Напрями удосконалення діяльності Генерального прокурора України

Сьогодні перед Україною одним із головних завдань постає послідовна демократизація управлінських взаємовідносин в централізованій системі органів прокуратури. Досягти цього неможливо без істотної модернізації процедурних аспектів таких взаємовідносин, які б стали перешкодою для суб’єктивізму і свавілля з боку владних суб’єктів.

Інститут Генерального прокурора України в системі органів прокуратури є визначальним, оскільки від рівня його організації залежить рівень організації всієї прокуратури. Сьогодні існує ряд проблем щодо організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України. Окрім того, комплексне окреслення напрямів оптимізації даного інституту є невід’ємним етапом реформи всієї прокуратури. Відтак, в результаті проведеного нами дисертаційного дослідження, в рамках даного підрозділу акцентуємо увагу на найбільш проблемних засадах діяльності Генерального прокурора України, які потребують оптимізації.

Питанням напрямів оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України займались такі вчені: як В.Г. Бессарабов, Є.М. Блажівський, В.М. Гусаров, Л.М. Давиденко, Д.Г. Заброда, Р.Н. Зинуров, І.В. Європіна, В.Є. Загородній, І.М. Козьяков, М.В. Косюта, В.М. Куц, О.М. Литвак, В.Я. Малиновський, О.І. Медведько, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, Н.О. Рибалка, Г.П. Середа, В.В. Сухонос, В.В. Цвєтков, М.К. Якимчук та інші.

Однак, в літературі станом на сьогодні все ж відсутній виклад основних напрямів оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України. Окрім того, наявні в доктрині фрагментарні пропозиції не можуть досліджуватись окремо, оскільки реформування інституту Генерального прокурора повинно бути комплексним і послідовним.

Найпершим напрямом оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України є встановлення контролю Президентом України та Верховною Радою України за діяльністю Генерального прокурора України. З даного питання в літературі існує багато суперечливих позицій. Так, одні автори пропонують усі контрольні повноваження за діяльністю Генерального прокурора України і прокуратури в цілому передати або тільки Верховній Раді України або ж Президенту України [57, с. 49-50], тоді як інші виступають за спільний контроль за діяльністю прокуратури України з боку Президента України та Верховної Ради України [58, с. 170].

В результаті нашого дослідження ми дійшли висновку, що ідея спільного контролю за діяльністю Генерального прокурора України з боку парламенту та глави держави має позитивні аспекти, однак слід розуміти, що основний контроль за діяльністю прокуратури має здійснювати той орган, який призначає Генерального прокурора. Де-юре, сьогодні Генеральний прокурор України призначається та звільняється Президентом України за попередньою згодою Верховної Ради України.

З огляду на викладене, а також враховуючи, що ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) не відповідає ст. 122 Конституції України, ми погоджуємось із законопроектом [174], що ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) потрібно викласти у наступній редакції:

«Стаття 2. Генеральний прокурор України.

Генеральний прокурор України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік звітує перед Верховною Радою України про діяльність прокуратури. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Генеральний прокурор України звільняється з посади також у разі: закінчення строку, на який його призначено; неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я; порушення вимог щодо несумісності; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; припиненні його громадянства; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням. Строк повноважень Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів - п’ять років».

Окрім того, на нашу думку, ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» потрібно також доповнити наступними частинами: «У діяльності щодо здійснення нагляду за додержанням законів Генеральний прокурор є відповідальним перед Президентом України, підзвітним і підконтрольним перед Верховною Радою України. На вимогу Верховної Ради України

Генеральний прокурор України звітує перед Верховною Радою України про діяльність щодо здійснення нагляду за додержанням законів. Верховна Рада України за результатами звіту Генерального прокурора може висловити йому недовіру, що має наслідком його відставку з посади».

Викладення у пропонований нами спосіб ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) внесе чіткість у відносини підконтрольності і підзвітності Генеральним прокурором України перед Президентом України та Верховною Радою України. Окрім того, встановлення вичерпного переліку підстав припинення повноважень Генерального прокурора України є гарантією мінімізації тиску на нього зі сторони інших посадових осіб.

Частково погоджуємось із позицією В.В. Сухоноса, що діяльність самої прокуратури має перебувати під надійним державним та громадським контролем. Для цього необхідно закріпити обов’язок Генерального прокурора подавати щорічні звіти про стан законності в державі та результати діяльності прокуратури України як Президентові України, так і Верховній Раді України, а також обов’язок прокурорів областей, районів та міст щорічно інформувати відповідні місцеві ради про стан законності на підвідомчій території. Основний зміст контрольних повноважень парламенту та місцевих рад щодо діяльності органів прокуратури має становити право Верховної Ради України висловити недовіру Генеральному прокурору України і право місцевих рад висловити недовіру прокурорам відповідного рівня. Однак висловлення недовіри Генеральному прокурору України має спричиняти не його відставку, а лише ініціювати розгляд Президентом України питання про звільнення Генерального прокурора України з обійманої посади. Так само висловлення недовіри прокурору області, району чи міста відповідною місцевою радою має ініціювати розгляд Генеральним прокурором України питання про звільнення з обійманої посади відповідного прокурора після ретельної перевірки всіх обставин справи [20, с. 404]. Акцентуємо увагу на тому, що сьогодні громадського контролю за діяльністю Генерального прокурора України законодавчо не передбачено. На нашу думку, керівника централізованої системи органів прокуратури повинні контролювати Верховна Рада України та Президент України, оскільки громадськість не може вникнути в сутність організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України. Окрім того, характер прокуратури як державного органу взагалі не передбачає розголосу в силу таємниці слідства, обмеженої інформації і т.п. Таким чином, громадський контроль за діяльністю Генерального прокурора України повинен мати обмежений характер.

Наступним напрямом оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України є визначення вимог до кандидатури на пост Генерального прокурора України, а також визначення змісту присяги, у зв’язку зі вступом до виконання обов’язків Генерального прокурора України. Сьогодні дивною є ситуація, коли до кандидатури на пост керівника централізованої системи органів прокуратури - Генерального прокурора України відсутні будь-які вимоги. Це питання було всебічно розглянуто в підрозділі 2.2 нашого дисертаційного дослідження. Відтак ми вважаємо, що до посадової особи такого рівня повинні бути встановлені мінімальні вимоги: 1) громадянство; 2) освітній ценз; 3) віковий ценз; 4) стаж роботи в органах прокуратури.

Відтак, на нашу думку, доцільним є встановлення наступних вимог до кандидатури на пост Генерального прокурора України: «На посаду Генерального прокурора України може бути рекомендований громадянин України, не молодший тридцяти п’яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи в органах прокуратури не менш як десять років, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою». Зрозуміло, що не можуть бути рекомендовані на посаду судді громадяни: 1) визнані судом обмежено дієздатними або недієздатними; 2) які мають хронічні психічні чи інші захворювання, що перешкоджають виконанню обов’язків прокурора; 3) які мають не зняту чи не погашену судимість.

У зв’язку з призначенням Генерального прокурора України відкритим є питання про можливе запровадження присяги, складання якої може бути тісно пов’язано із вступом на посаду. Щоправда, дискусії з цього приводу у наукових джерелах і серед практиків не виникало, і саме по собі це питання не є дискусійним. Статтею 46 (частина 2) Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) уже передбачено складання присяги працівниками прокуратури. Слід зауважити, що Генеральний прокурор України відповідає за функціонування прокурорської системи в цілому, а тому зміст його присяги не може бути тотожним змісту присяги, яку складатимуть інші працівники прокуратури. Крім того, сам факт складання присяги в урочистій обстановці з психологічного боку сприятиме зміцненню у новопризначеного Генерального прокурора України відчуття впевненості у міцності свого посадового становища [15, с. 25].

На нашу думку, основою тексту присяги для Генерального прокурора України може слугувати текст присяги для народних депутатів, визначений ст. 79 Конституції України: «Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями забезпечувати законність і правопорядок, боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників. Присягаю, що буду добросовісно очолювати прокуратуру України, а також забезпечувати реалізацію нею її обов’язків». Дана присяга повністю охоплює ті цінності та ідеали, якими повинен керуватись Генеральний прокурор України у своїй повсякденній практиці.

Наступним напрямом оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України є нормативне визначення алгоритму координації органів прокуратури України, а також алгоритму взаємодії прокуратури із іншими правоохоронними органами та органами державної влади. На даному рівні оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України виникають схожі, однак аж ніяк не ідентичні поняття - «координація» і «взаємодія». Відтак, актуальним є питання співвідношення термінів «координація» і «взаємодія».

Взаємодія - філософська категорія, що відображає процеси впливу об’єктів один на одного, їх взаємну обумовленість і породження одним об’єктом іншого [175, с. 216]. У тлумачному словнику української мови термін «взаємодія» розглядається як взаємний зв’язок між предметами у дії, а також як погоджена дія між ким-небудь [176, с. 188]. Термін «взаємодія» виражає характер і зміст відносин між індивідами та соціальними групами як носіями якісно різних видів діяльності, котрі відрізняються за своїми статусами і ролями [177, с. 26].

Термін «координація» походить від латинських «со» - «спільно» й «ordinatio» - «упорядкування». У словнику російської мови С.І. Ожегова вживається поняття «координувати», тобто погоджувати, встановити доцільне співвідношення між якимись діями, явищами [148, с. 253]. У тлумачному словнику української мови термін «координація» означає цілеспрямоване узгодження, поєднання, приведення чого-небудь у порядок чи відповідність [178, с. 227]. У тлумачному словнику сучасної української мови поняття «координація» тлумачиться як погодження, установлення взаємозв’язку, контакту в діяльності людей, між діями, поняттями тощо [179, с. 465]. Таким чином, в рамках дисертаційного дослідження під координацією ми розумітимемо централізований вплив керуючого на ті чи інші процеси, з метою забезпечення відповідного упорядкування.

В доктрині адміністративного права України в поняття «координація» вкладають наступний зміст: 1) методику здійснення функції управління, спрямовану на досягнення головної мети діяльності органів безпеки [180, с. 33]; 2) спеціальну систему теоретико-методологічних засад інтерпретації методів і методик упорядкування та взаємоузгодження організаційно- управлінської діяльності правоохоронних та інших державних і недержавних органів та організацій з метою створення ефективної організаційно- управлінської та правої системи перманентного контролю за криміногенними процесами в суспільстві та превентивної протидії злочинності [181, с. 26-27]; 3) організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення злочинних проявів і запобігання їм [57, с. 13]. Що ж стосується Генерального прокурора України, то його координація правоохоронних органів повинна базуватись виключно на основі законодавства України.

І.В. Озерський у своїх працях наголошує, що під час взаємодії, на відміну від координації, в учасників, як правило, відсутні будь-які обов’язки з розробки й застосування єдиних заходів, з розподілу сил і засобів, з встановлення вимоги виконання заходів, що рекомендуються, а головне - не виділяється спеціальний учасник, що має повноваження з організації взаємодії [182, с. 278]. Вважаємо такий підхід вірним, оскільки координація передбачає централізоване управління керівником, тоді як взаємодія передбачає спільну узгоджену діяльність з метою досягнення поставлених завдань.

Переходячи власне до діяльності Генерального прокурора України, насамперед, варто наголосити, що в ч. 1 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) визначено, що Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори з метою підвищення ефективності протидії злочинності та корупції координують діяльність правоохоронних органів з питань протидії злочинності та корупції. При цьому, координаційні повноваження прокуратури реалізуються шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, проведення узгоджених заходів, аналітичної діяльності тощо [35].

Наведена норма викликає ряд труднощів у правозастосовчій практиці. По-перше, у нас виникають такі питання: 1) якими правоохоронними органами координує Генеральний прокурор України; 2) на якій підставі Генеральний прокурор уповноважений впливати на діяльність інших правоохоронних органів; 3) у якій формі здійснюється координація і які наслідки недотримання координаційних вказівок Генерального прокурора України. Очевидним є той факт, що прямих відповідей на окреслені нами проблемні питання дати не можна, оскільки діюче законодавство цього не врегульовує. Відтак, звернемось до аналізу доктрини.

Н.О. Рибалка наголошує, що предметом координаційної діяльності прокуратури України можуть бути лише спільні для правоохоронних органів завдання, які зумовлюються наявністю функціональних зв'язків між цими суб'єктами. Специфічні для кожного органу функції, такі як судочинство, тактика і методика оперативно-розшукової роботи підрозділів МВС України чи наглядові функції прокуратури, предметом координації бути не можуть, оскільки їх здійснення належить до компетенції лише кожного з названих органів окремо [82, с. 235]. Слушною є позиція Д.Г. Заброди, який пише про те, що метою координації є сприяння узгодженим діям суб’єктів боротьби зі злочинністю і зміцнення законності в межах певної територіальної одиниці. Додатковою метою координації може бути вирішення окремих питань, серед яких головними є покращення стану розкриття злочинів, виявлення та попередження помилок і недоліків досудового слідства тощо. Таким чином, координація визначає порядок роботи учасників узгодженої діяльності; в якій послідовності й ким мають розроблятися плани конкретних заходів, яким має бути порядок виконання цих заходів, ким здійснюється контроль за виконанням кожного заходу і як визначається їх результативність, як і ким зазначається ефективність узгодженої діяльності за відповідний період [183, с. 236].

З огляду на викладене, очевидним є те, що Генеральний прокурор України, керуючись ч. 1 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), уповноважений координувати діяльність правоохоронних органів з питань протидії злочинності та корупції лише в тих випадках, коли конкретним кримінальним провадженням займається хоча б один із прокурорів централізованої системи органів прокуратури. Іншими словами,

Генеральний прокурор має право координувати тільки тоді, коли це питання віднесено до відання прокуратури в цілому.

Іншим питанням є те, як Генеральний прокурор України координує правоохоронні органи, тобто кому даються вказівки, у якій формі і т.п. Буквальний аналіз ч. 1 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) дає можливість нам ствержувати, що це відбувається шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп; проведення узгоджених заходів, аналітичної діяльності тощо [35]. На цьому нормативне регулювання координаційної діяльності Генерального прокурора України закінчується. Наведене дає можливість також нам стверджувати, що повноваження Генерального прокурора щодо координації діяльності правоохоронних органів визначені дуже нечітко.

Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по протидії злочинності органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів. У цілях забезпечення координації діяльності вказаних органів, прокурор скликає координаційні наради, організовує робочі групи, витребує статистичну та іншу необхідну інформацію, а також бере участь в організації нарад Координаційного Комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією, при Президенті України [174].

З метою органічного викладення наведених пропозицій, ми пропонуємо Закон України «Про прокуратуру» (досі чинного) також доповнити статтею 10-2 наступного змісту:

«Стаття 10-2. Створення і діяльність спільних міжвідомчих робочих груп.

1. Для проведення досудового розслідування обставин кримінальних правопорушень, які мають міжвідомчий характер, можуть створюватися спільні міжвідомчі робочі групи.

2. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори вирішують питання про створення спільних слідчих груп за запитом слідчого органу досудового розслідування України, прокурора України та компетентних органів іноземних держав.

3. Члени спільної міжвідомчої робочої групи безпосередньо взаємодіють між собою, узгоджують основні напрями досудового розслідування, проведення процесуальних дій, обмінюються отриманою інформацією. Координацію їх діяльності здійснює ініціатор створення спільної слідчої групи або один з її членів.

4. Слідчі (розшукові) та інші процесуальні дії виконуються членами спільної слідчої групи тієї держави, на території якої вони проводяться».

Вважаємо, що прийняття пропонованої статті якісно підвищить рівень координації Генеральним прокурором України та прокурорами діяльності правоохоронних органів, а також буде відповідати ст. 571 Кримінального процесуального кодексу України [182].

Окрім того, вважаємо за необхідне доповнити Закон України «Про прокуратуру» (досі чинний) також статтею 10-3 наступного змісту:

«Стаття 10-3. Аналітична взаємодія прокуратури із іншими органами державної влади

1. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори з метою оптимального вирішення питань, які мають міжвідомчий характер, на власний розсуд уповноважені організовувати проведення спільних нарад із іншими органами державної влади.

2. Органи державної влади на відповідний запит прокурора зобов’язані надати свого представника, який нестиме відповідальність за участь у відповідному заході.

3. Співпраця прокуратури із іншими органами державної влади може бути у формі аналітичної діяльності, конференцій, форумів, круглих столів і т.п.

Таким чином, ми погоджуємось із позицією вчених щодо того, що взаємодія та координація правоохоронної діяльності за участю органів прокуратури України здійснюється шляхом координації дій правоохоронних органів, під якою розуміють передбачену законом, об’єктивно обумовлену, узгоджену і постійну взаємодію з метою реалізації учасниками правоохоронної діяльності спільних заходів на найактуальніших напрямах протидії злочинам та іншим правопорушенням, яка здійснюється під організаційним керівництвом відповідної територіальної прокуратури [185, с. 33], або передбачене законом, об’єктивно обумовлене постійне узгодження дій правоохоронних органів з метою реалізації спільних заходів у найактуальніших напрямах протидії злочинності, яке здійснюється під організаційним керівництвом відповідного прокурора, внаслідок чого реалізується державна політика щодо протидії злочинності та забезпечення безпеки особи, суспільства і держави [186, с. 378].

Водночас, варто наголосити, що не слід ототожнювати координацію Генеральним прокурором України правоохоронними органами із керівництвом та організацією Генеральним прокурором України централізованої системи органів прокуратури України. Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) письмові вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування є обов’язковими до виконання всіма органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування [35]. Така практика діяльності Генерального прокурора України відрізняється від координації, оскільки на відміну від останньої, має обов’язковий та безумовний характер.

На нашу думку, оптимізація координації Генеральним прокурором України діяльності правоохоронних органів сьогодні набуває особливо гострого характеру. Від рівня узгодженості діяльності прокуратури та інших правоохоронних органів напряму залежить ефективність їх роботи, рівень злочинності, корупції і т.п. Станом на сьогодні, в окресленому векторі розвитку організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України, існує чимало проблем на рівні правозастосовної практики.

Наступним напрямом оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України є встановлення системи підвищення професіоналізму прокурорів. Аналіз літератури із окресленого питання, а також звітів Генерального прокурора України перед Верховною Радою України, дає нам можливість стверджувати, що станом на сьогодні Генеральним прокурором приділяється недостатньо уваги щодо підвищення професіоналізму підпорядкованих йому прокурорів.

B. Г. Ігнатов пише про те, що професіоналізм - це високий ступінь досконалості в певному виді діяльності, найвищий рівень майстерності і високий ступінь здійснення справ, а професіонал - це глибоко поважаюча себе людина, яка високо цінує власне ремесло і невіддільний від нього спосіб життя. Останній повністю, без залишку, покриває весь життєвий, тривалий шлях людини, не залишаючи місця й часу для улюблених занять, пристрастей, «слабкостей», які б надмірно відволікали від «вічного» ремесла. Звичайно, у житті будь-якої людини, у її суєтному круговороті справ є місце відпочинку «душі», але це не виключає, а, навпаки, спонукає нас до думки, що професіонал - це спосіб його життя, тобто побут, суспільні справи, стиль і уклад життя, почуття власної гідності» [187, с. 42-43].

Етимологічно термін «професіоналізм» означає оволодіння основами та глибинами якої-небудь професії. При цьому, «професія» - рід занять, трудова діяльність, що вимагає певних знань і навичок. А «професіонал» - фахівець, знавець своєї справи [85, с. 1177].

Мета й завдання прокурорської діяльності визначають її зміст і структуру. Вона відрізняється від інших видів державної діяльності повноваженнями суб’єктів, формами і методами впливу на правові відносини, правовими наслідками такого впливу тощо. Прокурорська діяльність за характером і змістом процедур, які реалізуються, є великою за обсягом і складною; стосується різних сфер правових відносин і на підставі п. 14 ст. 92, ст. 123 Конституції України має законодавчу основу [35].

C. В. Подкопаєв підкреслює, що при прийнятті рішень (або їх підготовці) прокурори: тлумачать закон; оцінюють факти; роблять висновки, тобто попередньо кваліфікують конкретне діяння як правомірне або протиправне;

обирають спосіб реагування на порушення. Вони аналізують інформацію, вивчають судову практику, готують різні види документів і матеріалів тощо. На прокурорську діяльність впливають і правові проблемні ситуації, що виникають. Так, заяви громадян, звернення посадових осіб, інша інформація, по суті, змінюють розпорядок роботи прокурора, її режим та інтенсивність. Тож прокурорська діяльність вимагає поглиблених професійних знань і навичок, високого рівня ділових та моральних якостей. Саме професіоналізм діяльності забезпечує її реалізацію у необхідному обсязі та ритмі, гарантує передбачуваність результатів діяльності, їх відповідність стандартам (зразкам), що втілюють соціальні очікування (наприклад, фактичне усунення порушень закону в кожному конкретному випадку або реальний захист прав людини, інтересів суспільства і держави) [188, с. 18].

Вважаємо, що моральним та діловим якостям прокурорів повинна приділятись посилена увага, оскільки саме це сприятиме підтриманню авторитету професії на високому рівні, результативності й ефективності діяльності. Основами в цій сфері є положення ст. 46 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35], ч. 4 п. 1, ч. 1 п. 2 наказу Генерального прокурора України від 15 вересня 2014 року № 2 гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» [189]. Однак, на нашу думку, цього не достатньо. Генеральний прокурор України повинен особисто контролювати постійне підвищення професіоналізму усіх підпорядкованих йому прокурорів. Зрозуміло, що фізично Генеральний прокурор України не встигатиме контролювати кожного прокурора. Однак, вибіркові перевірки і серйозні санкції можуть стати хорошим стимулом для прокурорів централізованої системи органів прокуратури.

На нашу думку, основою професіоналізму прокурорів є фундаментальні та спеціальні знання, а також набуті практичні навички. Станом на сьогодні прокурорські кадри поповнюються в основному за рахунок випускників вищих навчальних закладів. Однак останнім часом прокурорська діяльність значно ускладнилась, вимагає посилення професіоналізму, а тому недостатньо давати майбутньому прокурору лише базові юридичні знання (які також мають бути на належному рівні), необхідно забезпечувати його спеціалізовану підготовку. Для цього навчальний процес повинен бути максимально наближений до потреб практичної діяльності.

Ми підтримуємо пропозиції вчених та практиків стосовно того, що професійна підготовка кадрів для органів прокуратури в спеціалізованому навчальному закладі найбільш відповідає вимогам сучасності та світовому досвіду. За час свого існування Національна академія прокуратури України це підтвердила, і в майбутньому комплектування органів прокуратури має відбуватися винятково за рахунок тих осіб, які пройшли спеціальне навчання в Академії [190, с. 15, 19].

Слід мати на увазі, що для успішної діяльності прокурор повинен володіти не лише ґрунтовними теоретичними знаннями, а й багатим практичним досвідом, професійними навичками, вмінням, майстерністю тощо. Власний практичний досвід є важливим елементом професіоналізму. Він починає формуватися ще під час проходження студентами (магістрантами) практики (стажування) і набувається у процесі самостійної роботи на тій або іншій посаді. Особливого значення для формування особистого практичного досвіду мають перші роки роботи. У цей період відбувається адаптація суб’єкта та закладається фундамент практичної професійної майстерності. Тому інститут стажування, із закріпленням найбільш досвідчених практичних працівників за молодими спеціалістами, є доцільним, а здатність самого керівника передати професійні навички - вкрай необхідною [188, с. 19].

Таким чином ми вважаємо, що Генеральний прокурор України повинен взяти на контроль питання постійного підвищення професіоналізму підпорядкованих йому прокурорів. Ефективним буде проведення систематичних перевірок прокурорів у формі тестувань, екзаменування, атестацій і т.п. Таким чином, вважаємо, що потрібно Закон України «Про прокуратуру» доповнити статтею, яка визначає обсяг обов’язків

Генерального прокурора України, одним з яких повинен бути обов’язок щодо контролю за систематичним підвищенням професіоналізму усіх підпорядкованих йому прокурорів. Зрозуміло, що Генеральний прокурор України постійно видаватиме накази, які покладатимуть на прокурорів обов’язок займатися самопідготовкою, самостійною роботою і т.п.

Наступним напрямом оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України є підвищення рівня морально- етичних цінностей централізованої системи органів прокуратури України.

О. Литвак та П. Шумський зазначають, що моральні вимоги - це сукупність правил, що забезпечують морально-етичний характер трудової діяльності й позаслужбової поведінки. Виконання службових обов’язків вимагає від прокурора підвищеного почуття відповідальності за свої рішення, дії і проступки. Кожне його рішення та дія, якщо вони не суперечать закону, відповідатимуть моральним нормам. Зловживання владно-розпорядчими повноваженнями негативно впливає на формування особистості

прокурорського працівника, втрачається здатність бачити виключність і тяжкі наслідки своїх дій, з’являється формалізм і неувага до людей [191, с. 9].

Насамперед варто відзначити, що вимоги, які ставляться до професійної етики і правил поведінки прокурорів, визначено у низці міжнародно- правових актів, зокрема в Стандартах професійної поведінки і відповідальності прокурорів, затверджених Міжнародною асоціацією прокурорів 23 квітня 1999 року, в Керівних принципах у сфері етики, а також у Кодексі поведінки прокурорських працівників, затвердженому 31 травня 2005 року на Шостій конференції Генеральних прокурорів країн - членів Ради Європи [191, с. 5].

З метою підвищення авторитету органів прокуратури на Всеукраїнській конференції працівників органів прокуратури, що відбулася 28 листопада 2012 року, було схвалено і прийнято Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури, який введено в дію з 1 грудня 2012 року [192].

Цей документ є збіркою високих морально-етичних стандартів поведінки працівника прокуратури. Кодекс є обов’язковим для виконання всіма працівниками органів прокуратури абсолютно всіх рівнів. Він поширюється на всі дії працівників прокуратури, як при виконанні своїх обов’язків, так і в повсякденному житті [191, с. 6]. Виконання покладених на прокуратуру завдань вимагає від її працівників високого професіоналізму, неупередженості, чесності, порядності та здатності протистояти намаганням неправомірно вплинути на їх службову діяльність. Кодекс професійної етики та поведінки працівників має сприяти утвердженню вказаних особистих і ділових якостей. У ньому визначено основні принципи й моральні норми, якими повинні керуватися працівники прокуратури при виконанні своїх службових і позаслужбових обов’язків [192].

Як представники держави прокурорські працівники повинні постійно сприяти утвердженню в суспільстві ідей законності та справедливості, збереженню і розвитку історичних та культурних традицій нашого народу, роблячи при цьому, акцент на соціальній значимості прокурорської діяльності, мірі відповідальності перед суспільством і державою [193].

З 1 грудня 2012 року в Україні діє Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури, який увібрав в себе кращі розробки міжнародної спільноти. Керівники органів та установ централізованої системи прокуратури мають виходити з того, що порушення прокурорським працівником цього Кодексу повинні враховуватися при вирішенні питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а якщо таке порушення полягає у вчиненні проступку, що порочить честь прокурорського працівника, то це має наслідком накладення дисциплінарного стягнення.

Морально-етичні норми визначають правила, зміст поведінки, а також те, як необхідно діяти в певній ситуації, тобто прийнятні для конкретного суспільства та соціальної групи устої. Це соціальні норми, що регулюють поведінку людини в суспільстві, її ставлення до інших його членів, до суспільства в цілому і, власне, до самого себе [191, с. 7].

Кодекс регулює відносини у сфері професійної етики та поведінки працівників прокуратури, визначає основні принципи їх діяльності, взаємовідносини з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, законодавчою владою, судовою владою (судами), із засобами масової інформації, з громадянами, взаємовідносини керівників з членами колективів, взаємовідносини з контролюючими та правоохоронними органами, етику обвинувальної промови та взаємовідносини з іншими учасниками судочинства у суді [194, с. 63].

Ми підтримуємо пропозиції вчених стосовно того, що доцільним є введення вивчення морально-етичних норм поведінки до навчальних планів Інституту підвищення кваліфікації кадрів Національної академії прокуратури України для підвищення професійного рівня прокурорських працівників, і особливо керівників органів прокуратури, структурних підрозділів та їх заступників. Також окреслені теми, на нашу думку, слід висвітлювати і в межах навчальних курсів щодо протидії корупції [191, с. 7].

Звертаємо увагу, що орієнтиром в даному векторі оптимізації для Генерального прокурора України повинна бути ст. 4 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, відповідно до якої професійна діяльність працівників прокуратури ґрунтується на принципах: 1) верховенства права та законності; 2) поваги до прав і свобод людини і громадянина; 3) незалежності та самостійності; 4) політичної неупередженості та нейтральності; 5) толерантності; 6) рівності перед законом, 7) презумпції невинуватості; 8) справедливості та об’єктивності;

9) професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури;

10) конфіденційності; 11) прозорості службової діяльності; 12) утримання від виконання незаконних рішень чи доручень; 13) недопущення конфлікту інтересів; 14) компетентності та професіоналізму; 15) зразковості поведінки та дисциплінованості [192].

Зрозуміло, що сьогодні система органів прокуратури не в повній мірі відповідають наведеним вище принципам. Однак, це ще не означає, що існуючий рівень має залишатись незмінним. На нашу думку, Генеральному прокурору України доцільно було б запровадити систему стимулів, які б заохочували всіх підпорядкованих прокурорів дотримуватись високоморальних норм в процесі виконання своїй службових обов’язків. Водночас, Генеральний прокурор повинен запровадити систему санкцій за грубе порушення та ігнорування Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

С.А. Кулинич зазначає, що Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, у повному обсязі, за винятком таких, як позбавлення або пониження в класному чині державного радника юстиції 1, 2, 3 класів, що є прерогативою Президента України. Крім того, Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, посилити або пом’якшити його. В разі незаконного пониження на посаді або звільнення працівника з посади Генеральний прокурор України видає наказ про поновлення його на посаді з виплатою середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітній платі за час роботи на нижче оплачуваній роботі, але не більш як за три місяці. Якщо не з вини працівника час вимушеного прогулу становить більше трьох місяців, Генеральний прокурор України може прийняти рішення про виплату середньомісячного заробітку за весь час вимушеного прогулу. Генеральний прокурор України здійснює контроль за обґрунтованістю і законністю застосування заохочень і дисциплінарних стягнень підлеглими прокурорами і вживає заходів до скасування безпідставних і незаконних наказів [195, с. 88].

Вважаємо за необхідне також зазначити, що прокуратура є одним із тих державних органів, які, поряд із судами, викликають в населення довіру до держави, до правосуддя, справедливості і рівності. Відтак, рівень свідомості кожного із прокурорів визначатиме, зокрема, рівень правосвідомості населення, а також визначатиме ефективність та прозорість діяльності всієї централізованої системи органів прокуратури.

В результаті проведення в рамках даного дисертаційного дослідження критичного аналізу діяльності керівника централізованої системи органів прокуратури, ми виокремлюємо наступні основні напрями оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України: 1) встановлення контролю Президентом України та Верховною Радою України за діяльністю Генерального прокурора України; 2) визначення вимог до кандидатури на пост Генерального прокурора України, а також визначення змісту присяги, у зв’язку зі вступом до виконання обов’язків Генерального прокурора України; 3) нормативне визначення алгоритму координації централізованої системи органів прокуратури України, а також алгоритму взаємодії прокуратури із іншими правоохоронними органами та органами державної влади; 4) встановлення системи підвищення професіоналізму всіх прокурорів централізованої системи органів прокуратури України; 5) підвищення рівня морально-етичних цінностей централізованої системи органів прокуратури України.

Наведені нами напрями оптимізації організаційно-правових засад визначають ефективність керівництва централізованою системою органів прокуратури, а також визначають ефективність функціонування прокуратури в цілому. Варто наголосити, що умовами успішної реформи прокуратури, в частині організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України, є, по-перше, комплексний характер, і, по-друге, послідовність. Звертаємо увагу, що реформа інституту Генерального прокурора України не може мати спонтанного або ж різкого характеру. При здійсненні такого рівня оптимізації прокуратури повинен бути перехідний період. Окрім того, виходити потрібно із тих реалій та проблем, зокрема фінансових, які існуватимуть. Варто пам’ятати, що від рівня організації діяльності прокуратури залежить рівень її життєздатності як органу, на який статтеюю 122 Конституції України покладені обов’язки, від реалізації яких залежатиме правосуддя, демократія, рівень дотримання прав і свобод людини і громадянина і т.п. Питання оптимізації організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора України потребує виваженого і, що головне, системного підходу. Ми переконані в тому, що фрагментарні зміни законодавства не можуть мати дієвого характеру у далекоглядній перспективі. Таким чином, при здійсненні оптимізації інституту Генерального прокурора України потрібно також розглядати всі дотичні питання до даного інституту.