрети про такі призначення або звільнення мають бути затверджені Зборами. Ключову роль в уряді відіграє саме Прем’єр-міністр, котрий, за Конституцією, “пропонує Раді Міністрів основні напрями загальної політики і є відповідальним за їх здійснення” (ст.101).

Згідно з Конституцією Естонії, виконавча влада* належить Урядові Республіки, до складу якого входять Прем’єр-Міністр та міністри. Президент призначає кандидата у Прем’єр-міністри, котрому доручає здійснення подальших відповідних дій. Кандидат у Прем’єр-міністри в певний термін після отримання доручення сформувати Уряд подає Державним Зборам доповідь про основи формування Уряду. Після цього парламент приймає рішення про надання кандидатові у Прем’єр-міністри повноважень на формування Уряду. Кандидат у Прем’єр-міністри, який одержав від Державних Зборів повноваження на формування Уряду, у визначений термін подає його склад до Президента, котрий і здійснює відповідні призначення. Зміни у складі призначеного Уряду проводяться Президентом за поданням Прем’єр-міністра.

Беручи обов’язки, члени Уряду складають присягу перед Державними Зборами.

Процедура формування Уряду в Молдові починається з того, іцо Президент висуває кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра. У визначений термін кандидат на посаду Прем’єр-міністра звертається до Парламенту з проханням висловити вотум довіри програмі діяльності та всьому складові Уряду, тобто отримати інвеституру. Програма діяльності й склад Уряду обговорюються на засіданні Парламенту, після чого останній має висловити вотум довіри Урядові більшістю голосів депутатів (ст.98 Конституції) ⁴⁴⁵.

Досить близькою до Молдови є процедура формування Уряду в Угорщині. Вона починається з обранням Державними Зборами (парламентом) Прем’єр-міністра за пропозицією Президента. Вибори Прем’єр-міністра відбуваються разом із прийняттям урядової програми. Інвеституру у вигляді вотуму довіри має отримати Кабінет Міністрів Латвії, котрий Конституцією визначений як орган виконавчої влади. Латвійський уряд складається з Міністра-президента (глави уряду) і призначених ним міністрів. Він формується особою, призначеною для цього Президентом, і призначається останнім, якщо Сейм надав йому відповідну інвеституру. Інвеституру обох палат парламенту має отримати уряд Італії — Рада Міністрів. Зі своєю програмою діяльності перед Великими Національними Зборами для її затвердження має постати також Рада Міністрів Туреччини. Особливістю формування органу виконавчої влади в цій країні є те, Що юридично Прем’єр-міністр та інші члени уряду, котрі обов’язково мають бути членами парламенту, можуть бути призначені Президентом без урахування партійно-політичних сил у парламенті.

Прем’єр-міністра Пакистану, який обов’язково має бути мусульманином і членом нижньої палати парламенту, обирають Національні Збори на основі абсолютної більшості голосів. Прем’єр-міністр формує Уряд, призначаючи його членів виключно зі складу парламенту. Типовим для парламентських країн є порядок формування уряду в Індії, де Прем’єр-міністра, а за його поданням також інших міністрів, призначає Президент, вибір якого зумовлений розстановкою партійно-політичних сил у нижній палаті

парламенту. На необхідність урахування саме співвідношення партійних сил у парламенті при формуванні уряду вказують більшість конституції зазначених вище держав.

Стосовно інституту відповідальності в системі зв’язків цього підвиду поліархічної форми державного правління наявний певний дуалізм, що не є характерним для парламентських поліархій зі спадковим главою держави. Він виражається в тому, що відповідальність перед парламентом несе не тільки уряд, а й президент.

Визначений конституціями порядок відповідальності уряду, результатом котрого може бути його відставка, характерний для парламентських форм державного правління. Через прийняття резолюції осуду або постанови про недовіру парламент- може спричинити відставку глави уряду, всього уряду або когось із його міністрів. В Ізраїлі політичну відповідальність перед Кнесетом несе весь Уряд, в Італії передбачена колективна та індивідуальна політична відповідальність перед обома палатами парламенту. Таку ж відповідальність несе Кабінет Міністрів Латвії перед Сеймом. При цьому, якщо Сейм висловлює недовіру Міністрові-президеніу. у відставку йде весь Кабінет Міністрів.

Конституція Албанії визначила механізми парламентського контролю за діяльністю уряду та його окремими членами. Зокрема, встановлено, що Прем’єр-міністр та інші члени Ради Міністрів зобов’язані у тритижневий термін давати відповіді на інтерпеляції й депутатські запити. Уряд Угорщини відповідає за стою діяльність перед Державними Зборами. Він регулярно подає парламенту звіти про свою роботу. Державні Збори шляхом висловлення Прем’єр- міністрові недовіри, що розглядається і як недовіра всьому Урядові, може відправити їх у відставку.

Своєрідною рисою парламентської відповідальності уряду Індії є те, що, окрім колективної відповідальності уряду перед Народною Палатою, передбачена індивідуальна відповідальність міністрів перед Президентом. Але Президент може усунути з посади того чи іншого міністра лише за порадою Прем’єр-міністра.

Більш деталізованою є процедура притягнення Д° відповідальності глави держави. При цьому тут розглядається певна закономірність, зумовлена особливостями політико-правового

жигітя минулого деяких держав (Німеччини, Туреччини, Пакистану, цостсоціалістичних країн), котрі мають негативний досвід авторитарно-персоналістської влади.

Президент Албанії може бути достроково усунений з посади в разі грубого порушення Конституції. Розгляд питання ініціюється членами парламенту, що складають четверту частину складу Зборів. Пропозиція про усунення Президента повинна бути підтримана двома третинами членів Зборів і остаточно набуває чинності, якщо її приймає Конституційний Суд, котрий засвідчує наявність провини глави держави. Майже аналогічною є така процедура в Угорщині, де, однак, відсутня стадія ініціації процесу усунення Президента з посади. У Туреччині і ініціювання парламентської процедури, і прийняття рішення потребує більш міцної підтримки парламентарів. Президент, у разі вчинення ним дій, що визначаються як державна зрада, може бути усунений з посади тільки тоді, коли за подання, підтримане двома третинами членів Великих Національних Зборів, проголосують три чверті від загальної кількості членів парламенту.

У Німеччині обвинувачення Президентові в умисному порушенні Основного Закону або будь-якого федерального закону можуть висунути Бундестаг або Бундесрат. Пропозиція щодо обвинувачення має бути від імені не менше, ніж чверті голосів членів Бундесрату. Для прийняття відповідного рішення потрібна більшість у дві третини голосів членів Бундестагу або така ж більшість голосів членів Бундесрату. Після висунення обвинувачення Федеральний Конституційний Суд може призупинити функції Президента до вирішення справи. Коли Федеральний Конституційний Суд встановить, що Президент винний в умисному порушенні Основного Закону або федерального закону, він може оголосити про усунення його з посади. Остаточним також є рішення Конституційного Суду Чехії про Усунення Президента з посади за державну зраду в разі прийняття обвинувального акту Сенатом.

Повноваження Президента Естонії припиняються, зокрема, із набуттям чинності обвинувального вироку суду щодо нього. Сам ^ace глава держави може бути притягнений до кримінальної відповідальності зі згоди більшості членів Державних Зборів.

Президент Пакистану може бути усунений з посади за рішенням більшості у дві третини голосів, прийнятим на спільному засіданні палат парламенту. Також не менше двох третин голосів депутатів Сейму потрібно для прийняття, ініційованого не менше h⅛ половиною членів парламенту, рішення про усунення з посади Президента Латвії. Водночас Конституцією передбачений також інший шлях вирішення цієї проблеми: Президент має право внести пропозицію про розпуск Сейму на референдум і якщо вона народом відхилена, то Президент вважається усуненим з посади.

Таким чином, аналіз системи законодавчо-виконавчої влади вищенаведених держав свідчить про те, що їх формам правління притаманні основні ознаки класичної парламентської моделі: президент обирається з обов’язковою участю парламенту, уряд (на чолі з прем’єр-міністром) формується з урахуванням партійно- політичних сил у парламенті і несе відповідальність перед останнім. Цього не можна говорити про іншу групу держав, форми правління яких відзначаються деякими особливостями, нетиповими рисами.