Государственный строй

а) Общая характеристика

В период республики организация власти была достаточно проста и некоторое время отвечала условиям, которые сущест­вовали в Риме ко времени возникновения государства.

В отличие от рабовладельческой демократии в Афинах в Римской республике сочетались аристократические и демо­кратические черты при существенном преобладании первых, обеспечивавших привилегированное положение знатной бога­той верхушки рабовладельцев. Это отразилось на содержании полномочий и взаимоотношений высших государственных ор­ганов. Такими органами являлись Народные собрания, Сенат и

магистратуры. Хотя Народные собрания считались органами власти римского народа и были олицетворением свойственной полису демократии, не они преимущественно управляли госу­дарством. Это делали Сенат и магистраты — органы реальной власти нобилитета.

В Римской республике существовали три вида Народных собраний — Центуриатные, Трибутные и Куриатные.

Главную роль играли Центуриатные собрания, обеспечи­вавшие благодаря своей структуре и порядку принятие решений привилегированных аристократических и богатых кругов рабо­владельцев. Правда, их структура с середины III в. до н. э. с рас­ширением пределов государства и увеличением числа свободных граждан изменилась не в пользу Центуриатных собраний: каж­дый из пяти разрядов имущих граждан стал выставлять равное количество центурий — по 70, а общее число центурий возросло до 373. Но преобладание аристократии и богатых граждан все же сохранилось, так как в центуриях высших разрядов было гораздо меньше граждан, чем в центуриях низших разрядов, а неимущие пролетарии, чья численность значительно возросла, по-прежнему составляли только одну центурию.

В компетенцию Центуриатного собрания входило принятие законов, избрание высших должностных лиц республики (кон­сулов, преторов, цензоров), объявление войны и рассмотрение жалоб на приговоры к смертной казни.

Второй вид народных собраний представляли Трибутные собрания, которые в зависимости от состава жителей триб, участвовавших в них, делились на плебейские и патрицианско- плебейские. Поначалу их компетенция была ограниченной. Они избирали низших должностных лиц (квесторов, эдилов и др.) и рассматривали жалобы на приговоры о взыскании штрафов. Плебейские собрания, кроме того, избирали плебейского трибу­на, а с III в. до н. э. они получили и право принятия законов, что привело к росту их значения в политической жизни Рима. Но вместе с тем в результате увеличения к этому времени числа сельских триб до 31 (с сохранившимися 4 городскими трибами всего стало 35 триб) жителям отдаленных триб стало затрудни-

тельно являться в собрания, что позволило богатым римлянам усилить свои позиции в этих собраниях.

Куриатные собрания после реформ Сервия Туллия потеряли былое значение. Они лишь формально вводили в должность лиц, избранных другими собраниями, и в конце концов были заменены собранием тридцати представителей курии — ликторов.

Народные собрания в Риме созывались по усмотрению выс­ших должностных лиц, которые могли и прервать собрание, и перенести его на другой день. Они же председательствовали в со­брании и объявляли вопросы, подлежащие решению. Участники собрания не могли изменять внесенные предложения. Голосова­ние по ним было открытым, и только в конце республиканского периода было введено тайное голосование (участникам собрания раздавались специальные таблицы для голосования). Важную, чаще всего определяющую роль играло то обстоятельство, что решения Центуриатного собрания о принятии законов и избра­нии должностных лиц в первый век существования республики подлежали утверждению Сенатом. Затем, когда в III в. до н. э. это правило было отменено, Сенат получил право предварительного рассмотрения вопросов, выносимых в собрание, что позволяло ему фактически направлять деятельность собрания.

Важную роль в государственном механизме Римской рес­публики играл Сенат. Сенаторы (вначале их было 300, по числу патрицианских родов, а в I в. до н. э. число сенаторов было увели­чено сначала до 600, а затем до 900) не избирались. Специальные должностные лица — цензоры, распределявшие граждан по центуриям и трибам, раз в пять лет составляли списки сенаторов из представителей знатных и богатых семей, уже занимавших, как правило, высшие государственные должности. Это делало Сенат органом верхушки рабовладельцев, фактически незави­симым от воли большинства свободных граждан.

Формально Сенат был совещательным органом, и его поста­новления назывались сенатусконсультами. Однако компетенция Сената была обширной. Он, как указывалось, контролировал законодательную деятельность центуриатных (а затем и плебей­ских) собраний, утверждая их решения, а впоследствии пред­

варительно рассматривая (либо отвергая) законопроекты. Точно таким же образом контролировалось избрание народными соб­раниями должностных лиц (вначале утверждением избранных, а впоследствии — рассмотрением и утверждением кандидатур). Большую роль играло то обстоятельство, что в распоряжении Сената находилась казна государства. Он устанавливал налоги и определял необходимые финансовые расходы. К компетенции Сената относились постановления по общественной безопасно­сти, благоустройству и религиозному культу. Важное значение имели внешнеполитические полномочия Сената. Если войну объявляло Центуриатное собрание, то мирный договор, а так­же договор о союзе утверждал Сенат. Он же разрешал набор в армию и распределял легионы между командующими армиями. Наконец, при чрезвычайных обстоятельствах (опасная война, мощное восстание рабов и т. п.) Сенат мог принять решение об установлении диктатуры.

Магистратурами в Риме именовались государствен­ные должности. Как и в Древних Афинах, в Риме сложились определенные принципы замещения магистратур. Такими принципами были выборность, срочность, коллегиальность, безвозмездность и ответственность.

б) Магистратуры (должностные лица)

Понятие и система магистратур. Другим видом реализации государственной власти от имени и во благо римского народа была деятельность должностных лиц — магистратов (magistrates, деятель). Магистрат, в традиции римского публично-право­вого порядка, это не чиновник, не служащий, призванный для выполнения определенных функций, а частица римского наро­да, носитель его прав и величия. Из такого понимания смысла магистратской деятельности вытекало и содержание власти и полномочий магистратов: они считались как бы переданными магистрату народом, были своего рода частицей отчужденного суверенитета римского народа. Другое своеобразие власти и пол­номочий всех магистратов выражалось в том, что такой условно переданный суверенитет не мог быть универсальным в отноше-

нии исполнения публично-правовых функций, т. е. магистраты могли различаться по уровню применения своих полномочий, по большей или меньшей наделенности властью, но все они не были специализированными. Не было магистратов, например, одних — ведущих военные дела, других — административные, третьих — судебные. Каждый из магистратов обладал лишь частицей совокупной государственной власти.

Все магистраты, или должностные лица, в римской пуб­лично-правовой традиции были выборными и строго безвоз­мездными; их деятельность рассматривалась как почетная обязанность (honor) римского гражданина, отказаться от нее (при соответствии всем другим, необходимым для должности, крите­риям) можно было только по признаваемым правом причинам. Но, с другой стороны, ненадлежащее исполнение обязанностей магистрата в большинстве случаев не влекло иного, кроме как общественно-нравственного порицания.

Римские магистратуры (в основном, их система сформиро­валась в республиканский период классической эпохи) можно подразделить на несколько видов по разным, но наиболее прин­ципиальным основаниям, каждое из которых, в свою очередь, характеризует ту или другую сторону власти и полномочия должностных лиц.

а) по объему полномочий: курульные эдилы (исполнявшие в основном полицейские функции), квесторы (занимавшиеся финансовым контролем, уголовной юстицией и др.) считались обладавшими меньшим объемом власти (potestas) и квалифици­ровались как малые (m. minores); диктатор, консулы, преторы квалифицировались как большие (m. majores), поскольку наде­лялись наиполным возможным объемом власти (imperium);

б) по социальному назначению: были чисто плебейские должностные лица (трибуны, плебейские эдилы), которые мог­ли избираться только из числа плебеев и для целей социальной и правовой охраны именно этого слоя, и патрицианские (все другие названные должности);

в) по степени почетности: диктатор, децемвиры, консулы, преторы, эдилы исполняли свою государственную должность,

сидя в особом курульном кресле (не только символе власти, но гарантии неприкосновенности) (m. curules); народные три­буны и др., не обладавшие этим знаком власти, считались mi. incurules;

г) по способу образования полномочий: большинство из­вестных должностей были постоянными, обычными в публич­но-правовом порядке (m. ordinaria), но некоторые (диктатор, децемвиры, правитель конницы и т. п.) создавались только по чрезвычайным обстоятельствам, хотя и с учетом правовой тра­диции, и считались как бы выходящими из обычного порядка течения государственных дел (m. extraordinaria).

Особым статусом обладали также должностные лица, из­бранные, но по тем или иным обстоятельствам не вступившие в реальное исполнение своей должности (m. designati), а также избранные на место прежних магистратов, не доведших свою государственную деятельность до конца (m. suffecti). В системе магистратур были и только назначаемые должностные лица — обычно для особых обстоятельств вне собственно территории Рима (проконсулы, пропреторы и т. п.), которые рассматривались как подчиненные назначившему их магистрату (или Сенату).

Порядок образования и общие черты магистратуры. В принципе магистратом (должностным лицом) мог стать любой полноправный римский гражданин (cives Optimo jure).

Избрание магистратов производилось органами, представ­лявшими весь римский народ — народными собраниями, причем члены разных по типу магистратур избирались разными видами народных собраний. В более позднюю эпоху Древнего Рима, а также в эпоху рецепции римского права считалось, что Сенат (или подобный ему орган) также вправе избирать такие магист­ратуры, остававшиеся, впрочем, вполне независимыми от него. При избрании вступали в действие некоторые дополнительные

цензы: во-первых, следовало соблюдать некоторый порядок вступления в должность. Эти должности систематизировались в определенной иерархической последовательности (квестор, эдил, претор, консул). На должность, стоящую выше в этой ус­ловной иерархии, не мог претендовать гражданин, не занимав­ший более низких должностей; во-вторых, следовало соблюдать установленный правом промежуток между исполнением разных должностей — 2 года. Из совокупности этих требований само собой сложился возрастной ценз в пассивном избирательном праве, отличный от активного права римских граждан: для за­нятия консульской должности — 42 года, преторской — 40 лет, квесторской — 30 лет.

Заинтересованное в избрании на магистратскую должность лицо должно было самостоятельно выставить свою кандида­туру, заранее заявив о своей претензии магистрату, полномоч­ному созывать то или иное Народное собрание. Имя кандидата, если он признавался отвечающим общеправовым и специальным цензовым требованиям, публично оглашалось заблаговременно до дня выборов и остававшееся время могло использоваться для предвыборной агитации (ведущий такую агитацию кандидат облачался в белую тогу, появлялся в общественных местах в сопровождении “групп поддержки” и т. п., проводил “работу с избирателями”, причем со временем эксцессы таких избира­тельных кампаний заставили регулировать законом нарушения порядка выборов, карать связанную с выборами коррупцию и т. п.). В случае избрания предусматривалась дополнительная процедура вступления магистрата в должность, сопровож­давшаяся его клятвой на верность законам и римскому народу, религиозным обрядом. Без этой процедуры, которая была своего рода узаконением получения им от римского народа полномочий, избранный кандидат не считался полноправным магистратом и не мог исполнять своих обязанностей.

Все римские магистратуры помимо выборности обладали некоторыми общими чертами, в которых выражались общие начала римского публично-правового порядка. Все магистратуры характеризовались:

1) кратковременностью: должностные лица избирались на срок не более одного года, диктатор или любая иная чрезвы­чайная магистратура — на б месяцев (хотя и с возможностью продления полномочий), и только цензоры — на 5 лет; повторное занятие той же должности не допускалось;

2) коллегиальностью: кроме диктатора все другие маги­страты избирались попарно и исполняли свою должность либо чередуясь по месяцам, либо в другом схожем порядке; причем решение одного магистрата могло быть приостановлено другим по праву veto, что было важной сдержкой против проявлении субъективизма;

3) ответственностью перед римским народом: после истечения срока полномочий (и только после этого) магистрат мог быть привлечен к ответственности за упущения или пре­ступления по должности, однако в связи с отсутствием прямого правового регулирования содержания магистратской должности реально в вину могло было быть поставлено только корыстное исполнение должностей от имени римского народа.

Полномочия и должностная власть магистрата. По объему возложенных на него полномочий магистрат мог пользоваться двоякого рода властью в отношении своих сограждан и других учреждений и лиц в границах государства или города: imperium или potestas. Наибольшую власть предполагало исполнение должности с imperium, что включало полномочия общеадми­нистративные, военного управления и право уголовной юсти­ции. Содержание potestas было значительно уже: оно на деле означало только возможность административно-полицейской и распорядительной власти в отношении граждан. С возложе­нием на него imperium магистрат получал вытекающие из этого права: выполнять жреческие функции (вступать в “общение” с богами от имени римского народа, приносить жертвы, проводить религиозные церемонии), проявлять законодательную ини­циативу (обращаться с предложениями к Сенату и народным собраниям, созывать Народное собрание определенного вида, посылать сообщения о государственных делах в Сенат и т. д.), издавать правоприменительные и общеадминистративные

акты (edicta), командовать армией (объявлять сбор войска — мобилизацию армии, назначать младший командный состав, награждать и наказывать военных), осуществлять управление соответственно характеру своей должности и правосудие в от­ношении граждан. Содержание полномочий в объеме imperium разнилось также в зависимости от того, шла ли речь о власти магистрата внутри или вне собственно города. На террито­рии Рима (“внутри городских стен”) все решения магистрата могли были быть обжалованы со стороны гражданина т. е. было возможно provocatio, предполагалась возможность перерыва между осуществлением полномочий магистратом, сдающим свой пост и принимающим его, допускалось вмешательство магистрата-коллеги в исполнение решения. Вне города (в пре­зумпции особых, практически военных условий) власть магист­рата была практически единоличной, его решения обжалованию не подлежали, а невозможность сдать исполнение дел новому должностному лицу продлевала полномочия предыдущего без особых распоряжений.

В качестве должностного лица римский магистрат распо­лагал рядом принудительных полномочий в отношении рим­ских граждан. Он мог лично или через подчиненных задержать нарушающих правовой порядок, в том числе даже подвергнуть специально аресту, имел право выдвигать обвинение в судах про­тив гражданина, пользовался властью налагать установленные и предусмотренные законами штрафы. В особых случаях, для принуждения гражданина к исполнению публично-правовых обязанностей или для обеспечения правосудия, магистрат мог распорядиться об аресте принадлежащей гражданину вещи.

Вокруг магистрата и только во исполнение его полномочий складывался его личный совет (consilium), а также делопроиз­водственный аппарат советников и секретарей, получавших за эту работу жалованье и являвшихся преемниками переходив­ших по “наследству” должностей.

Как уже было сказано, наиболее характерной чертой маги­стратуры в римском публично-правовом порядке было обяза­тельное требование коллегиальности исполнения должности и

полномочий, причем коллегиальности в ее подлинном, не только совещательном содержании: коллега магистрата (коллегами зо­вутся те, кто равной властью обладает) ни в коем случае не был заместителем магистрата, но в полной мере равным ему лицом, с теми же полномочиями, и его участие в исполнении возложенных на него государственных функций уравновешивало возможные искривления или злоупотребления. Вытекавшие отсюда техни­ческие неудобства разрешались уже только на основе личного авторитета.

Как представитель “величия римского народа” магистрат пользовался особым административным и правовым статусом. Его личное достоинство и неприкосновенность были предметом специальной уголовно-правовой охраны, в особых случаях посягательства на власть магистрата приравнивались к laesae majestatis. Неподчинение приказу или распоряжению магист­рата считалось безусловно отягчающим вину обстоятельством либо само по себе рассматривалось как преступление. Вместе с тем магистрат был специальным в уголовно-правовом отно­шении субъектом особого вида преступлений — должностных, т. е. некоторые его действия могли дать основу для специаль­ной квалификации. В общем виде считалось, что магистрат не может пренебрегать своими обязанностями, уклоняться от исполнения должности, не проявлять заботы о “публичных де­лах”, даже не относящихся к его прямой компетенции, вообще заботиться, чтобы “государство не терпело ущерба”. Упущения в исполнении обязанностей магистрата могли впоследствии стать поводом для законного судебного разбирательства, при­говора и изгнания.

Все магистраты (кроме диктатора) избирались центуриат- ными или трибутными собраниями на один год. Это правило не распространялось на диктаторов, срок полномочий которых не мог превышать шести месяцев. Кроме того, полномочия консула, командовавшего армией, в случае незакончившейся военной кампании могли быть продлены Сенатом. Как и в Афинах, все магистратуры были коллегиальными — на одну должность избиралось несколько человек (диктатор назначался один). Но

специфика коллегиальности в Риме заключалась в том, что каждый магистрат имел право самостоятельно принимать ре­шение. Это решение могло быть отменено его коллегой (право интерцессии). Вознаграждения магистраты не получали, что, естественно, закрывало путь к магистратурам (а затем и в Се­нат) малоимущим и неимущим. В то же время магистратуры, особенно в конце республиканского периода, стали источником значительных доходов. Магистраты (за исключением диктатора, цензора и плебейского трибуна) по истечении срока их полно­мочий могли быть привлечены к ответственности Народным собранием, избравшим их.

Необходимо отметить и еще одно существенное отличие римской магистратуры — иерархию должностей (право выше­стоящего магистрата отменить решение нижестоящего).

Власть магистратов подразделялась на высшую (imperium) и общую (potestas). В imperium включались высшая военная власть и право заключать перемирие, право созывать Сенат и Народные собрания и председательствовать в них, право изда­вать приказы и принуждать к их исполнению, право суда и назначения наказания. Эта власть принадлежала диктатору, консулам и преторам. Диктатор имел высочайший империум (summum imperium), включавший право приговаривать к смерт­ной казни, не подлежащее обжалованию. Консулу принадлежал большой империум (majus imperium) — право выносить смерт­ный приговор, который мог быть обжалован в Центуриатном собрании, если он был вынесен в городе Риме, и не подлежал обжалованию, если был вынесен за пределами города. У прето­ра был ограниченный империум (imperium minus) — без права приговаривать к смертной казни.

Власть potestas принадлежала всем магистратам и вклю­чала в себя право отдавать распоряжения и налагать штрафы за их невыполнение.

Магистратуры делились на ординарные (обычные) и экст­раординарные (чрезвычайные). К ординарным магистратурам относились должности консулов, преторов, цензоров, квесторов, эдилов и др.

Консулы (в Риме избирались два консула) бъьли высшими магистратами и возглавляли всю систему магистратур. Особенно существенными были военные полномочия кон­сулов: набор в армию и командование ею, назначение воена­чальников, право заключать перемирие и распоряжаться военной добычей. Преторы появились в середине IV в. до н. э. в качестве помощников консулов. В силу того, что последние, командуя армиями, часто отсутствовали в Риме, к преторам перешло управление городом и, что особенно важно, руково­дство судопроизводством, позволявшее в силу имевшегося у них империума издавать общеобязательные постановления и тем самым создавать новые правовые нормы. Вначале изби­рался один претор, затем два, один из которых рассматривал дела римских граждан (городской претор), а другой — дела с участием иностранцев (претор перегринов). Постепенно число преторов увеличилось до восьми.

Два цензора избирались раз в пять лет для составления списков римских граждан, распределения их по трибам и раз­рядам, а также для составления списка сенаторов. Кроме того, к их компетенции относилось наблюдение за нравственностью и издание соответствующих эдиктов. Квесторы, бывшие сначала помощниками консулов без специальной компетенции, со вре­менем стали ведать (под контролем Сената) финансовыми расходами и расследованием некоторых уголовных дел. Число их, соответственно, росло и к концу республики достигло двадцати. Эдилы (их было два) наблюдали за общественным порядком в городе, торговлей на рынке, организовывали празд­нества и зрелища.

Коллегии состояли из двадцати шести человек, входивших в пять коллегий, ведавших надзором за тюрьмами, чеканкой монеты, очисткой дорог и некоторыми судебными делами. Они так и назывались — коллегии “двадцати шести мужей”.

Особое место среди магистров занимали плебейские три­буны. Их право veto играло большую роль в период завершения борьбы плебеев за равноправие. Затем, по мере увеличения роли Сената, активность плебейских трибунов пошла на убыль, а

попытка Гая Гракха во II в. до н. э. усилить эту активность окон­чилась крахом.

Экстраординарные магистратуры создавались только в чрезвычайных, грозящих особой опасностью Римскому госу­дарству обстоятельствах: в период тяжелой войны, массового восстания рабов, серьезных внутренних беспорядков. Для соз­дания экстраординарной магистратуры (она же носит название “диктатура”) диктатор назначался по предложению Сената од­ним из консулов. Он обладал неограниченной властью, которой подчинялись все магистраты. Право veto плебейского трибуна на него не действовало, распоряжения диктатора не подлежа­ли обжалованию, и за свои действия он не нес ответственности. Правда, в первые века существования республики диктатуры вводились не только в чрезвычайных обстоятельствах, а для решения конкретных задач и полномочия диктатора ограни­чивались рамками этой задачи. За ее пределами действовали ординарные магистратуры. В период расцвета республики к диктатуре почти не прибегали.

Срок диктатуры не должен был превышать шести месяцев. Вместе с тем в период кризиса республики это правило было на­рушено и появились даже пожизненные диктатуры (диктатура Суллы “для издания законов и устройства государства”).

К экстраординарным магистратурам могут быть отнесены и комиссии децемвиров, образованные в период одного из подъ­емов борьбы плебеев за свои права для подготовки Законов XII таблиц, созданных в 450^—451 гг. до н. э.

3.