Огляд першої групи таких справ

Відповідно до частини другої ст. 17 КАС юрисдикція адміні­стративних судів поширюється на публічно-правові спори, зо­крема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-пра­вових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи без­діяльності.

Частиною 1 ст. 6 КАС встановлено, що кожна особа має пра­во в порядку, передбаченому цим Кодексом, звернутися до ад­міністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи без­діяльністю суб’єкта владних повноважень порушено її права, свободи або інтереси.

Тобто цими нормами, на перший погляд, чітко визначено юрисдикцію таких спорів, у тому числі й щодо оскарження рі­шень, дій або бездіяльності контрольно-ревізійних органів.

Однак на практиці виникають проблемні питання щодо оскарження актів ревізій та вимог стосовно усунення виявле­них державною контрольно-ревізійною службою порушень за­конодавства, оскільки в одних випадках такі справи розгляда­ються по суті адміністративними судами, а в інших — прова­дження у цих справах закривається з мотивацією, що вони не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Безумовно, основною функцією державної контрольно-ре­візійної служби є проведення ревізій підконтрольних установ, оскільки вони є важливим чинником зміцнення фінансової дис­ципліни і саме завдяки їх проведенню здійснюється профілак­тична функція фінансового контролю (виявляються умови, що спричиняють збитки, та встановлюються особи, винні у фінан­сових порушеннях).

За результатами проведення таких ревізій державною кон­трольно-ревізійною службою складається акт, а в разі виявлен­ня відповідних порушень законодавства — вимога про їх усу­нення.

Характерним для досліджуваної категорії справ є неоднако­ва позиція судів щодо того, чи можуть позовні вимоги підкон­трольних установ стосовно оскарження актів ревізій та вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства розглядати­ся в порядку адміністративного судочинства.

Оскільки відповідно до ч. 2 ст. 17 КАС юрисдикція адміні­стративних судів поширюється на публічно-правові спори, зо­крема спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-пра­вових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи без­діяльності, тому доцільно розглянути питання, чи є акти ревізій та вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства рішеннями суб’єкта владних повноважень у розумінні положень КАС.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про державну контрольно- ревізійну службу в Україні» дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскарже­ні в судовому або адміністративному порядку.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 8 цього Закону однією з функцій, яку виконують контрольно-ревізійні управління, є проведення у підконтрольних установах ревізії фінансово-господарської діяльності, використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потре­би в бюджетних коштах та взяття зобов’язань, стану і достовір­ності бухгалтерського обліку та фінансової звітності.

За змістом ч. 5 ст. 2 зазначеного Закону інспектування здій­снюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактич­ній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансо­во-господарської діяльності підконтрольної установи, яка по­винна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії виклада­ються в акті.

Відповідно до Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комуналь­ного майна, затверджених наказом Головного контрольно-ре­візійного управління України від 9 серпня 2002 р. № 168 кон­трольний захід — це сукупність способів і методичних прийомів фінансового контролю (ревізія, перевірка, оцінка, розслідуван­ня та вивчення), які застосовуються суб’єктами державного фінансового контролю в межах повноважень, визначених Кон­ституцією України та іншими актами законодавства, що регу­люють їхню діяльність, і спрямовані на повний комплекс (систе­му) або окремі процеси (етапи) фінансово-господарської діяль­ності суб’єктів господарювання, пов’язаної з використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна.

Документування результатів та оформлення матеріалів кон­трольних заходів здійснюються з метою надання власникові та іншим визначеним законодавством користувачам, у тому числі й ініціаторам контрольних заходів, суттєвої, повної і достовір­ної інформації про результати контрольних заходів, які прово­дилися у певного суб’єкта господарювання.

До офіційної документації належать акти, довідки та прото­коли.

Зазначеним підтверджується те, що акт ревізії є доказом, який свідчить про виявлені в діяльності підконтрольних уста­нов порушення.

Правила оформлення результатів ревізій у вигляді акта вста­новлено в Порядку проведення інспектування державною кон­трольно-ревізійною службою, затвердженому постановою Ка­бінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550.

Пунктом 35 цього Порядку закріплено, що акт ревізії містить вступну і констатуючу частини.

У вступній частині зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об’єкта контролю, його місце­знаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб служби та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об’єкта кон­тролю у період, що підлягав ревізії.

У констатуючій частині наводяться інформація про результа­ти ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства.

Виявлені допущені об’єктом контролю порушення законо­давства, контроль за дотриманням якого віднесено до компе­тенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов’язковим посиланням на норми законів чи інших норма­тивно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Ураховуючи юридичну природу акта ревізії, який є основним доказом допущених порушень законодавства, виявлених ре­візією, судам слід перевіряти правомірність складання цього документа.

Типовими прикладами нехтування ревізійними органами правилами складання акта ревізії можуть бути нижченаведені справи.

Наприклад, у справі за позовом акціонерної енергопоста- чальної компанії «К» до КРУ в місті Києві (третя особа — Міні­стерство фінансів України) про визнання протиправною та ска­сування вимоги ВАСУ визнав, що Окружний адміністративний суд міста Києва правомірно виходив з того, що актом ревізії не передбачено висновків щодо правовідносин між позивачем та ТОВ «К» як підрядною організацією стосовно виконання ремонт­но-будівельних робіт та не встановлено порушень із завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт стосовно під­рядника — ТОВ «К».

Київський апеляційний адміністративний суд на зазначене уваги не звернув, не дав належної правової оцінки наявним об­ставинам справи, що призвело до помилкового скасування рішення суду першої інстанції.

Натомість ВАСУ погодився з висновком суду першої інстанції стосовно того, що спірна вимога в частині зобов’язання позива­ча забезпечити повернення грошових коштів, сплачених під­рядним організаціям внаслідок завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт, підлягає скасуванню, оскільки за­значене порушення не встановлене та не відображене в акті ре­візії, на підставі якого і була висунута вимога щодо усунення виявлених порушень законодавства [351].

У справі за позовом КРУ в Донецькій області до Державного підприємства «Д» про зобов’язання виконати вимоги КРУ До­нецький апеляційний адміністративний суд, відмовляючи в за­доволенні позовних вимог (постанова від 4 серпня 2008 р.), по­силався на ч. 2 ст. 11 КАС та зазначив, що суд розглядає адмі­ністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу. Отже, він не може виходити за ме­жі позовних вимог, оскільки вимогу, яка є по суті предметом спору, ніхто не оскаржував у передбаченому законом порядку і на момент розв’язання спору вона є чинною.

Однак колегія суддів ВАСУ не погодилася з таким висновком, оскільки та обставина, що відповідач не оскаржив вимоги КРУ в судовому порядку, яку суд першої інстанції поклав в основу свого рішення, не звільняла суд апеляційної інстанції від обо­в’язку перевірити відповідність дій органів державної кон­трольно-ревізійної служби під час складання акта ревізії вимо­гам ч. 3 ст.

У справі за позовом Нововодолазького малого комунального підприємства технічної інвентаризації до КРУ в Харківській області позивач просив визнати частково недійсним акт ревізії.

У зазначеній справі судами встановлено, що Контрольно-ре­візійний відділ у Нововодолазькому районі провів ревізію фі­нансово-господарської діяльності Нововодолазького малого ко­мунального підприємства технічної інвентаризації, за результа­тами якої складено акт.

Перевіркою встановлено порушення Закону України «Про бухгалтерський облік і фінансову звітність в Україні» в частині ведення бухгалтерського обліку стосовно нарахування та ви­плат премій працівникам, понесення витрат на ремонт оргтех­ніки та оренди легкового автотранспорту, внаслідок чого запро­поновано позивачу відшкодувати спірні суми.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2007 р. постанову Господарського суду Хар­ківської області від 10 травня 2007 р. було скасовано, а в задо­воленні позову відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що акт ревізії, який оспорюється позивачем, не є рішенням суб’єкта владних повноважень, оскільки не має обов’язкового характеру для позивача.

У цій справі ВАСУ погодився з такою позицією суду апеляцій­ної інстанції зважаючи на таке.

Правові акти індивідуальної дії — це рішення, дію яких по­ширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситу­ації і які є актами одноразового застосування норм права.

Згідно з п. 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, акт ре­візії — це документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати.

Відповідно до п. 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи контрольно-ревізійної служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до ад­міністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об’єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявле­них ревізією порушень законодавства з питань збереження і ви­користання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених зако­ном підстав або з порушенням вимог законодавства; застосу­вання заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено пов­не усунення виявлених порушень, ревізори готують і за підпи­сом керівника (або його заступника) відповідного підрозділу контрольно-ревізійної служби направляють керівництву пере­віреного об’єкта, його вищій організації вимоги щодо усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшко­дування збитків і притягнення осіб, винних у допущених пору­шеннях, до дисциплінарної та матеріальної відповідальності.

У всіх випадках за результатами проведених ревізій (пере­вірок) у межах наданих прав контрольно-ревізійні підрозділи оформляють рішення про застосування фінансових санкцій.

З аналізу зазначених вище норм ВАСУ дійшов висновку, що акт ревізії в цьому разі є лише засобом документування дій кон­тролюючого органу та не є актом індивідуальної дії в розумінні ч. 1 ст. 17 КАС (у редакції, чинній на момент розгляду справи судом), а тому не може бути предметом оскарження в суді. Предметом оскарження в адміністративному суді є юридичні наслідки (застосовані наслідки), що безпосередньо випливають з результатів ревізії, тобто оскарженню підлягають вимоги що­до усунення виявлених порушень.

У справі за позовом громадянина Д. до Головного контрольно- ревізійного управління України, Контрольно-ревізійного управ­ління міста Києва про визнання нечинним акта ревізії ВАСУ ви­знав акт ревізії актом індивідуальної дії та направив справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження [353].

У згаданій справі державною контрольно-ревізійною служ­бою було проведено перевірку фінансово-господарської діяль­ності підконтрольної установи за заявою позивача.

Відповідач як суб’єкт владних повноважень здійснював владні управлінські функції, покладені на нього Законом Украї­ни «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», та за результатами перевірки оформив акт ревізії, яким констатова­но відсутність порушень у діяльності підконтрольної установи.

Отже, позовною вимогою в цій справі був оскаржуваний акт ревізії, який фактично є остаточним висновком про відсутність порушень та зачіпає права позивача, а тому, з позиції ВАСУ, може бути предметом оскарження.

Аналіз судової практики свідчить, що в одних випадках акт ревізії може бути предметом оскарження в адміністративному судочинстві, а в інших не може.

На наш погляд, таких неоднакових висновків суд касаційної інстанції дійшов без урахування всіх норм матеріального права. Зокрема, відповідно до ст. 55 Конституції України кожному га­рантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб [1]. За приписами ст. 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодек­сом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України у п. 2 мотивувальної частини Рішення № 26-рп/2009 від 19 жовтня 2009 р. зазначив, що ч. 1 ст. 55 Конституції України містить загальну норму, яка встанов­лює право кожного звернутися до суду, якщо його права чи сво­боди порушені або порушуються, створено або створюються пе­решкоди для їх реалізації або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у разі відсутності спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є пору­шенням права на судовий захист, яке відповідно до ст. 64 Кон­ституції України не може бути обмеженим.

Аналіз наведених норм та висновків КСУ свідчить, що в адмі­ністративному судочинстві можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, але в порядку, визначеному КАС. Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публіч­но-правові спори, крім спорів, для яких законодавством перед­бачено інший порядок судового вирішення. Законодавством ін­ший порядок оскарження актів ревізії не встановлено, отже акт ревізії, який є актом суб’єкта владних повноважень, можна оскаржити в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на вищезазначені норми можна дійти висновку, що ключовим у питанні можливості оскарження акта ревізії є не те, чи цей акт ревізії може бути предметом оскарження в ад­міністративному спорі та чи є цей акт рішенням у розумінні КАС, а те, чи порушено цим актом права, свободи або інтереси позивача. Відтак, за правовим приписом акт ревізії підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства. Однак під час розгляду такої адміністративної справи необхідно вста­новити, чи порушено права, свободи або інтереси позивача прийнятим актом ревізії, що і є, на наш погляд, предметом по­зову, і суд, встановивши, що не порушено, повинен відмовити в позові. Відмова в позові у зв’язку з тим, що акт ревізії не є пред­метом для оскарження в порядку адміністративного судочин­ства, є неправильною, оскільки це підстава для закриття прова­дження в адміністративній справі. Вважаємо, що предметом позову є право, свобода та інтерес, про захист яких до суду звертається позивач, а оскаржувані рішення, дія чи бездіяль­ність становлять лише зміст позову.

Крім того, доказом можливості оскарження актів ревізії є на­каз Головного контрольно-ревізійного управління України від 28 жовтня 2008 р. № 383 «Про затвердження Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян в органах державної контрольно-ревізійної служби», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2008 р. за № 1242/15933. Відповідно до підпункту «ґ» п. 2 цього Порядку органи ДКРС під час розгляду скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб органів ДКРС перевіряють законність і обґрунтованість оскаржу­ваних рішень, дій (бездіяльності) посадових осіб і приймають одне з таких рішень — щодо скасування повністю або частково акта ревізії, проведеної з порушенням законодавства [354]. На наш по­гляд, оскільки таке оскарження передбачено в адміністративному порядку, то в судовому порядку тим більше можна оскаржити акт ревізії.