Організаційно-правові аспекти діяльності Верховної Ради України

Ефективна та цілеспрямована діяльність парламенту в Україні неможлива без його інституційного розвитку. Це передбачає з'ясу­вання низки питань, які почасти вже виникали в процесі напрацю- вання тексту Конституції України та внесення змін до неї, однак достатньо неоднозначно сприймалися і сприймаються, унаслідок чого актуальним є звернення до досвіду зарубіжних демократій.

Назва і склад парламенту. У конституційному процесі не­поодинокі пропозиції висловлювалися на користь достатньо по­ширеної назви парламенту “Народні Збори”. Попри співзвучність цієї назви назвам багатьох парламентів світу та невідповідність прикметника “Верховна” статусу парламенту (оскільки Україна не є парламентарною республікою), збереження назви “Верховна Рада України” є відображенням певної традиції.

Верховна Рада Української РСР, повноваження якої було припинено в 1990 р. і яка функціонувала на непостійній основі, налічувала 600 народних депутатів. Скорочення до 450 депутатів було зумовлено передусім перспективою постійної діяльності пар­ламенту. Утім не можна виключити і розрахунок на посилення керованості зменшеним депутатським корпусом.

Національні представницькі органи (або нижні палати) країн з меншою чисельністю населення сьогодні налічують: Австрія, Данія, Норвегія, Нідерланди, Чехія, Фінляндія - 130-200 депутатів, Бельгія, Португалія, Швейцарія - 200-250, Швеція - 349; у сусідніх (знову ж таки менших за чисельністю) - Угорщині - 386, Польщі - 4б0, Румунії - 486; у більших Франції - 577, Італії - 630, Велико­британії - 650, Німеччині - 665 парламентаріїв. Немає жодних підстав вважати, що співвідношення депутат/кількість виборців є надмірним в Україні. Ключовою проблемою тут є не чисельність депутатського корпусу, а спосіб його обрання, який би забезпечив належне представництво виборців.

Структура парламенту. З метою впорядкування внутріш­ньої діяльності парламентів і забезпечення високого рівня їх пра­цездатності, як правило, тільки за фракціями та групами визнається роль повноправного суб'єкта цієї діяльності.

Погляди на обов'язковість входження парламентаріїв до фракцій суттєво відрізняються. Приміром, в Італії ставиться зав­дання досягти повного структурування парламенту. Тому депутати (ст. 15. 1 Регламенту Палати Депутатів) і сенатори (ст. 14 Регламен­ту Сенату Республіки) зобов'язані належати до однієї з парламент­ських груп, позафракційні парламентарії примусово об'єднуються у відповідну групу. Створення фракцій у Національних Зборах Франції розглядається як право, а не обов'язок депутатів (п. 1 ст. 20 Регламенту). Водночас передбачено можливість приєднання депу­татів до фракцій без вступу в їх члени (п. 4 ст. 20). У німецькому Бундестазі фракції створюються депутатами, що належать до однієї і тієї ж партії, або до таких партій, що, маючи політичні цілі одного й того ж напряму, не конкурують в жодній із земель (п. 1 § 10 Регла­менту). Але у фракціях можуть бути “запрошені особи”, що не на­лежать до партії, яка створила фракцію (п. 3 § 10). В австрійській Народній Раді в депутатські клуби можуть об'єднуватися виключно парламентарі, що належать до певної партії (§ 7 Федерального за­кону про регламент Народної Ради від 4 липня 1975 р.), винятки з цього правила можливі тільки на підставі рішень парламенту.

Закон України “Про Регламент Верховної Ради України” передбачив формування в парламенті фракцій політичних партій (виборчого блоку політичних партій) (ст. 59) та депутатських груп з числа позафракційних депутатів (ст. 59-1) за чисельності не мен­ше 15-ти народних депутатів України.

Проблеми парламентської більшості та її конституційного регулювання в тому вигляді, як це передбачала Конституція Ук­раїни в редакції Закону України № 2222-ZV у розвинених демо­кратіях не існує: навіть у парламентарних республіках та парла­ментарних монархіях конституційним завданням парламенту є не оформлення більшості, а формування уряду і забезпечення його підтримки.

У загальному контексті підсилення дієвості парламенту слід вирішувати питання про його бікамералізм (двопалатність). По­стійне звернення до цього питання здебільшого пов'язане не ба­жанням краще забезпечити представництво в парламенті місцевих інтересів: для цього є безліч інших засобів. Наголос тут варто роби­ти не на тому, із скількох палат складається парламент, а на тому, як ці палати будуть обиратися (чи, може, формуватися?) і якими бу­дуть їхні повноваження та механізм взаємодії. На пострадянському просторі бікамералізм парламенту став засобом послаблення остан­нього шляхом ускладнення процедури прийняття законів, місце яких, начебто за необхідності, посіли акти глави держави.

Проблема постійного комітету. Чинна Конституція Украї­ни передбачила, що за надзвичайних обставин Верховна Рада України має зібратись у дводенний термін без скликання. Консти­туції багатьох держав передбачають виділення на період між се­сіями “постійного комітету”, а на випадок надзвичайних обста­вин виділяють так звану “воєнну делегацію”. Зокрема, у Мексиці таким органом конституція визначила Постійну комісію у складі 15-ти депутатів і 14-ти сенаторів (ст. 78).

Дієздатність та дієвість парламенту. Поодинокими є ви­падки встановлення в основних законах вимог щодо необхідності обрання певної кількості парламентарів для початку роботи пар­ламенту нового скликання. Зокрема, ст. 55 Конституції Литви вста­новлює: “Сейм вважається обраним, якщо до нього обрано не мен­ше трьох п'ятих членів Сейму”. Але в даному разі йдеться про результативність виборів, а не повноважність парламенту. Зага­лом результативність виборів забезпечується нормами виборчого законодавства, яке зорієнтоване на безумовне обрання повного складу парламенту.

Основні закони містять тільки норми, які вказують на умо­ви прийняття рішень парламентами (окремими палатами парла­ментів). При цьому прийняття рішень переважно потребує при­сутності більшості обраних депутатів і підтримки рішень біль­шістю присутніх. У найстарішій з-поміж чинних Конституції США вказано, що “більшість кожної з палат становить кворум, необхід­ний для ведення справ” (п.

Достатньо ліберальною є норма ст. 56 конституції Японії: “Кожна палата може проводити роботу тільки за наявності на за­сіданні не менш однієї третини загального числа її членів. За ви­нятком випадків, особливо передбачених чинною Конституцією, у кожній з палат усі питання вирішуються більшістю голосів при­сутніх членів; за рівності голосів голос головуючого є вирішаль­ним”. В Австрії “для ухвалення рішення Національною радою, якщо інше не встановлено чинним Законом або - відносно окре­мих питань - Федеральним законом про Регламент Національної ради, потрібна присутність не менш однієї третини членів і про­стої більшості поданих голосів” (ст. 31).

Не відрізняються від загальних підходів положення консти­туцій постсоціалістичних держав. У ст. 23 конституції Латвії вста­новлено: “Засідання Сейму можуть відбутися, якщо в них бере участь принаймні половина членів Сейму”. Конституція Польщі неодноразово (ст. 120, 121, 125, 155, 235) вказує на прийняття рішень “більшістю голосів у присутності не менш половини за­конного числа депутатів”. В Угорщині Державні Збори “право- чинні приймати рішення, якщо присутні більше половини депу­татів” (п. 11 § 24).

Завдяки цьому створюються сприятливі умови для плідної роботи національних парламентів. Натомість конституційно за­кріплений порядок прийняття рішень Верховною Радою України породжує негативні явища, не тільки відсутні, але й мало зрозумілі за кордоном (голосування чужими карточками, проблема штучно­го створення становища відсутності кворуму тощо).

Розпуск парламенту.

Позбавлення мандата. Неоднозначним є відображення в конституціях ставлення до можливості припинення повноважень окремими депутатами. У Данії ч. 4 розд. 32 конституції застерігає “Жоден депутат не може залишити своє місце до проведення но­вих виборів”. В Угорщині депутат “у заяві, спрямованій Держав­ним Зборам, може заявити про складання своїх депутатських по­вноважень. Для вступу в силу відставки немає необхідності в заяві Державних зборів про її прийняття” (п. 3 § 20/А). У багатьох де­мократіях світу основні закони передбачають можливість позбав­лення парламентарів мандата (здебільшого за порушення вимог несумісності): ст. 51 конституції Бельгії, ст. 55, 57 - Греції, ст. 64 - Естонії, ст. 63 - Литви, ст. 28 - Фінляндії тощо. Позбавлення ман­дата незалежно від його причин ніяким чином не впливає на по- вноважність парламенту в цілому, поки в парламенті є визначений кворум для прийняття рішень.

Засоби парламентського контролю в Україні. Парламент­ський контроль здійснюється як Верховною Радою України в ціло­му, комітетами та комісіями Верховної Ради, окремими депутами, так і спеціалізованими органами - Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини і Рахунковою палатою.

Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповно­важеного доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповно­важений, є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголо­шених Конституцією України, законами України та міжнародни­ми договорами України; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнарод­ними стандартами у цій галузі; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод тощо.

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України таємним голосуванням шля­хом подання бюлетенів. Уповноважений призначається строком на п'ять років, який починається з дня складення ним присяги на сесії Верховної Ради України.

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відо­мостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без гро­мадянства чи їх представників;

2) за зверненнями народних депутатів України;

3) за власною ініціативою.

Актами реагування Уповноваженого є конституційне подан­ня Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань гро­мадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Рахункова палата. Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. До складу Рахункової палати входять: Голова Рахунко­вої палати та члени Рахункової палати; Перший заступник і заступ­ник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати.

Серед основних завдань Рахункової палати є:

■ організація і здійснення контролю за своєчасним виконан­ням видаткової частини Державного бюджету України, ви­трачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загаль­нодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

■ здійснення контролю за утворенням і погашенням внутріш­нього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кре­дитно-фінансових ресурсів;

■ контроль за фінансуванням загальнодержавних програм еко­номічного, науково-технічного, соціального і національно- культурного розвитку, охорони довкілля;

■ контроль за дотриманням законності щодо надання Украї­ною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;

■ контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Дер­жавного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноваже­них банках;

■ аналіз установлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунен­ня, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;

■ регулярне інформування Верховної Ради України, її комі­тетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій.

Однак ці органи парламентського контролю не наділені дер­жавно-владними повноваженнями, що істотно знижує ефек­тивність їхньої діяльності. В окремих зарубіжних державах омбудс­мен наділений повноваженням відстороняти посадових осіб на пев­ний термін, а Рахункова палата має статус квазісудового органу з усіма відповідними наслідками.