ГЛАВА 26 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

Когда юристы распространяются на тему о значении своей деятельности и перечисляют вопросы, входящие в сферу их профессиональных интересов, то, разумеется, надо учитывать их адвокатские способности.

Суды иногда вмешиваются в решения внутригосудар- г тынных обѵединений. чтобы обеспечить соблюдение не

только норм английского права, но и порядка, применяемого юристами при вынесении решений. Гак если с^пп ны согласились, что споры между ними будут paccMaTDH- ваться независимо от суда арбитром, суды обычно не препятствуют этому. Но они следят за тем, чтобы тре теискии судья «действовал в судебном порядке» (Это относится, конечно, только к гражданским спорам Уголовные суды не потерпят, чтобы их юрисдикция бы іа устранена соглашением между преступником и его жертвой.) По заявлению любой стороны суд отвергнет третейское решение, выходящее за пределы компетенции третейского судьи. Если возникает вопрос права, суд обяжет арбитра сформулировать свои соображения для судебного рассмотрения и может отстранить арбитра, который при рассмотрении дела явно выказал пристрастие. Подобно этому, если правление клуба, имущество которого принадлежит не единоличному-собственнику, а всем членам, выносит решение об исключении члена клуба, суд потребует, чтобы правление действовало в соответствии с нормами и проводило разбирательство в судебном порядке.

и составляет теперь нашу задачу.

Однако традиционная политическая теория идет еще дальше, утверждая, что и само правительств0

праву, время от времени изменяемому законодательными органами. Как правители, так и управляемые подчинены правѵ. Дайси, либеральным юрн^т - • '

утверждает, что применение этого "Р™цк ь^тач ской системе управления приводит к трем р зу-

Во-первых, всякая власть должна осуществляться в соответствии с правом, что исключает наличие у должностных лиц права на произвол и даже (что далеко не одно и ТО же) на сколько-нибудь широкое усмотрении. Суды требуют, чтобы все, что совершается, совершалось согласно соответствующим нормам, а сами нормы были достаточно детализированы, чтобы оградить граждан от прихоти должностных лиц. Во-вторых, все слои населения подчинены контролю судов. (Это не значит, что все люди независимо от рода занятий обладают одинаковыми правами и обязанностями. Полицейские, сборщики подоходного налога и судьи, если ограничиться лишь этими тремя примерами, находятся в особом положении.) В-третьих, основної! закон Англин — это не писаная конституция, регламентирующая повседневные решения судов о правах личности, ибо он сам слагается из этих решений. Право, определяющее взаимоотношения граждан между собой, в равной степени регулирует их взаимоотношения с правительственными чиновниками.

Подобно учению Монтескье о разделении властей, на котором основана теория Дайси, последняя также не является вполне точным изображением английской системы управления даже того времени, когда писал Дайси. Еще менее она верна сейчас. Не вполне объективно изображает она и французскую систему управления. Но, как и учение Монтескье, она привлекает внимание к опасностям, таящимся в любой системе, лишающей граждан в их взаимоотношениях с правительственными чиновниками зашиты со стороны права, действующего в традиционных рамках.

Этот вопрос был довольно широко освещен в 1029 голу лордом-главным судьей Хьюартом в книге «Новый деспотизм*. Он указал на две явственные тенденции законодательства последних лет, каждая из которых нарушает принцип разделения властей и расширяет ком*

петоишпо исполнительной власти* Одна состоит в том, что в статуты включаются оговорки, уполномочивающие министров создавать право посредством издания правил и приказов, изымаемых из-под контроля парламента. Так, Закон о патентах, образцах и торговых марках 1888 года содержит положения о регистрации агентов по патентам и уполномочивает Департамент торговли издавать такие общие правила, какие он найдет необходимыми для проведения в жизнь этих положений. Эго фактически означало передачу законодательной функции органу исполнительной власти и допущение создания новых правовых норм без обсуждения их парламентом. Парламент предоставил департаменту свободу действий. Другая тенденция, имеющая для наших целей большее значение, состоит в предоставлении министрам права выносить решения, не подчиненные судебному контролю. Так, по Закону о планировании городов (Town Planning Act) 1925 года вопрос о соответствии того или иного строения схеме городского планирования разрешается министром здравоохранения, причем «решение министра является окончательным и пересмотру не подлежит*.

Лорд Хыоарт не первый привлек внимание к этой проблеме, но его престиж придал больший вес раздававшимся ранее протестам. Возникшее в результате этого движение общественности привело к назначению лордом- канцлером комиссии для расследования этого вопроса. Работая под председательством лорда Дэнмора, а позднее— сэра Лесли Скотта (впоследствии лорда-судьи», комиссия по вопросу о правомочиях министров опубликовала свой доклад в 1932 году. Она не подтвердила скрытой мысли многих высказываний на эту тему о том. что чиновники преднамеренно составили заговор с целью ввести в заблуждение парламент и сосредоточить власть в своих руках. Наоборот, из представленных комиссии данных вытекало, что правительственные ведомства старались уклониться от столь тяжелой ответственности. 1 несомненно, что тенденции, отмеченные лордом льюар- 18 Зак. 1610

том, существуют, и в обществе, которое требует от государства столь многих публичных услуг, это неизбежно: работоспособность и разносторонность даже парламента и судов имеют пределы. Комиссия видела свою главную задачу в выработке гарантий, посредством которых в современных условиях можно было бы в существенной мере обеспечить господство права.

В отношении министерских судов комиссия начала с того, что подразделила решения на судебные, квазисудебные и административные. Судебные и квазисудебные решения предполагают представление доводов спорящими сторонами и установление фактов. Но судебное решение состоит далее в применении к фактам установленных до этого норм (независимо от того, являлось ли истолкование этих норм само по себе предметом спора). Наоборот, квазисудебное решение выносится путем использования усмотрения, обычно основанного на соображениях ведомственной политики. Суд решает вопрос не о том, какой образ действий предписывается правом, а только о том, какой образ действий является наилучшим.

Комиссия предложила, чтобы вынесение судебных решений. когда это возможно, предоставлялось судам. Руководящий принцип, по-видимому, должен состоять в

1 Су яапркѵер. статью Р. М Джексона в сМанчестер Гардиан»

22 апреля J955 г.

тсскьГи ЛайсиаЯ™ГНТНЯ’ На КОТОрой «стаивали Мон- icckbL и даней, должна оставаться в руках бесгшистоа-

стиых и высококвалифицированных людей. Однако То- миссия не стремилась сформулировать по этому поводу неизменное правило, поскольку в отдельных случаях могут существовать более важные соображения,'приводящие к обратному выводу. Комиссия считала, что вынесение квазисудебных решении, как правило, должно быть поручено другим органам, так как вопросы поли- іики могут наилучшим образом решаться соответствующими ведомствами. Во всяком случае, этот порядок имеет определенные преимущества перед порядком судебного разбирательства. Обычно он быстрее и дешевле. Он менее формален и, будучи свободен от судебных традиции, более прост. Помимо этого, он дает возможность рассмотрения спорного вопроса специалистами. Все эти преимущества побуждают иногда колеблющихся граждан защищать в квазисудебном порядке права, которые иначе они были бы менее склонны отстаивать и, воздерживаясь от этого, считали бы себя обиженными.

порядок.

Однако комиссия разграничила три вида экстра- сѵдебных учреждений. Существуют учреждения хотя и не входящие в Общую судебную систему, но все ЖЄ! яв- ляюшиеся судами. Таковы, например. Транспортный суд или Суд по делам о квартирной плате. В самом деле, имеется по-видимому, мало основании утверждать, что они относятся к исполнительной власти, а не к судебной.

1В*

Эти суды могли бы в большей мере претендовать на беспристрастие, если бы назначение и увольнение их членов не зависело от министра; однако производство в них, во всяком случае, следует считать имеющим характер судебного разбирательства. (Даже судьи Высокого суда назначаются лордом-канцлером, являющимся членом кабинета.) Эти суды комиссия назвала специализированными судами. Во-вторых, имеются суды, использующие менее формальную процедуру, которые существуют для разрешения споров определенного характера, возникающих в связи с деятельностью отдельного ведомства. Таков, например, третейский суд, действующий на основании законов о страховании на случай безработицы 1920—1930 годов. Эти суды названы министерскими судами. В-третьих, споры могут разрешаться самим министром. Комиссия считала, что в большинстве случаев эта практика менее удовлетворительна, чем передача споров на рассмотрение министерских судов, специально учрежденных для этой цели, да и мы видели в предыдущих главах, что неюристы, на которых возложены судейские функции, обычно не обнаруживают склонности к тому, чтобы- выполнять их лично. Было бы несправедливо требовать, чтобы министр выполнял функции и администратора и судьи и, перед тем как принять какое-либо решение, ставил перед собой вопрос, действует ли он в качестве судьи и поэтому должен подчиняться нормам, применяемым к судебным инстанциям, или же он действует в качестве администратора, и в этом случае правовые нормы должны уступить место соображениям о необходимости твердого управления.

Однако, признавая, что нередко имеются достаточные основания для наделения министерских судов юрисдикцией по определенным категориям споров, комиссия подчеркнула, что в этих случаях необходимо соблюдение известных гарантий. Таких гарантий существует четыре.

Первая гарантия состоит в том, что необходимо сохранить надзорную юрисдикцию Высокого суда над низшими судами, если они выходят за пределы своей компетенции. Комиссия указала на необходимость упростить и сделать более эффективной процедуру, посредством ко- юрой эта юрисдикция могла бы осуществляться. Этому

требованию отвечали статуты 1933 и 1938 годов, которые заменили прежние прерогативные приказы: запретительным, certiorari и mandamus — соответствующими nDeDo- гативнымн предписаниями [31]. *

Вторая гарантия состоит в соблюдении судами требовании естественного правосудия. В данном контексте естественное правосудие представляет собой технико- юридический термин, обозначающий определенные процессуальные правила, несоблюдение которых должно приводить к несправедливости. Несоблюдение этих правил должно повлечь вмешательство со стороны обычных судов даже в тех случаях, когда соответствующий орган действует в пределах своей компетенции. Комиссия сформулировала три таких правила.

Во-первых, никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Это правило неизменно применяется судами, и не только по отношению к экстрасудебным учреждениям. Магистраты, лично заинтересованные в рассматриваемом деле, нередко были объектом такого вмешательства, а в 1852 году палата лордов отменила решение лорда-канцлера, который был акционером компании истца. При этом нет необходимости доказывать, что сѵд действительно находился под влиянием подобного рода’ обстоятельств. Одной лишь возможности искушения достаточно для признания решения незаконным, ибо, как говорят, правосудие должно не только совершаться, но и представляться правосудием.

Именно на этом основании много критических замечаний вызывала деятельность комиссии по монополиям, поскольку на нее была возложена двоякая обязанность— выявление предполагаемых монополии и вынесение решений о том, должны ли быть совершены в связи с этим какие-либо акции и какие именно. Таким образом, комиссия соединяет в себе функции обвинителя и СУДЬИ. Но часто бывает так, что министры выступают в качестве заинтересованной стороны в спорая гражданами. Предметом спора может быть политика их

ведомства. Разумеется, суд не может соблюдать правила естественного правосудия, если парламент прямо назначил кого-либо судьей в своем собственном деле, и комиссия подчеркнула, что министрам не должны предоставляться подобные полномочия в тех случаях, когда их ведомственная заинтересованность может помешать судейскому беспристрастию.

Во-вторых, решение не может быть вынесено против стороны, пока она не осведомлена о выдвигаемых против нее доводах и ей не предоставлена возможность изложить собственные доводы. «Никто не должен быть осужден, пока он не будет выслушан»,— заявила комиссия. Главное назначение процессуальных норм, изложенных в предыдущей части настоящей книги, состоит в том, чтобы обеспечивать соблюдение судами этого требования. Но оно имеет столь же существенное значение и в тех случаях, когда речь идет о министерских судах. Это не значит, что такие суды обязаны соблюдать те же процессуальные нормы. Будут ли представлены объяснения стороны устно или письменно, через судебного представителя или лично, это в известной степени является вопросом целесообразности.

Третье правило естественного правосудия провозглашает, что стороны должны знать мотивы решения. В противном случае они не могут быть уверены в том, что их доводы были надлежащим образом поняты и обсуждены, и не имеют возможности критиковать вынесенное решение. Это правило также тщательно соблюдается обычными судами, и без него не могли бы существовать ни система судебных прецедентов, ни действенное право на апелляцию. Однако оно не всегда соблюдается административными судами, хотя само по себе могло бы служить способом обеспечения должного обсуждения выносимых решений. Чиновник, не обязанный формулировать основания своего решения, может впасть в искушение уклониться от тщательного обсуждения доводов и вынести решение, основанное на первом поверхностном впечатлении. Правда, присяжные заседатели не приводят мотивов. Но точная формулировка подлежащих разрешению вопросов дается им судьей. Здравый • мысл является общепризнанным элементом управления

В Англии, но область его применения нетрудно ѵстано вить, и там, где вопрос сложен, он не может заменить анализа. Признавая, что ведомство не обязано по каж дому отдельному спору обосновывать свою общую поли- тику, комиссия заявила, что административные суды все же должны излагать свою точку зрения по тем аспектам проблемы, которые имеют отношение к данному спорѵ.

Имеется еще одна гарантия, не упомянутая особо комиссией, поскольку суды сами настаивают на том, что существенным элементом судебной процедуры является оценка всех относящихся к делу и только относящихся к делу обстоятельств. Поэтому суд вмешается во всех случаях, когда установлено, что административный орган пришел к определенному решению по мотиву, который нельзя считать относящимся к делу (например, по мотиву, личной вражды между членами суда и одной из сторон), или не пожелал выслушать показание, которое должно было иметь значение для дела. Точно так же суд аннулирует решение, когда установлено, что административный орган сделал свой вывод еще до заслушивания дела. Однако пересмотр дела даже по этому основанию может быть исключен статутом. К счастью, парламент редко допускает это, и суды соглашаются признать, что таково было намерение законодателя только в случае, если это намерение выражено совершенно ясно.

Сказанное приводит к рассмотрению третьей гараи- тии, состоящей в опубликовании инспекторских докладов о результатах публичного расследования. Некоторые решения принимаются после проведения публичного расследования инспектором, который затем представляет доклад министру. Такая процедура часто применяется, например, в связи с городским и сельским планированием. В этих случаях решение выносит министр, тогда как функция инспектора ограничивается докладом министру о результатах расследования. Обычно доклад ИІ!С^™£* является конфиденциальным, и у сторон ист узнать, какая оценка дана в нем их доводам, а также вы яснить, не содержатся ли в докладе сужде опоавды- следует оспаривать. Такая практика і вается — по крайней мере в тех случаях, ■ « Р

о несудебных решениях,— соображениями по поводу

важности того, что инспектор должен иметь возможность без каких-либо ограничений представить министру все результаты расследования, хсоя ие так легко прел- ставить себе СООбрЯЖСНАЯ, которые инспектор желал бы изложить и которые могли бы причинить столь серьеэ- ные затруднения, если бы о них узнали стороны.

Иногда утве рждают, что решение должно ВЫНОСИТЬСЯ самим инспектором, поскольку информация, полученная из первоисточника, несом пенно, составляет более твердую основу для принятия решении, чем сведения, полученные из вторых рук. С другой стороны, критики иногда жалуются, что решения слишком часто выносятся ие самим министром, а подчиненными ему должностными липами. Как указала комиссия, такого рода критика непоследовательна, Однако ока привлекает внимание к проблеме, давно уже возникавшей в связи с деятельностью государственного аппарата.

В английской системе управления существует принцип полной ответственности министра за все, что происходит а его ведомстве. Вследствие этого чиновник, от которого факти» ески исходит то или иное распоряжение, остается неизвестным Именно этим обеспечивается решающая гараи ия против бюрократизма — прано на запрос в парламенте. Если министр окажется ие в состоянии дать удовлетворительный ответ на запрос, это может повести к его отставке. Но эта гарантия часто представляется обиженному гражданки/ слишком отдаленной, чтобы быть действенной, и у него остается чувство г/ боной неудовлетворенности в связи с тем, что ие только ему ие дали возможности оспорить решение, но и вынесено око призрачной фигурой, ие отвечающей даже за свою подпись ив уведомлении. Решение, вынесенное Против нас. многим кажется М'кее неприятным, если мм можем хотя бы видеть судью и. быть может, даже следить за ходом его мыслей Против чего комиссия решительно возражала— уто против секретности и анонимности в судебной и квазнсудебиом производстве.

Если бы административные органы усвоили привычку излагать мотивы своих решений, этим был бы сделан большой шаг вперед в судебном контроле даже при нынешнем состоянии нрава, поскольку суды в J >>3 году

- - -------- 9 -Г--------------- Г) *) Ш/г*ШИ'

зд

деиииальиые. Раѵ/чтгя, В Y':opw цт:ѵ,і С,

систем Сил период, кот за право било сірого охраямчоЛ тайной небольшого круга мреио» и во*;, ей Но •*,> тарний принцип конституционной формы пра* /огон Р *■ ли, но истина состоит в том, что все эти три отрасл су

1 Законопроект не был принят. --Прш. ^ g w3.

’Название местности в графствеДор'Дауне эемельамі никшем в св«зн с распределением в кр участков — Прим ред

шествуют для защиты и в интересах общества, и лишь ему причиняется вред, если функции плохо распределены. Решение же вопроса о том, что именно надо считать правильным распределением функций, зависит в известной мере от личных политических взглядов того, кто судит об этом. Чем в большей степени признается желательным государственное вмешательство в дела граждан, тем охотнее допускается необходимость министерских судов. Однако этот вопрос ставится неправильно, если он представляется как конфликт между обществом и личностью. Общество состоит из индивидуумов, и интересы любого из них могут нуждаться в защите против правительственного ведомства, но в то же время индивидуум и его сограждане могут пострадать, если деятельности ведомства будут чиниться ненужные препятствия. Проблема заключается в том, чтобы создать такой порядок, который обеспечил бы максимальный простор государственной деятельности в сочетании с максимальными гарантиями против несправедливости. Там, где эту деятельность или эти гарантии в отдельных случаях приходится ограничивать, юридические умы, по надлежащем обсуждении всех обстоятельств, могут считать, что речь идет о столкновении политических взглядов.

Эта проблема на практике не возникает так часто, как можно было бы предполагать, исходя из несколько запальчивых выступлений в литературе по этому вопросу. Сами чиновники, чья деятельность является предметом спора, не всегда бывают людьми без сердца. На деле многие из них обладают преимуществами (или недостатками) юридического образования, и они хорошо знают о бдительном надзоре как со стороны обычных судов, так и со стороны оппозиции Ее величества. Чиновники, председательствующие в министерских судах, часто бывают теми самыми юристами, которые при других обстоятельствах украшают судейскую скамью в обычных судах в качестве рекордеров, уполномоченных и даже судей. С другой стороны, и придирчивые суды не так уж часто чинят препятствия осуществлению тщательно разработанной ведомственной политики. Суды вмешиваются только в тех случаях, когда к ним обращается недовольная сторона, и человек, занявший совершенно необосно-

ванную позицию, едва ли встретит е иѵ гоприятное^отношение. 4 стороны бла-

Верно, что иной раз чиновники и отдельные граждане не находят общего языка. В этих случаях они ракиты вают, что суд столь же тщательно взвесит обоюдные „н- тересы, как он делает это в гражданском споре Дайм настаивал, чтобы такая возможность была им обеспече на, и с этим в той или иной форме согласится всякий