Реформа Европейской гражданской службы 2004 г.

Непосредственным поводом ускоренного осуществления ад­министративной реформы в ЕС, проведенной в преддверии расширения, стали скандальные разоблачения в деятельности администрации, приведшие к кризису и отставке Европейской комиссии, возглавлявшейся Сантером.

преимущественно на стаже пребывания в составе гражданской службы или даже фаворитизме, а не на критерии качества осу­ществляемых услуг и полномочий. Серьезной критике подверг­лись структура самой Европейской гражданской службы, сис­тема категорий и разрядов, вносившая элементы косности в деятельность службы, а равно не отвечающие современным по­требностям принципы продвижения по службе и материально­го вознаграждения и поощрения сотрудников. Проявленные способности, характер и качество оказываемых услуг были вы­двинуты в качестве главного критерия продвижения каждого из служащих. Соответственно, при осуществлении реформы кад­ровой политики на первое место была выдвинута оценка харак­тера и качества предоставляемых администрацией услуг.

К числу других мер, направленных на модернизацию, были отнесены улучшение условий труда, систематическое повыше­ние квалификации персонала, улучшение технического осна­щения, резкое усиление мобильности кадров, расширение со­циальных гарантий, а также жесткий подход к оценке профес­сиональной неспособности или недостаточности. В какой-то мере решению этих задач отвечал предварительный проект ре­формы, разработанной Генеральным департаментом по кадро­вым и административным вопросам и одобренный Комиссией. Он был опубликован в качестве документа Комиссии под до­вольно амбициозным названием «Новая администрация на службе полмиллиарда европейцев». Комиссия явно торопилась завершить работу непосредственно до расширения ЕС, хотя и претендовала на то, что подготовленный ею акт станет осново­полагающим документом Европейской гражданской службы и после расширения ЕС. Указание на полумиллиардное населе­ние явно это подчеркивало. В ходе последующего обсуждения институтами и иными заинтересованными органами и органи­зациями (Парламент, Суд и другие) в предварительный проект были внесены весьма значительные изменения. Окончательный текст был одобрен Советом 22 марта 2004 г. в соответствии с установленным порядком его принятия. Статут был опублико­ван в Официальном вестнике ЕС лишь 25 мая, т. е. непосредст­венно после приема новых государств-членов с учетом оговор­ки о том, что новый Статут вступает в силу только после его

опубликования. Официально он именуется Статут служащих Европейских сообществ и режим, применяемый к другим должностным лицам Европейских сообществ. Документ состо­ит из 13 разделов. В них последовательно формулируются поло­жения общего порядка, регулирующие права и обязанности служащих, карьеру чиновников, условия труда, порядок возна­граждения и характер предоставляемых социальных гарантий, дисциплинарный режим, условия обжалования, положения, применимые к научному и техническому персоналу, особые положения и исключения, применяемые к служащим, работаю­щим в третьих странах.

Наиболее существенные новеллы новый Статут вносит в организацию и структуру гражданской службы, порядок рекру­тирования и карьеру чиновников, условия и порядок вознагра­ждения, а равно контроля за служебной деятельностью и со­блюдением дисциплинарных требований. Несколько видоизме­няются постановления, относящиеся к условиям труда и предоставлению социальных льгот и гарантий, которые приоб­ретают более адресный характер. Постановления нового Стату­та распространяют свое действие на всех служащих, входящих в состав Европейской гражданской службы, независимо от то­го, в рамках какого именно института, органа или организации они осуществляют свою деятельность.

Новый Статут радикально видоизменяет кадровую структуру Европейских сообществ. Взамен ранее существовавшего деле­ния всего персонала ЕС на четыре категории А, В, С и D, нахо­дившихся в определенном иерархическом соподчинении, учре­ждаются две функциональных группы. Все служащие Сооб­ществ в зависимости от осуществляемых функций включаются либо в группу управленцев-администраторов (она сокращенно именуется ADM), либо в группу, осуществляющую вспомога­тельные или дополнительные функции (она получает наиме­нование группы ассистентов — сокращенно AST).

мом, при условии, что нормальная длительность обучения со­ставляет не менее четырех лет. Это может быть также профес­сиональное образование, соответствующее полному циклу университетского уровня. Наконец, в соответствии со служеб­ными интересами и потребностями, могут включаться в данную функциональную группу лица, обладающие профессиональной подготовкой, знанием и опытом.

В целом сохраняется эшелонирование кадров каждой кате­гории по старшинству. Это может оказывать определенное влияние, но отнюдь не решающее, на карьеру чиновников. Наличие определенного стажа в значительной степени влияет зато на уровень заработной платы. Новый Статут устанавли­вает одинаковое количество разрядов (эшелонов) внутри каж­дой категории служащих. При переходе из более низкой кате­гории в более высокую отсчет внутреннего разряда по стажу пребывания в данной категории вновь начинается сначала. Однако в определенных случаях возможно добавление одного эшелона к начальному. Одновременно таблица окладов чи-

новников предусматривает равенство заработной платы чи­новников более низкой категории, но максимально высокого разряда чиновнику непосредственно более высокой категории, но начального разряда по стажу.

Перестройка призвана повысить заинтересованность служа­щих в повышении своей квалификации, максимально эффек­тивном осуществлении служебных обязанностей и стремлении к продвижению по служебной лестнице. По замыслу авторов Статута, все это должно способствовать повышению качества предоставляемых гражданской службой услуг и максимально приблизить се деятельность к современным требованиям. Пе­реход к ежегодной переаттестации служащих, составление спи­ска лиц, рекомендуемых к продвижению по служебной лестни­це, установление порядка, при котором каждый из служащих по истечении определенного периода времени должен менять место службы, причем речь идет не только о департаментах, но и генеральных департаментах, все это должно способствовать преодолению заскорузлости и отсутствия гибкости в работе ад­министративных служб и различного рода специализированных организаций, создаваемых Сообществами.

Центральное место в Статуте занимают положения, опреде­ляющие порядок формирования Европейской гражданской службы и комплектование ее состава, права и обязанности слу­жащих, условия продвижения по службе, а также обеспечиваю­щие необходимые условия трудовой деятельности и социальной

защиты. Зачисление в Европейскую гражданскую службу по- прежнему осуществляется на конкурсной основе. Новый Ста­тут, однако, вносит целый ряд изменений. Новые правила про­возглашают максимальную открытость, публичность и транспа­рентность проводимых конкурсов. Все сведения, относящиеся к проведению конкурса, подлежат официальной публикации. Они должны максимально полно указывать условия участия в конкурсе, требования к образовательному и профессионально­му уровню соискателя и порядок проведения конкурсного от­бора. Однако объявленное в проекте положение, согласно ко­торому требования конкурса распространяются на замещение также высших должностей в администрации ЕС, в окончатель­ном тексте отсутствует. На практике это означает, что назначе­ние, как и в прошлом, останется результатом соглашений меж­ду государствами-членами или даже торга между определенны­ми политическими силами.

Значительное место в Статуте занимают положения, относя­щиеся к условиям служебной карьеры. В нем подчеркивается значение качественного фактора при решении вопроса о про­движении по службе. Особо указывается на то, что такого рода продвижение будет определяться не выслугой лет, а характером и высоким качеством осуществления функций тем или иным служащим. При этом подчеркиваются и некоторые условия, которые имеют существенно важное значение при отборе кан­дидатов на продвижение. Подчеркивается необходимость вне­дрения культуры, постоянного повышения образовательного уровня и повышения квалификации. Определяется количество дней, отводимых в среднем для каждого служащего на прохож­дение курсов повышения квалификации (не менее 10 дней еже­годно), а также увеличение бюджетных ассигнований на их ор­ганизацию. Постоянное повышение образовательного и про­фессионального уровня становится, таким образом, также одним из условий продвижения по службе и даже сохранения занимаемых руководящих должностей. Особое значение прида­ется повышению мобильности государственных служащих. Та­кого рода перемещение, по мнению авторов Статута, должно придать динамизм и обновление подходу к решению админист­ративных проблем. Иначе говоря, сама по себе мобильность должна как бы стать одним из условий преодоления застоя, ру­тинности и бюрократизма. По мнению разработчиков докумен­

та, по истечении примерно четырех лет работа приобретает ру­тинный характер. А стремление к новациям и приверженность новым идеям перестают играть сколько-нибудь заметную роль. Соответственно, подлежит разработке специальная программа осуществления перемещений чиновников, которая должна быть максимально транспарентной и четко указывать на цели таких перемещений и назначений. Должны практиковаться та­кие методы, как временное командирование в распоряжение других генеральных департаментов или даже институтов, обмен персоналом, а также создание специальных служб профессио­нальной ориентации, которые могут способствовать повыше­нию уровня профессиональной подготовки чиновников. Все дальнейшие передвижения по службе, а также решения, кото­рые могут влечь за собой наложение санкций на служащих, принимаются компетентными властями при участии соответст­вующих консультативных и представительных органов, в кото­рых по общему правилу представлены как администрация, так и персонал того или иного института и подразделения. При ка­ждом из институтов создаются соответствующие комитеты и комиссии. К их числу относятся, в частности, комитеты персо­нала, представляющие интересы служащих при руководстве ин­ститута и обеспечивающие постоянный контакт между руково­дством и персоналом данного института. Этот комитет направ­ляет соответствующим властям все пожелания, касающиеся организации и функционирования служб, а также предложе­ния, которые направлены на улучшение условий труда или об­щих условий жизни персонала. Комитет принимает участие в управлении и контроле за деятельностью органов социального характера, создаваемых в рамках данного института в интересах персонала. Весьма важные функции осуществляют паритетные комиссии, которые состоят из представителей руководства и персонала. В их компетенцию входит рассмотрение конфликт­ных ситуаций, а равно дача рекомендаций администрации по общим вопросам функционирования служб. Вопросами дисци­плины должен заниматься специальный комитет по дисципли­нарным вопросам, учреждаемый также на паритетных началах. Учреждается комиссия по определению инвалидности, в состав которой входят как представители властей и персонала, так и медицинские работники. Работа этой комиссии носит закры­тый характер.

Подлежит учреждению в соответствии с новым Статутом ко­митет по подготовке докладов об аттестации служащих. Он со­стоит из равного числа представителей, назначаемых админист­ративным руководством и комитетом персонала из числа пред­ставителей служащих, принадлежащих функциональной группе ADM. Работа комитета носит закрытый характер. Предусмотре­но также создание специального консультативного паритетного комитета по вопросам профессиональной непригодности. Если речь идет о чиновниках высшего уровня, то, соответственно, члены комитета должны принадлежать как минимум к той же категории служащих. Создание такого рода комитетов и комис­сий должно в определенной мере способствовать более актив­ному участию персонала в решении карьерных и дисциплинар­ных вопросов, а равно разрешению возникающих конфликтных ситуаций. Быстрое, оперативное и высокоавторитетное разре­шение возникающих в рамках администрации конфликтов и трудовых споров отнесено к числу важных условий повышения эффективности управления. Решением от 2 ноября 2004 г. Со­вет учредил Суд по делам гражданской службы ЕС. Последую­щими актами уточнен порядок его формирования и функцио­нирования. Вновь созданный Суд наделен юрисдикцией по рассмотрению по первой инстанции споров между Сообщест­вами и их служащими, а равно споров между персоналом и ор­ганами и организациями, необходимая компетенция для рас­смотрения которых определяется Судом ЕС.

СДГС состоит из семи судей, назначенных Советом на ос­нове единогласия по рекомендации специального отборочного комитета. Главные требования к кандидату: независимость, вы­сокий профессионализм, состояние в гражданстве ЕС. Основ­ные задачи Суда — сокращение сроков рассмотрения жалоб и повышение качества принимаемых решений.

Лицо, назначаемое чиновником, должно по общему правилу состоять в гражданстве государства-члена, т. е. практически об­ладать гражданством ЕС. Он должен удовлетворять требовани­ям национального закона в отношении военнообязанных. Он должен соблюдать и следовать требованиям морали, которые необходимы для службы в ЕС. Он должен также отвечать тре­бованиям о физическом здоровье, необходимым для исполне­ния его функций. Минимальное требование знания двух язы­ков повышается применительно к чиновникам высшей катего­

рии. В этом случае условием зачисления в соответствующую категорию является достаточно хорошее знание как минимум трех языков. Окончательному назначению чиновника должен предшествовать в обязательном порядке не менее чем девяти­месячный испытательный срок.

Не реже чем раз в два года проводится аттестация чиновни­ка. Заключение должно оценивать компетентность данного служащего, его преданность делу и умение осуществлять свои функции. Чиновник должен быть ознакомлен с докладом об аттестации. Ему принадлежит право оспаривания соответст­вующих оценок и рекомендаций. Несогласие с аттестацией, а в еще большей мере с решением о продвижении или непродви- жении по службе может быть оспорено как в рамках внутрен­них структур института (паритетная комиссия и другие), так и в особо сложных случаях ~ в судебном порядке. Окончательное прекращение служебных функций может иметь место в силу различных причин: подача в отставку, увольнение в отставку, отказ от должности в служебных интересах, увольнение в связи с профессиональной непригодностью, отзыв, выход на пенсию, кончина чиновника. Все случаи добровольной или принуди­тельной отставки и увольнения подробным образом регламен­тируются Статутом и приложениями. Значительное место уде­ляется в нем вопросам определения заработной платы и выпла­ты возмещений. Непосредственно в Статуте определяется базовая заработная плата чиновников каждой категории и раз­ряда. Устанавливается порядок возмещения затрат каждого из чиновников, связанных с его служебной деятельностью. Значи­тельное внимание уделяется в Статуте регулированию вопроса о характере и назначении пенсий, а равно пособий по инвалид­ности. Среди этих постановлений обращает на себя внимание решение о повышении пенсионного возраста. В соответствии с новым регламентом право на получение пенсии по возрасту на­ступает с 63 лет, в то же время вводится новое положение о признании возрастного ограничения службы элементом дис­криминации, в связи с чем ранее существовавшее жесткое пра­вило о выходе в отставку по достижении 60-летнего возраста отменено. Предусматривается также возможность досрочного выхода на пенсию и устанавливаются соответствующие про­порции выплаты пенсионного обеспечения. Кроме того, поста­новления переходного характера сохраняют на временной ос-

нове те возрастные цензы и суммы пенсионных выплат, кото­рые существовали до принятия нового Статута.

Два последних раздела Статута, относящиеся к регулирова­нию деятельности служащих, применяются к лицам, относя­щимся к научным и техническим кадрам, а равно к служащим, осуществляющим свои функции в третьих странах. Специаль­ное Приложение 10 регулирует вопросы назначения, прохожде­ния службы, обеспечения материальных условий жизни работ­ников за рубежом. В целом почти все основные положения и разделы Статута детализируются, а в определенной мере допол­няются приложениями. Соответственно, по своему объему 13 приложений к Статуту превосходят его примерно втрое. Все они имеют ту же юридическую силу и принимаются в том же порядке, что и сам Статут.