§1. Реформа антимонопольного права ЕС 2004 г.: основные направления и предварительные итоги

Вступивший с 01.05.2004 в силу Регламент ЕС №1/2003 о применении ст. 81 и 82 Договора о Европейском сообществе вводит в систему правоприменения новый принцип легальных исключений из правила запрета картельных соглашений и согласованных действий взамен действовавшей системы коллективных и индивидуальных освобождений от запрета⁸⁶.

Существовавшая более 40 лет превентивная система регистрации и получения разрешений для соглашений, которые могут ограничить конкуренцию была заменена так называемой системой последующего контроля. Предприятиям более не требуется регистрировать их соглашения. Они вправе самостоятельно решать, нарушает ли их соглашение требования европейского антимонопольного права. Таким образом, предприятия освобождаются от значительных бюрократических издержек. При этом, с другой стороны, возрастает их личная ответственность за соблюдение норм антимонопольного права.

Концептуальной основой реформы стало стремление европейских законодателей к поощрению саморегуляции и расширению диспозитивного правового регулирования. Действительно, формулировки ст. 81 Договора о Европейском сообществе не требуют предварительных решений Еврокомиссии ни в отношении тех соглашений, которые нарушают ее положения, ни в отношении тех соглашений, которые ей соответствуют.

Административный или судебный контроль за соответствием этих соглашений нормам антимонопольного права может иметь место лишь позднее, после факта реализации соглашения. При этом Европейская Комиссия, обладавшая до недавнего времени исключительной компетенцией в части принятия решений о применении исключений из картельного запрета, теряет свою монополию на контроль в данной области. Реформа предусматривает децентрализованную систему контроля за соблюдением картельного запрета. Предполагается, что контроль в этой области будет осуществляться отдельными картельными ведомствами и судами стран-участников ЕС.

В соответствии с реформой в настоящее время задачи Европейской Комиссии состоят в следующем:

1) в установлении фактов сговоров и запрещении неправомерных действий предприятий или объединении предприятий;

2) в применении временных мер предварительного пресечения неправомерных действий;

3) в принятии официальных сообщений-заверений от предприятий, содержащих отказ от картельных соглашений и действий;

4) в установлении факта применимости или неприменимости картельного запрета к определенным общественным отношениям;

5) в совершенствовании инфраструктуры и условий применения европейского законодательства;

6) в консультировании предприятий.

На первый взгляд может показаться, что реформа ведет к ослаблению интеграции европейских государств в области защиты конкуренции. Однако при более глубоком изучении концепции реформы усматривается, что европейский законодатель предусмотрел ряд инициатив, противостоящих дезинтеграционным тенденциям в этой сфере.

Так, во-первых, национальные суды и иные национальные антимонопольные органы обязаны осуществлять контроль именно на предмет соответствия соглашении и действий предприятий нормам права ЕС, даже если национальное законодательство устанавливает более льготные режимы в дайной сфере.

Во-вторых, реформа способствует реализации основной цели европейской интеграции, поощряя развитие экономики и предпринимательства за счет сокращения бюрократических процедур. В частности, об этом свидетельствует перенос бремени доказывания наличия картельного соглашения на сторону, ссылающуюся на это обстоятельство.

Многообещающими представляются две последних инициативы Генеральной Дирекции по конкуренции Еврокомиссии. Речь идет о разработке комплексной программы подготовки и повышения квалификации судей, специализирующихся на монопольных процессах и создание банка данных по всем процессам о применении антимонопольного права на всей территории Европейского Союза. В этом банке данных будут содержаться данные обо всех административных и судебных процессах и решениях но ним, имевших место во всех государствах — членах ЕС.

Также Еврокомиссия планирует в 2006-2007 гг. издать так называемую Зеленую книгу о частном гражданско-правовом преследовании картельных правонарушений. С этой целью создана специальная Экспертная группа по се разработке. Этот документ призван упорядочить и типизировать основные механизмы гражданско-правовой защиты против картельных соглашений, представить обобщение правоприменительной практике в этой области и, по сути, выявить уже сложившиеся судебные прецеденты по данному вопросу.

Серьезный механизм противодействия дезинтеграционным процессам в сфере защиты конкуренции представляет собой подход

европейского законодателя к так называемым Hard-core-картелям, которые оказывают существенное негативное воздействие на Общий рынок. Рассмотрение дел о таких картелях по-прежнему остается в компетенции Еврокомиссии.

Аналогичный подход применяется в случаях, когда картельное соглашение охватывает более трех государств-членов ЕС. Преследование таких картелей также относится к компетенции Комиссии.

Кроме того, в соответствии с концепцией реформы у Еврокомиссии остается право потребовать у национального картельного ведомства материалы любого антимонопольного дела и самостоятельно провести разбирательство. Это право Комиссии обусловлено рядом определенных обстоятельств. Например, оно может быть реализовано, когда это необходимо для обеспечения единообразия в правоприменении европейского законодательства или когда несколько национальных ведомств при рассмотрении конкретного дела нс могут прийти к непротиворечивой и однозначной оценке его обстоятельств.

Право ЕС предоставляет Еврокомиссии широкие полномочия по проведению административных расследований. К числу таких полномочий относятся комплексные проверки целых отраслей экономики и сфер действия определенных соглашений, которые могут ограничивать конкуренцию; право направления требований о предоставления информации, необходимой в ходе расследования; возможность проводить опросы участников соглашения или согласованных действий, которые могут быть запротоколированы и использованы в качестве доказательств в судебных процессах; право истребования финансово-хозяйственных, бухгалтерских и иных документов, материалов деловой переписки.

Комиссия уполномочена проводить обыски в офисе, на земельном участке, в транспортных средствах подозреваемого

предприятия, а также помещений по месту жительства руководителя предприятия или сотрудников при наличии соответствующего судебного постановления. Если же существуют обоснованные подозрения, что разыскиваемая информация или документы, находятся в офисе, на земельном участке, в транспортном средстве, не принадлежащим предприятию, то обыск может быть проведен Еврокомиссией и там.

Еврокомиссия имеет право опечатать на срок не более 72 часов финансово-хозяйственные, бухгалтерские и иные документы и само помещение до принятия соответствующего судебного решения.

Комиссия имеет право в особо тяжелых случаях, чтобы избежать опасности усугубления негативных последствий для конкуренции и наступления ущерба рынку, которые трудно восстановить, своими полномочиями принять меры предварительного пресечения.

В случае необходимости проведения проверок на территории другого суверенного государства соответствующий антимонопольный орган этой страны уполномочен провести необходимые расследования по поручению Еврокомиссии или картельного ведомства другой страны, возбудившей административное расследование.

Децентрализованное применение картельного права ЕС обусловливает необходимость адаптации национальных правовых антимонопольных систем к антимонопольному нраву ЕС, а также гармонизации правоприменения антимонопольных норм. С этой целью Комиссией ЕС была создана сеть антимонопольных ведомств государств- членов ЕС .

Эта сеть ведомств должна эффективно бороться с нарушениями европейского антимонопольного права. Ответственность за непосредственную оперативную реализацию этой задачи лежит на том картельном ведомстве, куда поступила жалоба о провонарушении или

*’ Commission Notice on cooperation within the Network of Competition Authorities. Official Journal C 101, 27.04.2004.

которым по собственной инициативе был начат соответствующий процесс. Возможны случаи перераспределения обязанностей ведения процесса в рамках ведомственной сети или даже параллельное ведение соответствующих дел.

Если процесс о картельном правонарушении ведется параллельно в нескольких странах, то картельные ведомства должны сами согласовать порядок применения штрафных санкций и долевое распределение налагаемых штрафов на каждой суверенной территории. Практическое взаимное согласование этих вопросов происходит в рамках Европейской сети антимонопольных ведомств.

Система санкций за нарушения антимонопольного права ЕС включает в себя денежные штрафы и пени.

Основные принципы установления санкций за нарушение конкурентных правил ЕС изложены в Директивах по методике установления штрафов, принятых в 1998 году в соответствии со статьей 15(2) Регламента №17 и ст. 65(5) Соглашения ЕС по стали и углю (98/С9/03)^[65]. Они направлены на обеспечение прозрачности и непредвзятости решений Комиссии ЕС в глазах предприятий и Суда Европейских сообществ при соблюдении дискреционных прав, предоставленных Комиссии соответствующим законодательством.

Регламент №17/62, который является основным процедурным регламентом, принятым Советом ЕС в 1962 году, устанавливает в ст. 15(2), что Комиссия «может своим решением наложить на предприятие или ассоциацию штрафы в размере от 1000 до 1000000 расчетных единиц или большую сумму, но не превышающую 10% оборота за предыдущий деловой год по каждому предприятию, участвовавшему в нарушении, когда они сознательно или по небрежности (а) нарушили ст. 81 (I) или ст. 82 Договора или (б) не исполнили любое

обязательство, соответствующее ст. 8(1). При установлении размера штрафа должна приниматься во внимание как опасность, так и продолжительность нарушения».

Поскольку ст. 15 (2) не предписывает точную сумму штрафа, Комиссия имеет здесь широкие дискреционные полномочия. Проблема также состоит в том, что статья прямо не указывает, должен ли приниматься в расчет оборот компании на мировых рынках или только в пределах ЕС.

Опасность и продолжительность нарушения — единственные критерии определения базовой величины штрафа, установленные ст. 15 (2) Регламента №17. Комиссия классифицирует нарушения потрем уровням серьезности (незначительные, серьезные и очень серьезные) в зависимости от природы нарушения, реального влияния на рынок и масштабов соответствующего географического рынка. Незначительные нарушения, такие как вертикальные ограничения в торговле с ограниченным влиянием на рынок и оказывающие воздействие лишь на часть общего рынка, могут повлечь штраф в пределах от 1000 до 1 млн. евро. Серьезные нарушения, например горизонтальные и вертикальные ограничения с большим совокупным влиянием, как правило, влекут штраф в размере от 1 млн. до 20 млн. евро. Очень серьезные нарушения, обычно ценовые картели или соглашения о разделе рынка, наказываются штрафами в размере свыше 20 млн. евро.

Внутри каждой категории нарушений штрафы применяются на основе дифференцированного подхода. Величина налагаемых штрафов может отвечать задаче достижения необходимого превентивного эффекта. Как указывалось выше, она также зависит от продолжительности нарушения. Так, если правонарушение длится до одного года — размер штрафа не увеличивается. Для нарушений, длящихся от одного года до пяти лет, штраф может быть увеличен на 50%. Если нарушение

продолжается более пяти лет, штраф может увеличиваться на 10% за каждый последующий год. После того как основной штраф рассчитан, во внимание могут быть приняты, согласно п. 139 21-го Доклада по конкурентной политике ЕС^[66], определенные объективные факторы, например, специфические характеристики предприятий и их реальная способность уплатить штраф. В соответствии с этим размер штрафа может быть скорректирован.

Еврокомиссия имеет право своим решением наложить на предприятия или объединения предприятий штрафы до 1% от общего оборота за предшествующий год в случае, если тс преднамеренно или но халатности не выполнили свои обязательства по предоставлению информации, дали неполные сведения или не в срок, не представили учетных документов, вскрыли печати или совершили иные правонарушения незначительной тяжести.

Если штраф налагается в отношении объединения предприятий, исходя из объемов оборота членов объединения, а само объединение оказывается не в состоянии платить наложенные штрафы, то оно обязано потребовать от своих членов субсидиарного исполнения обязанности по уплате данного штрафа. Аналогичное право предоставлено и самой Еврокомиссии.

Еврокомиссия имеет право своим решением наложить на предприятия или объединения предприятий пени до 5% от средне­дневного оборота за предшествующий год за каждый день просрочки с целью понудить их:

1) прекратить воспрепятствование выполнению принятых Комиссией решений;

2) подчиниться принятым в отношении их мерам предварительного пресечения;

3) выполнить свои обязательства по прекращению противоправной практики;

4) представить полноценные и достоверные сведения по какому- либо вопросу;

5) не препятствовать проверкам, проведение которых санкционировано Еврокомиссией.

Таким образом, если штрафы используются Еврокомиссией в качестве санкций за совершение правонарушений, то пени служат формой компенсации Европейскому Союзу дополнительных расходов, связанных с неправомерным поведением хозяйствующих субъектов, а также способом обеспечения исполнения решений Комиссии. Отметим, что система европейских штрафов и пеней во многом сориентирована на сложившуюся на территории суверенных государств — членов ЕС аналогичную систему воздействия на недобросовестных хозяйствующих субъектов.

Однако в части применения мер воздействия, предусмотренных правом ЕС и национальным законодательствами, наблюдаются некоторые отличия по субъектному составу. В то время как правовая система ЕС позволяет применять санкции только к юридическим лицам (Регламент 1/2003 по применению ст. 81 и 82 Договора о Европейском сообществе), национальные правовые системы государств — членов ЕС предусматривают штрафные санкции, в том числе и против физических лиц.

Отметим, что положения о компенсации ущерба, причиненного антиконкурентной практикой частноправовым организациям и частным лицам на уровне ЕС не гармонизированы. Однако данный вопрос находит свое отражение в национальных правовых актах государств-членов ЕС. Однако усиление гражданско-правового преследования картельных нарушений в настоящее время является одной из важнейшей целей антимонопольной правовой политики Еврокомиссии.

Важнейшей составляющей реформы антимонопольного права ЕС стали нормативные новеллы в области защиты свидетелей-членов картельного объединения.

Положение о защите свидетелей, являющихся участниками соглашения и давших показания о наличии картельного соглашения, стало весьма актуальным к концу ХХ-началу XXI вв. Еще в 1996 г. Европейская Комиссия приняла Положение о защите свидетелей, давших показания о факте существования картеля⁹⁰. Данное положение во многом восприняло нормы североамериканского законодательства по данному вопросу, в частности, переработанного в 1993 г. Департаментом юстиции США Положение о защите свидетелей.

Защита свидетелей в антимонопольном праве ЕС преследует как минимум три цели:

1) обеспечение субъекту возможности выхода из картельного объединения без штрафных санкций, что, в свою очередь, должно создать стимулы для прекращения соответствующего картельного соглашения и дестабилизировать существующие сговоры;

2) создание стимулов для дачи показаний и передачи улик, и, как следствие, расширение доказательственной базы по соответствующим антимонопольным процессам;

3) упрощение процедуры антимонопольного преследования путем ограничения применяемых к нарушителю мер воздействия, если уже в процессе антимонопольного разбирательства субъект в добровольном порядке признает себя виновным.

Как свидетельствует практика 1998-2002 гг. указанные цели, закрепленные как в Положении о защите свидетелей ЕС, так и в аналогичном Положении США реализуются со значительным успехом. В частности за указанный период их осуществление позволило раскрыть большое количество картелей как в Европейском Союзе, так и в США.

В ходе реформы антимонопольного права 2004 года было разработано новое Положение о защите свидетелей⁹¹. В данном положении, в целом, нашли свое отражение традиционные нормы о двух группах стимулов для участников картельных соглашений, выступивших свидетелями ио делам о сговоре - был закреплен принцип иммунитета таких лиц по отношению к штрафным санкциям и условия снижения денежных штрафов для свидетелей по картельным делам.

В отличие от Положения 1996 года, которое формально не предусматривало никакого иммунитета, новые нормы закрепляют абсолютный иммунитет от штрафов для свидетелей по картельным делам в том случае, если Еврокомиссии не было известно о существовании картеля и свидетель является первым лицом, раскрывшим существование сговора. Показательно, что даже в этом случае Еврокомиссия оставляет за собой право наложения на свидетеля штрафа в размере до 25% предельного размера штрафа за соответствующее нарушение антимонопольного права.

Чтобы претендовать на предоставление иммунитета от штрафов хозяйствующий субъект должен отвечать следующим условиям:

1) он обязан предоставить улики и полную информацию, которые являются достаточным основанием для вынесения Комиссией постановления о проверке;

2) он должен предоставлять Еврокомиссии уже в ходе процесса все имеющиеся улики и информации и осуществлять постоянное сотрудничество с Комиссией;

3) участие самого предприятия в картельном объединении должно быть приостановлено не позднее, чем к моменту его обращения в Еврокомиссию;

4) предприятие-свидетель не должно принуждать другие предприятия вступить в картельное соглашение - их участие должно быть добровольным.

В случае, если Еврокомиссия уже имеет сведения о существовании картеля, то для свидетеля существует возможность ограничения максимального размере штрафа, который может быть на него наложен. Условием получения такого права является предоставление свидетелем Комиссии важных улик, позволяющих доказать факт картельного сговора и не имеющихся в распоряжении Комиссии.

Еврокомиссия дифференцирует возможности уменьшения штрафных санкций в зависимости от своевременности предоставления доказательств. Существует специфическая шкала уменьшения штрафов, в соответствии с которой:

1) первое предприятие, которое предоставляет существенные улики, может претендовать на уменьшение санкций в размере от 30% до 50% от их предельного значения за соответствующее правонарушение;

2) второе предприятие, которое предоставляет существенные улики, может претендовать на уменьшение санкций в размере от 20% до 30% от их предельного размера за соответствующее правонарушение;

3) для всех последующих предприятий существует возможность уменьшить санкции до 20% от их предельного размера.

Введение в правоприменительную практику данных положений на сегодняшний день уже повлекло следующие последствия⁹².

В существенной мере изменился характер административных процессов Еврокомиссии по наложению штрафов. Если при ранее действовавшем Положении для предприятия, попадающего в третью группу льгот, был юридически незначим момент начала сотрудничества с антимонопольным ведомством, то новое правило стимулирует как можно

более ранний выход их картеля и обостряет таким образом конфликт между участниками картельного соглашения.

Признание свидетелем-участником картеля своей вины, которое при ранее действующем Положении могло позволить рассчитывать на снижение санкции на 20% от их предельного размера, в новых условиях само по себе, вне связи с активным сотрудничеством с Еврокомиссией, не имеет юридического значения.

Вступление в силу перечисленных законодательных новелл в области статуса свидетеля по делам о картелях привело к сокращению числа субъектов, претендующих на уменьшение штрафов, к ужесточению антимонопольного права ЕС.

Реформа антимонопольного права ЕС 2004 г. обострила проблему гармонизации правовых норм права ЕС и национального права государств-членов. Закономерным в этой связи является вопрос о соотношении права ЕС и национального права в этой области.

Позиция Европейского Союза по данному вопросу предусматривает две альтернативы:

1) в части картельных соглашений, имеющих межстрановое значение, действующих и за пределами государства-члена Сообщества, существует возможность либо применять только право ЕС либо параллельно применять и национальное, и право ЕС с признанием приоритета последнего.

2) в части картельных соглашений, нс имеющих межстранового характера, применимым может считаться национальное право.

Большинство государств — членов ЕС остановилось на второй альтернативе. Между тем необходимость адаптации национального антимонопольного права государств-членов ЕС к новеллам антимонопольного правового регулирования ЕС вытекает из принципа обеспечения равных правовых условий для всех субъектов рынка. Деятельность всех предприятий должна рассматриваться сквозь призму

идентичных конкурентных правил, независимо от территориального фактора, равно как и от того, имеет ли экономическая деятельность конкретного предприятия межстрановое значение или нет.

Гармонизация норм антимонопольного права ЕС и норм национального законодательства государств-членов ЕС неразрывно связана с обеспечением единообразия в правоприменении в данной области. Правоприменение же, с одной стороны, во многом остается в субъективной плоскости, а с другой - способно наиболее оперативно реагировать на изменение общественных отношений в сфере защиты конкуренции. Оно служит своеобразным стимулом для дальнейшего развития антимонопольной законодательной и нормативной базы.

Для обеспечения гармонизации права ЕС о защите конкуренции и непротиворечивости правоприменения в этой сфере целесообразно выявить основные тенденции развития антиконкурентной практики и, как следствие, - основные направления дальнейшего совершенствования антимонопольного правового регулирования в Европейском Союзе.