2.2 Судові рішення на стадіях апеляційного і касаційного провадження.

З огляду на висновки підрозділу 2.1 рішень судів першої інстанції виправлення помилок в більшій мірі є можливим, зокрема, шляхом звернення до судів вищих інстанцій з апеляційними та / або касаційними скаргами, що є нагальною потребою звернень позивачів до суду на предмет перегляду судових рішень за їх позовом.

Перегляд судових рішень має історичний розвиток від ревізійного порядку розвитку (інквізиція) по волі закону без участі осіб до порядку оскарження особою, право якої порушено. Поступово в країнах континентальної правової традиції виникли наступні форми перегляду судових рішень: приватне (окреме) оскарження; апеляція; касація; перегляд судових рішень за винятковими обставинами. Безумовно, ці форми склалися не відразу, а поступово, під впливом інтересів швидкого прийняття рішень та їх непохитності.

Оскарження заходів забезпечення провадження в адміністративних справах залишається малодослідженим, комплексно не пов’язаним між різними видами адміністративних проваджень. Якщо застосування заходів процесуального примусу в адміністративному судочинстві не підлягає оскарженню, то застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення може бути оскаржено не лише в інстанційному порядку чи прокурору, а й у порядку адміністративного судочинства, а це викликає певні труднощі в застосуванні норм матеріального і процесуального права [32].

Аналіз останніх публікацій, зокрема Т. Весельської [33], яка вперше поставила питання про межі оскарження в адміністративному судочинстві заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, дає підстави вважати, що проблема оскарження заходів процесуального примусу в адміністративно - деліктному проваджені потребує вдосконалення правового регулювання на законодавчому рівні та відповідного узагальнення судової практики.

Зокрема, проблема апеляційного оскарження судового рішення в судовому процесі розглядалася Конституційним Судом України, що підкреслює актуальність цієї проблеми. У рішенні від 27 січня 2010 р. № 3 - рп / 2010 КСУ дійшов висновку, що право на апеляційне оскарження судових рішень у контексті положень частин 1, 2 ст. 55, п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції є складовою права кожного на звернення до суду. Розглядаючи положення п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції, КАСУ дійшов висновку, що апеляційне оскарження судового рішення можливе у всіх випадках, крім тих, коли закон містить заборону на таке оскарження [145]. Зазначений підхід поставив проблему докорінного перегляду всіх процесуальних кодексів України в частині прав на оскарження судових рішень.

Для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина звернення до суду безпосередньо на підставі Конституції гарантується, тобто, право на оскарження судових рішень є складовою права кожного на звернення зі скаргою до суду [87]. Конституційний принцип права оскарження «...крім випадків, встановлених законом» надає конституційне право звернутися до відповідного суду з апеляційною та/або касаційною скаргою завжди (крім випадків, встановлених законом), а не тоді, коли це дозволено законом [20].

В юридичній літературі визначено категорію «апеляція», яка за загальним правилом - це перегляд вищою інстанцією судового рішення, яке не набрало законної сили, ще один розгляд справи по суті. Основні завдання перегляду рішень адміністративного суду будь-якої інстанції на основі апеляції стосуються перш за все охорони суду, його рішення від помилки; непохитності судових рішень, забезпечення однакового тлумачення законів адміністративними судами всіх інстанцій, тобто формування єдиної судової практики: [46] завдання повинні вирішуватись у визначених межах з розрахунку, щоб процес не затягувався на необмежений час: судові справи мають вирішуватись швидко; вони мають початок так і відповідний кінець.

Виходячи з таких положень в адміністративному законодавстві у загальних рисах предметом апеляційного оскарження є рішення суду першої інстанції, яке набрало (чи не набрало) законної сили. До цих пір в наукових колах точиться думка, коли рішення набирає законної сили чи на етапі суду першої чи другої інстанцій, як відомо за загальним правилом постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження: десять днів для постанови, п’ять - для ухвали, якщо таку заяву не було подано, якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у передбачені законом строки протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження - для постанов, десяти днів - для ухвал, постанова або ухвала суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення цього строку.

Судове рішення, якщо його не скасовано, в разі подання апеляції, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи. В тому випадку, якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова чи ухвала суду не набрала законної сили. Постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України та ухвали всіх судів, які не можуть бути оскаржені, набирають законної сили з моменту проголошення, крім необов’язковості, наслідком набрання законної сили судовим рішенням є його преюдиціальність, коли обставини, які були встановлені постановою, що набрала законної сили, в одній адміністративній справі, не можуть за участю тих самих сторін оспорюватися в іншій судовій справі [112].

Передбачивши право на апеляційне оскарження судових рішень, законодавець в окремих випадках допускає їх негайне виконання. В такому порядку здійснюється виконання ухвал з питань забезпечення адміністративного позову та заходи процесуального примусу (ч. 2 с. 268 КАСУ). На наш погляд, якщо відсутнє оскарження - рішення набуває законної сили на етапі суду першої інстанції відповідно до строку вказаному в постанові чи ухвалі, а при оскарженні (апеляції) - на етапі закінчення апеляційного розгляду. Обов’язковість виконання судових рішень, що набрали законної сили, яка визначає, що вони не можуть бути скасовані жодним органом (посадовою чи службовою особою), крім суду вищестоящої інстанції передбачено законом ч.2 ст. 14 КАСУ.

Відповідно до історичної традиції касація - це перегляд рішення адміністративного суду, яке обмежується юридичною стороною справи, не торкаючись її практичної сторони. Касація має охороняти законність діяльності судових установ, які здійснюють шляхом скасування рішень, що не відповідають вимогам законності. Касація - в чистому вигляді за французькою системою здійснює перегляд рішень адміністративного суду першої та апеляційної інстанцій, які набрали законної сили. Вона досліджує, чи не було порушень законності при ухваленні цих вироків, не розглядаючи справи по суті [20].

З огляду на вимоги адміністративного судочинства касація повинна виконувати кілька завдань: судово - політичне, нагляд за діяльністю установ з метою забезпечення однакового застосування законів, тобто касація в інтересах закону; судово - практичне, яке вводить касаційну інстанцію в систему судових установ з метою вирішення конкретних справ. Тобто розгляд касацій, на думку Дробітько О., трактує таке становище, коли касаційна інстанція обов’язково повинна скасувати рішення та повернути справу до суду нижчої інстанції,при цьому процес ускладнюється. А тому слід створити такі умови, коли касаційна інстанція сама може змінити рішення судів першої інстанції [46].

Якщо детально розглядати зміст апеляційного і касаційного впровадження в країнах континентальної правової традиції, можна зробити певний висновок, що предмет і спосіб перегляду є головним моментом відокремлення апеляції від касації.

Практика роботи апеляційних судів засвідчує, що розширення і застосування апеляційного розгляду адміністративних рішень посилює централізацію судової влади і юстиції. Запровадження урядом України децентралізації в суспільному житті країни торкнеться і судової влади, що в кінцевому рахунку призведе до присутності народного елемента в судовому процесі (інститут присяжних).

Однаково важливо було б здійснити зміни в КАСУ в цьому напрямку, перетворивши касацію в апеляційно - касаційну інстанцію, а для більш повного прийняття такого рішення було б доцільно дати можливість касаційній інстанції проводити дослідження доказів за правилами судового слідства в судовому розгляді адміністративних рішень з частковим чи повним дослідженням адміністративної справи, а також надати право виносити своє, нове рішення по справі з висновками по якості рішення. Впровадження таких підходів сприятиме вдосконаленню здійснення правосуддя в умовах демократизації та децентралізації відносин в судовій системі, оскільки маловірогідне самовиправлення помилок самим судом, своїх рішень.

У теперішній час система апеляційно - касаційного контролю надала право суддям одноособово розглядати адміністративні справи. Уповаючи на непогрішність суддів, в якості яких працюють такі ж юристи, як і в інших органах, є, помилковою органів юстиції. Справедливо підкреслюється в літературі, що суддя також підвладний тим же слабостям та спокусам, як і будь - який чиновник, користуючись владою.

У діяльності судів законність забезпечується наявністю внутрішнього контролю у вигляді касації та нагляду і апеляції, але не може розглядатися як аргумент, який повністю спростовує викладені побоювання.

відповідальними за роботу нижчестоящих судів, тому вони зацікавлені в тому, щоб не псувати показників їх «хорошої» роботи. Характерною є також корпоративна солідарність для внутрівідомчого контролю, що негативно впливає і на всю систему внутрішньо - судову контрольну систему. Одним із головних виходів з положення в адміністративному судочинстві може бути лише забезпечення якості прийнятих судових рішень та дотримання вимог до їх змісту [176].

Викладені вимоги щодо якості формування рішення суду апеляційної інстанції в ст. 207 КАСУ, як бачимо з положень цього закону мають місце суттєві відмінності структури постанови суду апеляційної інстанції від постанови суду першої інстанції полягають у викладенні в описовій частині стислого змісту постанови суду першої інстанції, узагальнюючих вимог апеляційної скарги, обставин, які встановлені судом першої інстанції, а у регулятивній частині - зазначення висновку по суті вимог апеляції. Не будемо вдаватись в характеристику вимог до рішень апеляційної та касаційної інстанцій адміністративного суду, розглянемо характеристику вимог щодо змісту постанов і ухвал апеляційної і касаційної інстанцій, що найбільш необхідне для розуміння у зв’язку зі складністю.

Постанова суду касаційної інстанції (вимоги щодо змісту наведені в ст. 232 КАСУ) наведені вимоги щодо змісту постанови касаційної інстанції, які відрізняється від постанов суду першої та апеляційної інстанцій тим, що в описовій частині вона містить короткий зміст рішень цих судів та зміст вимог касаційної скарги, обставин справи, встановлених попередніми судовими інстанціями, яке у мотивувальній частині має міститись посилання на право, але суд касаційної інстанції не встановлює фактів і причин, також резолютивна частина повинна містити висновок по суті вимог касаційної скарги.

Безперечно, вимоги щодо змісту усної ухвали викладені в ч. 2 ст. 165 КАСУ і стосуються висновку суду та мотивів, з яких суд дійшов такого чи іншого висновку, але зазвичай і протокол судового засідання має містити формулювання, аналогічні за змістом мотивувальній та резолютивній частинам ухвали письмової.

Письмові ухвали схожі з постановами і складаються структурно з вступної, описової, мотивувальної та резолютивної частин, проте зміст ухвал суду першої інстанції має певні відмінності від змісту постанов (ч. 1 ст. 165 КАС). Так, у вступній частині відсутня вимога про зазначення предмета адміністративного позову, а в описовій частині суд вказує суть клопотання, ім’я особи, заявника, чи інше питання, для вирішення у мотивувальній частині ухвали, викладаються мотиви, з яких суд дійшов висновків, і закон, яким керувався суд, а у резолютивній частині ухвали суду першої інстанції зазначаються строк і порядок набрання ухвалою законної сили та висновки суду.

Що стосується ухвал, які викладаються письмово до судів апеляційної та касаційної інстанцій, їх структура визначена відповідно, статтями 206 та 231 КАСУ, а змістовне наповнення цих ухвал близьке до постанов відповідного суду, за винятком висновків щодо суті вимог

адміністративного позову у повному обсязі або частково, які можуть вирішуватись лише постановою і тільки. Як правило, зміст ухвал судів залежить від предмета спору, суті процесуальних питань при розгляді матеріально - правових вимог вирішує суд по суті. Однак є винятком із правил, коли окремі ухвали суду, в яких аналізом виявлені не тільки спірні правовідносини, а й причини порушення закону. При цьому суд під час розгляду справи, виявивши порушення закону, може прийняти окрему ухвалу і направити її відповідним суб’єктам судового процесу для вжиття заходів [65].

Адміністративний суд вправі прийняти, у разі необхідності, окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними (ст. 166 КАСУ). Суд апеляційної інстанції (ч. 1 ст. 208

КАСУ). також може постановити окрему ухвалу. В разі допущення судом першої інстанції порушень норм матеріального чи процесуального права, які не є підставою для зміни або скасування постанови чи ухвали суду першої інстанції. З огляду на повноваження суду касаційної інстанції, який не встановлює факти, але може постановити окрему ухвалу лише у разі допущення судом першої чи апеляційної інстанції порушень норм матеріального чи процесуального права, які не є підставою для зміни судових рішень або їх скасування [173].

Перегляд постанов апеляційних адміністративних судів першої інстанції свідчить, що за період з 2010 по 2015 роки апеляційний розгляд справ збільшувався за цей період на 79 % з 593027 справ у 2010 році до 1062651 у 2015 році. 222190 постанов (21 %) змінено у 2013 році, що на 8% більше, ніж у 2010 році (38564 постанови, 13 %). 139462 постанови (13 %) у 2013 році скасовано, що на 2 % більше ніж у 2012 році (164670 постанов, 15 %). Із наведеного вбачається, що за результатами апеляційного перегляду судових рішень судів першої інстанції скасовується кожне сьоме рішення, а в результаті касаційного перегляду скасовується кожне десяте. У період за 2015 рік, що аналізується, порівняно з 2010 роком на 3 % зросла частина переглянутих постанов і ухвал, що відповідно збільшується кількість справ на розгляді одного судді.

Дослідивши судові рішення, надіслані Верховним Судом України до Вищого адміністративного уду України, проаналізовано підстави ухвалення Верховним Судом України відповідних рішень та аналіз статистичних показників свідчать про те, що лише у 2011 році, на відміну від 2010 року, мало місце повернення заяв до Вищого адміністративного суду України, закриття провадження у справах та на 10 % збільшилась кількість скасованих судових рішень Вищого адміністративного суду України.

Підставами для повернення заяв до Вищого адміністративного суду України було недотримання судом норм процесуального права, серед яких здійснення допуску справ до провадження у Верховному Суді України неповноважним складом суду, а саме: вирішення питання про допуск складом суду, в якому брали участь судді, які ухвалювали рішення, про перегляд яких подано заяви. У зв’язку з надходженням таких ухвал до Вищого адміністративного суду України рішенням зборів суддів Вищого адміністративного суду України від 4 березня 2011 року № 9 «Про внесення змін до порядку формування колегій суддів у Вищому адміністративному суді України» встановлено порядок формування колегій для розгляду питання про допуск справи до провадження у Верховному Суді України. Ще однією причиною повернення заяв до Вищого адміністративного суду України було здійснення допуску справ до провадження у Верховному Суді України без вирішення питання щодо порушеного строку подання заяви про перегляд судових рішень [44].

Статистичні показники про стан здійснення судочинства адміністративними судами України свідчать також про те, що робота судів здійснювалась в умовах значного навантаження. Водночас при істотному збільшенні надходження матеріалів суди не допустили погіршення роботи за основними показниками та зниження якості їх розгляду при значній кількості розглянутих справ Позитивним є зменшення направлених Вищим адміністративним судом України справ на новий судовий розгляд, внаслідок чого більша кількість справ не знайшла свого вирішення у суді касаційної інстанції, чим зменшено строк їх розгляду та навантаження на місцеві адміністративні суди.

Аналіз судових розглядів одночасно свідчить ще і про те, що при розгляді адміністративних справ спостерігається подекуди неуважне ставлення до виконання завдань судового провадження недостатній всебічний, повний і об’єктивний розгляд судових справ, профілюють недоліки при складанні протоколів про адміністративні правопорушення, більша часина яких надходить до суду з органів внутрішніх справ, спостерігається відсутність даних про обставини правопорушення і особу правопорушника, подається невірна кваліфікація вчиненого і відсутній глибокий аналіз доказів, а іноді зустрічається фальсифікація матеріалів справ. Досадно, що ці недоліки не завжди викликають принципову оцінку.

Апеляційний і касаційний розгляд адміністративних справ в умовах демократизації судової системи, на наш погляд, потребує не лише висновків по перегляду справ по скаргам позивачів, але й по якості розгляду справ безпосередньо суддею і прийнятим рішенням. Настала нагальна необхідність ввести в законодавчому плані адміністративну і матеріальну відповідальність суддів за відправку справ на перегляд, недбале застосування вимог закону, фальсифікацію матеріалів, невиправдані висновки по мовному питанню, стилю викладення матеріалів рішення та змістовності. Не зайвим буде посилення за роботою суддів, як і інших органів влади, зовнішнього державного контролю за законністю правосуддя.

Для покращення координації розгляду справ в адміністративних судах згідно приписів Кодексу адміністративного судочинства України стосовно визначення юрисдикції адміністративних справ за матеріалами для розгляду в апеляційному та касаційному порядку можна в наближеному плані рекомендувати правову позицію по визначенню підсудності ряду адміністративних справ, які підпадають до розгляду в адміністративних судах, зокрема: справи про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування про відмову у наданні земельних ділянок у власність; справи за позовами управлінь Пенсійного фонду України до відділень Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань про зобов’язання до заліку від Управління Пенсійного фонду України виплаченої пенсії; справи про визнання неправомірними рішення щодо припинення служби та про поновлення на посаді, про присудження заробітної плати, іншого грошового утримання, втраченого особою у зв’язку з неправомірним звільненням з посади у випадку припинення публічної служби; спори між податковими органами та суб’єктами господарювання про звернення стягнення на активи платників податків для погашення податкового боргу; спори за позовом органів податкової служби до суб’єктів підприємницької діяльності; позови з вимогою про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень або іншими порушеннями прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно - правових відносин, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно - правовий спір; спір, що виникає між товариством та Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України щодо визнання недійсним акту індивідуальної дії та інші.

Спори за позовами суб’єктів владних повноважень - відділень Фонду соціально захисту інвалідів до підприємств, установ, організацій у тому числі підприємств, організацій громадських організацій інвалідів, фізичних осіб, які використовують найману працю, про стягнення адміністративно - господарських санкцій та пені за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте ним, теж є адміністративними і потребують судового вирішення, наприклад, звернення Міського відділення Фонду соціального захисту інвалідів до адміністративного суду з позовом до приватного підприємства про стягнення заборгованості за невиконання нормативу робочих місць для забезпечення

працевлаштування інвалідів [100].

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України висловив наступну позицію.

Такий спір, що виник між сторонами, відноситься безпосередньо до адміністративної юрисдикції, а тому його розгляд судами повинен був здійснюватися за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на соціальне забезпечення інвалідів

Рішенням суду першої інстанції, окружним адміністративним судом залишено без змін, ухвалою апеляційного суду позов задоволено та стягнуто з приватного підприємства майнову шкоду.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій в адміністративному та касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України висловив позицію про недопустимість повороту при розгляді справ до гіршого. На підтвердження вказаної позиції наведено перелік аргументів [177]:

1) з правилом недопустимості погіршення правового становища підсудного в суді апеляційної чи касаційної інстанцій безпосередньо пов’язана заборона розгляду в провадженні обвинувачень, які не були висунуті в суді першої інстанції;

2) суд апеляційної інстанції має право вийти за межі апеляційних вимог лише якщо цим не погіршується становище особи, щодо якої вирішувалося питання про застосування примусових заходів адміністративного або виховного характеру;

3) суд апеляційної інстанції не тільки вправі, а й зобов’язаний прийняти рішення на користь осіб, в інтересах яких апеляційні скарги не надійшли, якщо розгляд апеляційної скарги дає підстави для прийняття такого рішення.

Слід відмітити, що у суспільній свідомості, а також в окремій частині кадрового складу судів, членів судового процесу набувають стереотипи формування і прийняття апеляційних і касаційних рішень, де приховані корені слабкого розуміння цих проблем, навіть часто керівним складом суду, коли не допускаються до розгляду справ, мотивуючи, що вони не підпорядковані для розгляду в адміністративному суді.

Слід мати на увазі і ще те, що справи про відшкодування майнової шкоди, які розглянуті апеляційним судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України можуть бути розглянуті лише Вищим адміністративним судом України, як судом касаційної інстанції [60], у свою чергу, помилковий розгляд справи в суді апеляційної інстанції за правилами Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування постановленого порушенням норм процесуального права судового рішення та направлення справи на новий розгляд за правилами Господарського чи іншого процесуального кодексу України [64]. Слід мати на увазі, що компетенція Вищого адміністративного суду України поширюється на перегляд в касаційному порядку судових рішень, постановлених після 01.09.2005 року за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, тому ухвала апеляційного суду може бути скасована, а справа направлена до апеляційного суду на новий розгляд [89].

Як підсумок аналізу судових рішень, відповідно до положень КАСУ попередження помилок при перегляді судових адміністративних рішень в апеляційному провадженні незайві наступні рекомендації адміністративним судам апеляційної інстанції: однією ухвалою не слід вирішувати питання про прийняття апеляційної скарги та про призначення справи до апеляційного розгляду, оскільки такі ухвали приймаються різним складом суду в один чи в інші дні; за скаргами на ухвали, що мотивовані порушеннями судами першої інстанції правил підсудності, слід відмовляти у відкритті апеляційного провадження; особа, яка не брала участі у справі, має право згідно статті 185 КАСУ на апеляційне оскарження у тому, що суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси чи обов’язки, а суд апеляційної інстанції не має права досліджувати обґрунтованість такого переконання скаржника при прийнятті апеляційної скарги; скасування судом апеляційної інстанції ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви та відмова у відкритті провадження не суперечить КАСУ; у разі відмови у задоволенні позову апеляційним судом доцільно включати до резолютивної частини постанови про припинення заходів забезпечення позовів, якщо ті було вжито відповідно до ухвали місцевого суду; якщо суд першої інстанції із порушенням процесуальних норм одночасно викладе в одному документі рішення, які підлягали окремому оформленню, висновки суду апеляційної інстанції згідно статей 198, 199 КАСУ можуть бути викладені в одному документі або ж оформлені окремо - в ухвалі та у постанові; у разі колізій між мотивувальною та резолютивною частинами рішення виконанню підлягає резолютивна частина рішення та інші.

Щодо рекомендацій адміністративним судам касаційної інстанції: у випадках прийняття касаційними судами ухвал і постанов, що не відповідають вимозі повноти судового рішення можуть бути такими: спір вважається вирішеним по суті, якщо суд дав висновок щодо вимог позивача до відповідача і визначив спосіб захисту порушеного права, свободи чи інтересу з урахуванням частини другої статті 162 КАСУ; у разі отримання касаційної скарги на ухвалу апеляційного суду про поновлення строку оскарження Вищий адміністративний суд України зобов’язаний відмовити у відкритті провадження через неналежність скарги до касаційного розгляду адміністративного судочинства пункт 1 частини 4 статті 214 КАСУ; розгляд питання про поновлення пропущеного строку Вищому адміністративному суду України належить здійснювати колегіально на судовому засіданні із повідомленням осіб, які беруть участь у справі; якщо у ході касаційного провадження одержано заяву від особи про зміну позовних вимог, суд повертає її через непідсудність на підставі статті 20, пункту 6 частини 3 статті 108 КАСУ; суддя - доповідач повинен відмовити у відкритті касаційного провадження за скаргою, якщо суд першої інстанції не перешкоджає провадженню у справі (пункт 1 частини 4 статті 214 КАСУ); ухвала апеляційного суду про поновлення строку оскарження не підлягає касаційному оскарженню, суддя - доповідач повинен у відкритті провадження відмовити.

Вищому адміністративному суду слід закрити помилково відкриті суддею - доповідачем провадження у справі за касаційною скаргою на рішення суду першої інстанції, які не переглядались в апеляційному порядку [69], наприклад, суддя - доповідач суду касаційної інстанції відкрив провадження за скаргою на рішення місцевого адміністративного суду у справі за заявою прокурора. За результатами розгляду справи на попередньому судовому засіданні колегія суддів Вищого адміністративного суду України відхилила таку касаційну скаргу.

Бувають випадки, коли, виявивши помилку судді - доповідача щодо відкриття касаційного провадження, коли справа не пройшла апеляційної атестації, колегія суддів не закрила касаційне провадження, хоча КАСУ прямо такого положення і не передбачає, але частина сьома статті 9 КАСУ дозволяє застосування норм КАСУ [179] за аналогією у випадках, коли це прямо не передбачене адміністративним процесуальним законом, але суттєво впливає на права та обов’язки учасника судового процесу, що є складовою права кожного на звернення до суду, використовуючи конституційний принцип оскарження, який дає право звернутись до адміністративного суду з апеляційною та/або касаційною скаргою завжди (крім випадків, встановлених законом), а не тоді, коли це дозволено законом. В літературних джерелах це розуміється як таке, що надає право перевіряти в касаційному порядку рішення судів першої та апеляційної інстанцій щодо постанов і ухвал про відмову в порушенні адміністративної справи, за винятком випадків, визначених законом [42]. З аналізу статей КАСУ вбачається і те, що законодавець прямо не передбачив у них цих норм, які встановлюють випадки, коли заборонено перевірку в касаційному порядку рішень судів першої та апеляційної інстанції, якими залишено без задоволення скарги, не визначено також в КАСУ переліку рішень, які перешкоджають подальшому їх розгляду.

На це також звертає увагу Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (від 23 лютого 2006 р. № 3477 - IV), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (далі - Конвенція) та практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) і вважають складовою частиною вітчизняного законодавства [57]. Зокрема, згідно з ч. 1 ст. 17 цього Закону суди України застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. Тому позиція ЄСПЛ щодо можливості апеляційного та/або касаційного оскарження судових рішень є важливою [79, с. 253].

ЄСПЛ вважає доступ до апеляційного та / або касаційного оскарження судових рішень важливою складовою забезпечення прав, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції. Згідно зі ст. 6 Конвенції кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов’язків або при встановленні обґрунтованості будь - якого обвинувачення, висунутого проти нього, має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно зі ст. 13 Конвенції кожен, чиї права і свободи, викладені в цій Конвенції, порушуються, має право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи [122]. Побудова КАСУ таким чином за принципом «оскаржити можна тільки у випадках, встановлених законом» суперечить конституційному принципу «крім випадків, встановлених законом», що суттєво порушує права осіб на апеляційне та/або касаційне оскарження і не відповідає позиції КАСУ та конвенційним зобов’язанням українського законодавства.

Адміністративні суди в нерідких випадках, як вбачається з практики, уникають застосування норми п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції як норми прямої дії, що суперечить ст. 8 Конституції право на звернення до суду безпосередньо на підставі Конституції, тому , побудова КАСУ має бути змінена в частині права на оскарження має бути змінена.

В цьому плані процесуальною гарантією забезпечення інтересів осіб, які беруть участь у справі, навіть у разі пропуску строку з поважних причин і правом на його поновлення і виступає касаційне оскарження за винятковими обставинами. Відомо, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження, яке реалізує право на порушення процесу стороною та іншими особами, які беруть і не беруть участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, з правом оскарження [83].

На погляд Е. Ф. Демського, оскарженню до Верховного Суду України за винятковими обставинами підлягають рішення адміністративного суду першої та апеляційної інстанцій після їх перегляду в касаційному порядку, а також судових рішень суду касаційної інстанції повністю або частині. Для такого оскарження мають право: сторони (позивач, відповідач); особи, які беруть участь у справі (треті особи, представники сторін та третіх осіб); особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси та обов’язки; правонаступники (відповідно) згідно зі ст. 55 КАС України; особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб зі ст. 60 КАС України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади та органи місцевого самоврядування..

Суб’єкти судового процесу - сторони та інші особи, які беруть учать у справі, керуються правом касаційного оскарження незалежно від фактичної участі у судовому процесі. Ця теза Е. Ф. Демського обґрунтовується тим, що перегляду за винятковими обставинами підлягають судові рішення після їх перегляду у касаційному порядку. Водночас вказується, що суд касаційної інстанції не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, якщо вони не були заявлені у суді першої інстанції (ч. 3 ст. 220 КАСУ) [43]. Проте, у такому випадку суд касаційної інстанції повинен скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи для продовження розгляду або на новий судовий розгляд (ч. 3 ст. 227 КАСУ). Таким чином, усі питання щодо позовних вимог осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції, вирішуються на стадії касаційного провадження, тому сторони та інші особи, які беруть участь у справі, мають право оскаржити до Верховного Суду України за винятковими обставинами судові рішення в адміністративних справах незалежно від фактичної участі у судовому процесі.

Як вбачається в теорії і адміністративній практиці,перегляд судових рішень за винятковими обставинами є ще однією інтонацією розгляду адміністративних справ та виступає додатковою гарантією щодо законності застосування судами норм права, надає можливість виправлення судових помилок. Верховним Судом України (ч. 1 ст. 235 КАСУ), а конкретніше - Судовою палатою з адміністративних справ Верховного Суду України, яка в порядку, встановленому процесуальним законом, здійснює судочинство.

В юридичній літературі такий перегляд прийнято називати «повторною касацією» [8], оскільки перегляду за винятковими обставинами підлягають судові рішення, що набрали законної сили та які були переглянуті в касаційному порядку або які є рішеннями суду касаційної інстанції. Законодавством визначено, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами (ч. 2 ст. 235 КАСУ), застосовуються усі правила касаційного розгляду адміністративних справ з урахуванням особливостей, визначених статтями 235 - 244 КАС України.

В юридичній літературі, зокрема [43], виділені мотиви перегляду адміністративних судових рішень за винятковими обставинами є: встановлення (визначення) порядку, умов та вимог однакового застосування судом (судами) однієї й тієї самої норми права; виправлення помилок суду (судів) касаційної інстанції в питаннях застосування норм матеріального чи процесуального права; формування судової практики і визначення політики та ідеології правозастосування для судів загальної юрисдикції, оскільки рішення Верховного Суду України носять прецедентний характер та обов’язково враховуються при розгляді справ.

Як показує аналіз на практиці застосовуються також підстави для провадження за винятковими обставинами є оскарження з мотивів: неоднакового застосування судами касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права; визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання українським законодавством.

Предметом перегляду адміністративних судових рішень у Верховному Суді України за винятковими обставинами згідно зі ст. 236 КАС України є: судові рішення в адміністративних судах після їх перегляду в касаційному порядку; судові рішення суду касаційної інстанції, які містять посилання на наявність неоднакового застосування однієї і тієї ж норми; судові рішення, а також рішення Верховного Суду України в адміністративних справах, що порушують міжнародні зобов’язання, визнані Україною.

Отже, для порушення провадження за винятковими обставинами касаційна скарга на судове рішення повинна містити посилання на наявність неоднакового застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми, або оскарження судового рішення, що порушує міжнародні зобов’ язання України, що може проявлятись у самих різноманітних випадках. Наприклад, неоднакове визначення перебігу процесуального строку [87]; одноособове вирішення суддею Вищого адміністративного суду України питання щодо повернення скарги після порушення касаційного провадження [89] тощо.

Відповідно до адміністративного законодавства, правом на оскарження за винятковими обставинами може бути реалізоване протягом одного місяця з дня відкриття обставин, пов’язаних з неоднаковим застосуванням однієї й тієї самої норми права - день прийняття судового рішення; день ухвалення Європейським судом з прав людини відповідного рішення про встановлення порушення Україною міжнародних зобов’язань, порушення законом строків звернення зі скаргою тягне за собою залишення скарги без розгляду, проте Верховний Суд України своєю ухвалою може поновити строк оскарження рішення, якщо знайде відповідно підстави. Отже, як бачимо, строк подання касаційної скарги є тією перепоною, яка забезпечує раціональну роботу суддів та перешкоджає перенавантаженню адміністративними судами Верховного Суду України за винятковими обставинами [70].

Зрештою, Верховний Суд України, в порядку провадження у зв’язку з винятковими обставинами, має право: постановити ухвалу про відхилення скарги і залишення ухвали без змін; постановити ухвалу про повне або часткове скасування судового рішення і направити справу відповідно на новий розгляд у суд першої, апеляційної чи касаційної інстанції; постановити ухвалу про скасування судового рішення і залишити в силі судове рішення, що було помилково скасовано судом апеляційної або касаційної інстанції; постановити ухвалу про скасування судових рішень і закрити провадження у справі або залишити заяву без розгляду; скасувати судові рішення і ухвалити нове рішення по суті справи або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Процедура розгляду і провадження за винятковими обставинами змістовно викладена в ст. 235244 КАСУ і не потребує додаткових коментарів, головне, щоб рішення Верховного суду про задоволення скарги було вмотивоване і законне [99].

Для підтвердження цих особливо важливих положень, розглянемо, для прикладу, касаційну скаргу за винятковими обставинами на постанову суду від 07 жовтня 2008 р. у справі № 2-а-84-1/08 за адміністративним позовом про визнання невідповідними законодавству та скасування рішень Печерської районної у м. Києві ради. Оскаржується постанова Печерського районного суду м. Києва від 07 жовтня 2008 р. у справі № 2-а-84-1/08 за позовом Захарченка Г. О. до Печерської районної у м. Києві ради про визнання незаконним рішення вказаної ради від 12.06.2007 р. № 47 «Про реорганізацію комунального підприємства по утриманню житлового господарства Печерського району м. Києва «Печерськжитло» шляхом виділу», а також рішення тієї ж ради від 18 жовтня 2007 р. № 9 про створення комунального підприємства «Дирекція з управління та обслуговування житлового фонду Печерської районної у місті Києві ради».

Зазначеною постановою адміністративний позов Захарченка Г. О. до Печерської районної у м. Києві ради про визнання невідповідними законодавству рішень ради залишено без задоволення. Підставою для оскарження постанови суду першої інстанції є неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Завданням адміністративного судочинства, як встановлено частиною першою ст. 2 КАС України, зокрема є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування [9]. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють відповідно до частини третьої ст. 2 КАС України, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку [36].

З оскаржуваної постанови вбачається, що суд при її ухваленні не перевірив жодну з цих обставин, перелічених в п.п. 1 - 10 частини другої зазначеної статті цього Кодексу, обов’язковість яких він повинен був перевірити. У мотивувальній частині постанови суд не зробив будь - яких висновків стосовно законності чи незаконності оскаржуваних рішень райради, їх обґрунтованості, наявності або відсутності несправедливої дискримінації для різних верств мешканців району, дотримання чи недотримання балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями оскаржуваних рішень, чи були вони своєчасними, чи були враховані права особи на участь у процесі прийняття рішень райрадою.

Суд обмежився в цій частині лише викладенням основних положень позовної заяви та письмових заперечень відповідача, але не дав їм правової оцінки. Так, посилаючись на думку представника відповідача про те, що оскаржувані рішення не відносяться до регуляторних актів, суд її ні підтвердив, ні спростував, суд не дослідив докази позивача, який посилаючись на ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у позовній заяві обґрунтував, чому на оскаржувані рішення розповсюджуються норми права щодо регуляторних актів, та аналізу впливу стосовно порядку оприлюднення їх проектів. Частиною другої ст. 1 цього Закону, оскаржувані рішення райради спрямовані на правове регулювання господарських відносин між регуляторними органами та суб’єктами господарювання, у тому числі у сфері надання житлово - комунальних послуг населенню, суд не дослідив обставин незаконного рішення.

В процесі вирішення питання прийняті оскаржувані рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано, суд не перевірив, чи приймалися зазначені рішення у спосіб, встановлений регламентом Печерської районної у місті Києві ради, затвердженим 20.06.2006 р. № 32 (із змінами від 12.06.2007 р. № 39), на що у своїх поясненнях суду наголошував представник позивача. Про грубі порушення регламенту, при розгляді справи, суд не звернув також жодної уваги і на доводи представника позивача про те, що оскаржуване рішення суперечать розпорядженню КМДА від 11.07.2001 р. № 874 «Про удосконалення структури управління житловим господарством у місті Києві».

Неправомірним є те, що суд при ухваленні рішення застосував хибне суб’єктивне твердження про те, що оскаржуване рішення не порушує прав позивача, а тому суд вважав неможливим оцінювати законність оскаржуваних фактів [146]. Такий висновок суперечить позиції Конституційного Суду України, вираженій у його рішенні від 1 грудня 2004 р. № 18 - рп / 2004 у справі про охоронюваний законом інтерес і яке є обов’язковим для виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене. Звісно, Конституційний Суд дійшов до висновку, що у логічно - смисловому зв’язку з поняттям «права» слід вживати поняття «охоронюваний законом інтерес», яке слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та / або нематеріальним благом, що є самостійним об’єктом судового захисту для задоволення потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим правових реалій.

Таким чином, судові висновки про відсутність права позивача оскаржувати зазначені рішення райради є не лише хибним, але й таким, що суперечить: положенням п. 8 частини першої ст. 3 КАС України, де позивачем визначена особа, на захист не лише прав, але й інтересів, зазначених позовом; принципу верховенства права у визначенні ст. 8 КАС України; принципу законності, визначеному у ст. 9 цього Кодексу; принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційному з’ясуванні всіх обставин справи, передбаченому у ст. 11 того ж Кодексу.

З практики роботи Верховного Суду України видно, що колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України в окремих випадках допускає скаргу до розгляду за винятковими обставинами на підставі доводів скаржника про порушення судом касаційної інстанції норм процесуального чи матеріального права, хоча відповідно до статті 237 КАСУ це не може бути достатньою підставою для провадження за винятковими обставинами. Колегія суддів Судової палати в окремих випадках в позовах до Верховного Суду України відмовляє у допуску скарги, не зважаючи на доводи скаржника про неоднакове застосування однієї й тієї ж самої норми права судом касаційної інстанції. В одному із таких випадків Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України погодилась із доводами скаржника про наявність ознак порушення норм права з боку Вищого адміністративного суду України та дійшла висновку про необхідність допуску скарги до провадження за винятковими обставинами, разом із тим, в іншій справі, Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах у своїй ухвалі проігнорувала посилання скаржника на неоднакове застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї самої норми права та відмовила у допуску скарги. Наведене, на наш погляд не відповідає статтям 237 та 240 КАС України, а порушення норм права з боку адміністративного суду саме по собі не може бути підставою для перегляду його за винятковими обставинами.

Як відомо, частина третя статті 241 КАСУ передбачає, що перегляд судових рішень за винятковими обставинами здійснюється за правилами, встановленими для касаційного провадження, з урахуванням

особливостей, які закріплені статтями 235 - 244 КАСУ, що означає, що у провадженні за винятковими обставинами Верховний Суд України може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в скарзі (частина друга статті 220 КАСУ), проте, принципи законності та диспозитивності адміністративного процесу забороняють Верховному Суду України використовувати вказане повноваження з метою розширення переліку підстав для допуску скарг та перегляду таких адміністративних рішень.

Однозначно витікає висновок, що порушення судами норм права, на яке посилається скаржник чи яке самостійно виявляється Верховним Судом України при отриманні скарги, не може бути самостійною підставою для допуску такої скарги за винятковими обставинами до провадження.

Аналіз статистичних даних засвідчив зменшення кількості надходження матеріалів апеляційного і касаційного провадження за винятковими обставинами, що є надійним показником (індикатором) загальної стабілізації у сфері публічно - правових відносин, а також є результатом підвищення інтенсивності роботи суддівського корпусу та працівників апарату суду, Верховного Суду України.

Застосування нововведень, які застосовуються при відмові у відкритті касаційного провадження через її необґрунтованість та відсутність у необхідності перевірки матеріалів справи дозволяє заощадити час для розгляду справ, які потребують напрацювання судової практики, та в такий спосіб забезпечувати реалізацію конвенційного принципу правової визначеності, що є важливим кроком до зменшення строків розгляду справ.

Ретельне вивчення та застосуванні практики Європейського суду з прав людини, окрема на необхідності забезпечення доступу особи до суду, дотриманні строків розгляду справ, повноті дослідження обставин справи для зменшення випадків повернення справ на новий розгляд є одним із важливіших наголосів Верховного Суду України. Аналіз статистичних даних вказує на зменшення випадків скасування Вищим адміністративним судом України рішень судів першої та апеляційної інстанцій, а серед них зменшення справ, направлених на новий розгляд та для продовження розгляду касаційних справ за винятковими обставинами.

На підставі аналізу проблемних питань з цього розділу, на наш погляд, було б позитивним виділити в КАСУ спеціальний розділ розгляду судових справ за винятковими обставинами, де слід було б упорядкувати вимоги до прийняття рішень по таким справам.

Одночасно, побудова КАСУ у частині оскарження рішень має бути змінена з наданням «права на звернення до суду безпосередньо на підставі

Конституції України» з визначенням переліку постанов (ухвал), які перешкоджають подальшому провадженню судових справ.

У зв’язку з тим, що практика постійно вимагає розширення прав (повноважень) суду касаційної інстанції, проголошується здійснити зміни в КАСУ в цьому напрямку, перетворивши касацію в апеляційно-касаційну інстанцію. Для остаточного прийняття такого рішення було б доцільно дати можливість касаційній інстанції проводити дослідження доказів за правилами судового слідства в судовому розгляді адміністративних рішень з частковим чи повним дослідженням адміністративної справи, а також надати право виносити своє, нове рішення по справі з висновками по якості рішень суду першої інстанції.

На нашу думку, не може залишатись також поза увагою кількість ухвал судів щодо вирішення процесуальних питань, які скасовані Вищим адміністративним судом України. Це є наслідком частих змін до процесуального закону та неузгодженості його окремих положень. Розв’язання цієї проблеми лежить удвох площинах: законодавчій та правозастосовній.

Основуючись на статистичні дані, бачимо, що окреслені на Міжнародній науково - практичній конференції, присвяченій 10-й річниці утворення Вищого адміністративного суду України (відбулася 29-30 листопада 2012 року) напрямки вдосконалення адміністративного судочинства України - забезпечення єдності судової практики, розгляд справ у визначені законом строки та підвищення ефективності судочинства - повинні стати пріоритетними в майбутньому для адміністративного судочинства.

2.3