Форми та методи діяльності Генерального прокурора України

Системне вивчення питання форм та методів діяльності Генерального прокурора України набуває все більшого значення, оскільки ефективність управління в централізованій системі органів прокуратури не лише зумовлюється адекватністю методів управління з урахуванням об’єкта, але і залежить від форм управлінської діяльності.

України не може здійснюватись без ґрунтовного, всебічного дослідження форм управлінської діяльності в органах прокуратури, особливостей їх використання та правового регулювання.

В умовах становлення та розвитку України як демократичної та правової держави актуальність питання методів та форм діяльності Генерального прокурора України говорить само за себе. Так, актуальність обумовлюється, насамперед, тим, що Генеральний прокурор України очолює централізовану систему органів прокуратури. При цьому, в силу особливості своєї посади Генеральний прокурор має досить широке коло повноважень. Очевидно, що методи і форми діяльності Генерального прокурора України визначатимуть ефективність всієї системи органів прокуратури України. Останнє, в свою чергу, обумовлює рівень законності, ефективності правопорядку, справедливості правосуддя, гласності та відкритості судів і т.п.

Сьогодні питаннями методів та форм діяльності Генерального прокурора України плідно займались такі вчені як: В.В. Богуцький, Ю.М. Грошевой, В.М. Гусаров, В.В. Долежан, М.І. Інтттин, В.К. Колпаков, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, О.І. Медведько, В.Г. Мелкумов, М.І. Мичко,

A. М. Мудров, Г. Мурашин, Н.О. Рибалка, В.П. Рябцев, В.В. Сухонос,

B. Я. Тацій, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, В.Б. Ястребов та ін.

Однак проблемам правових форм управління в органах прокуратури науковцями не приділялося достатньої уваги. Досить часто форми діяльності ототожнюються з методами діяльності Генерального прокурора України.

Перш за все, звернемо увагу на зміст поняття «форма». В словнику української мови даються наступні варіанти визначення даного поняття: 1) обриси, контури, зовнішні межі предмета, що визначають його зовнішній вигляд; 2) пристрій, шаблон, за допомогою якого чому-небудь надають певних обрисів, якогось вигляду; 3) поверхня з рельєфним зображенням для Друкування; друкарський набір, уміщений в раму; 4) тип, будова, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом; 5) спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація і зовнішній вираз; 6) видимість, зовнішній бік чого- небудь, що не відображає суті справи; 7) певна система художніх засобів як спосіб вираження змісту творів літератури й мистецтва; 8) спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії; 9) суворо встановлений порядок у будь-якій справі; 10) спеціальний однаковий за кольором, кроєм та іншими ознаками одяг для осіб певної категорії [131, с. 617]. В рамках дисертаційного дослідження, під поняттям «форма» ми будемо розуміти нормативно визначений зовнішній спосіб організації того чи іншого суб’єкта правовідношення.

О.М. Бандурка під формою управлінської діяльності розуміє зовнішній прояв управлінської діяльності, спосіб вираження її змісту в конкретних умовах, тобто це та або інша управлінська дія, що має зовнішній прояв [132, с. 256]. Майже ідентично визначає це ж поняття В.К. Колпаков - це зовнішній прояв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань [133, с. 185].

Ю.П. Битяк та В.В. Зуй форми державного управління визначають як зовнішнє вираження конкретних дій державного органу, його структурних підрозділів та посадових осіб (службовців), що використовуються у процесі державної виконавчої діяльності та спрямовані на реалізацію функцій управління [134, с.

На думку В.К. Колпакова та О.В. Кузьменка під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності, а під формою державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію - волевиявлення суб’єкта управління, здійснене в рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [133, с. 190]. Вважаємо такий підхід цілком обґрунтованим та послідовним. В подальшому нашому аналізу будемо орієнтуватися, зокрема, на дану правову дефініцію.

На думку В.В. Мурзи сучасний механізм будь-якої держави не можна уявити без організованих за тією чи іншою моделлю, наділених більш або менш широкою компетенцією органів прокуратури. З переходом України до системи демократичних стандартів, побудови основ правової держави та громадянського суспільства функції прокуратури мають трансформуватись, але сама вона значення справжнього «вартового закону» не втратила і, очевидно, не втратить. Як наслідок, проблеми сутності та форм діяльності прокуратури на сучасному етапі, її правове регулювання та організація мають сьогодні виняткову актуальність, спричинили гострі дискусії та суперечки як теоретиків, так і практиків - правоохоронців. До цих пір не дано остаточної відповіді на питання про природу прокурорських владних повноважень, про належність прокуратури до тієї чи іншої гілки влади, про збереження прокуратурою функції загального нагляду тощо [135, с. 14-17].

Досліджуючи форми та методи діяльності Генерального прокурора України, окремо варто відзначити такі відомчі нормативні акти, як Регламент Генеральної прокуратури України, затверджений наказом Генерального прокурора України 12 квітня 2012 року № 35 [136], Інструкція з діловодства в органах прокуратури України, затверджена наказом № 3 від 15.01.13 [137], наказ Генерального прокурора України № 1гн від 26 грудня 2011 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» [138]. Однак, вбачається за необхідне акцентувати увагу на тому, що дані нормативні документи були затверджені безпосередньо Генеральним прокурором України.

З огляду на викладені позиції, вважаємо, що під формами діяльності Генерального прокурора варто розуміти нормативно врегульовані допустимі зовнішні способи вираження його повноважень (прав та обов’язків) в процесі реалізації конкретних управлінських функцій.

Перейдемо тепер до характеристики конкретних форм діяльності Генерального прокурора. Так, Н.О. Рибалка вказує, що під час класифікації форм управлінської діяльності виникають проблеми не лише з найменуваннями, а з переліком конкретних форм. Класифікуючи форми управління за таким критерієм, як характер (значення наслідків, які виникають в результаті використання форм), розрізняють правові та організаційні форми [82, с. 141].

Д.Н. Бахрах, в свою чергу, розрізняє зовнішні та внутрішні форми державного управління. Внутрішня форма складається з функціональної структури управління, процесуальної форми та субстанціональної структури державного управління. Зовнішня форма державного управління представлена організаційною формою (системою органів державного управління), правовою формою (системою адміністративно-правових норм) та актами (зовнішніми проявами управлінського впливу) [138, с. 24-27].

О.П. Рябченко виділяє наступну систему форм державного управління: структурні, процесуальні, правові та неправові, у вигляді видання актів управління, суспільно-організаційних дій, матеріально-технічних дій, регулятивних форм [139, с.

З огляду на проведений нами в рамках дисертаційної роботи аналіз, а також з огляду на наведені підходи різних вчених доктрини адміністративного права, вважаємо за доцільне виокремити наступні форми діяльності Генерального прокурора України: 1) організаційно-управлінська

форма; 2) нормативно-управлінська форма; 3) форма процесуального керівництва.

Г.В. Атаманчук указує на особливе місце організаційних форм у системі управління і робить акцент на тому, що в державних органах переважна більшість правових форм є юридично коректними лише у випадку їх ухвалення за допомогою встановлених організаційних форм, порушення таких організаційних форм робить недієвим відповідний правовий акт [62, с. 244]. Вважаємо, що організаційно-управлінська форма діяльності Генерального прокурора України полягає в тому, що дана посадова особа як керівник централізованої системи органів прокуратури України покликаний забезпечувати, по-перше, призначення всіх прокурорів держави, починаючи з районного (міського) рівня і закінчуючи обласним; по-друге, організаційну координацію роботи централізованої системи органів прокуратури; по-третє, затвердження структури і штатної чисельності підпорядкованих органів прокуратури; по-четверте, розподілення коштів на утримання органів прокуратури та їх апаратів.

В розрізі наведеної нами системи організаційно-управлінської форми діяльності Генерального прокурора України, вважаємо за необхідне навести наступні висновки вчених. На думку М.І. Іншина, організацію будь-якої діяльності, в першу чергу, необхідно розглядати як її забезпечення. До організаційних форм управління в органах прокуратури доцільно віднести: 1) аналітичну роботу; 2) планування роботи; 3) проведення нарад, зборів трудового колективу, інших заходів внутрішньо-організаційного

спрямування; 4) діловодство; 5) забезпечення управління органами прокуратури (інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); 6) надання методичної допомоги підпорядкованим підрозділам [140, с. 238].

Організація і порядок діяльності структурних підрозділів централізованої системи органів прокуратури регламентується відповідними положеннями. Варто зазначити, що такі положення визначають завдання, покладені на підрозділ, функції, якими він наділяється, основні повноваження щодо інших структурних підрозділів, також визначається структура підрозділу, особливості покладених завдань, напрямків діяльності, адміністративно-правовий статус керівника підрозділу тощо. Наголошуємо, що типові форми положень структурних підрозділів органів прокуратури затверджуються Генеральним прокурором України.

В контексті висвітлення організаційно-управлінської форми діяльності Генерального прокурора України, слушною буде зазначити позицію Н.О. Рибалки, що керівництво нижчими органами прокуратури здійснюється також шляхом надсилання їм інформаційних листів та оглядів з різних питань діяльності прокуратури, які також належать до правової форми. Від наказів і вказівок вони відрізняються тим, що не мають директивного характеру. Як правило, ці акти лише супроводжують накази чи вказівки відповідного прокурора, що зобов’язують органи прокуратури використовувати висновки та рекомендації. Оглядові довідки містять результати досить повного дослідження практики органів прокуратури в конкретній сфері її діяльності [82, с. 145].

Крім того, на практиці складаються особисті організаційно-розпорядчі акти, за допомогою яких реалізуються рішення, що встановлюють або змінюють прокурорсько-управлінські правовідносини. Організаційно- розпорядчі акти спрямовані на створення умов для покращення виконання завдань, поставлених перед органами прокуратури. Такі акти слід розглядати як важливу правову форму наглядової діяльності, що відображає самостійну управлінську діяльність. Вони тісно пов’язані, але відрізняються від слідчих і наглядових актів і мають самостійне функціональне навантаження. Як правило, вони складаються із вступної, описової і постановляючої (директивної) частин [82, с. 145]. На нашу думку, інформаційні листи та організаційно-розпорядчі акти Генерального прокурора України є одними із ключових елементів організації органів прокуратури. Така форма взаємодії із підпорядкованими структурами та їх посадовими особами має надзвичайно ефективний та оперативний характер.

Відповідно до ст. 122 Конституції України Генеральний прокурор України очолює централізовану систему органів прокуратури [34]. В ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) чітко визначаються повноваження Генерального прокурора України по керівництву органами прокуратури [35].

При цьому, заступники Генерального прокурора України організовують, спрямовують і контролюють роботу структурних підрозділів згідно із встановленим Генеральним прокурором України розподілом обов’язків, ухвалюють рішення управлінського та процесуального характеру з питань, віднесених до їх компетенції. Розподіл службових обов’язків між керівництвом Генеральної прокуратури України визначається наказом Генерального прокурора України [82, с. 144].

Наказом Генерального прокурора України затверджуються Положення про самостійні структурні підрозділи, радника Генерального прокурора України, його помічника, якими визначаються їх завдання, повноваження й обов’язки. Положення про самостійні структурні підрозділи Генеральної прокуратури України попередньо візуються їх начальниками, начальником Головного управління організаційного та правового забезпечення і відповідними заступниками Генерального прокурора України. Один примірник Положення після підписування передається до Головного управління організаційного та правового забезпечення [82, с. 153].

Аналізуючи організаційно-управлінську форму діяльності Генерального прокурора України, звертаємо увагу, що з наведеного вище чітко прослідковується субординаційний процес в централізованій системі органів прокуратури України. Так, Генеральний прокурор України призначає своїх заступників, затверджуючи при цьому, своїм наказом положення, якими вони регламентуються. Таким чином, за всіма працівниками органів прокуратури чітко визначаються функціональні обов’язки. Одночасно органи прокуратури вищого рівня контролюють діяльність прокуратур нижчого рівня.

Щодо положень нового Закону України „Про прокуратуру”, то у ст. 9 зазначено, що Генеральний прокурор України призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у встановленому цим Законом порядку; у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора; призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Генеральної прокуратури України, в тому числі керівників та заступників керівників підрозділів Генеральної прокуратури України у встановленому цим Законом порядку; повідомляє в десятиденний строк Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантних або тимчасово вакантних посад у Генеральній прокуратурі України [33]. Тобто, як бачимо, вагому роль, за даними правовими нормами, відіграє Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів і Генеральний прокурор повинен повідомляти її про можливість прийняття на службу. Таким чином, новація полягає в тому, що оптимізується прозорість діяльності Генерального прокурора України.

Перейдемо тепер до аналізу нормативно-управлінської форми діяльності Генерального прокурора України. Вважаємо, що усі правові акти Генерального прокурора України залежно від їх характеристик можуть бути нормативно-правовими або ж індивідуальними. На даному етапі необхідно детально зупинись, оскільки з окресленого питання у доктрині існує дуже багато різних позицій.

За допомогою нормативно-правових актів Генпрокурора регулюються службові відносини всередині Генеральної прокуратури і прокурорської системи України в цілому [142, с. 16]. Нормативні управлінські акти Генерального прокурора України в органах прокуратури мають всі ознаки, які є властивими актам державного управління. До таких ознак належать: а) зумовленість змісту актів самою функцією управління; б) підзаконний характер зазначених актів; в) їх творчий, тобто конструктивний характер; г) видання актів на підставі закону [143, с. 62].

Насамперед зазначимо, що, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного), Генеральний прокурор України видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції. По-друге, Генеральний прокурор України як керівник централізованої системи органів прокуратури уповноважений видавати цілий ряд правових актів індивідуального характеру: наказ про призначення прокурора на посаду, наказ про присвоєння класного чину, наказ про затвердження структури і штатної чисельності підпорядкованих органів прокуратури, наказ про затвердження фінансових витрат на цільові проекти і т.п.

Очевидним є той факт, що відомча нормотворчість Генерального прокурора України обов’язково здійснюється із чітким дотриманням принципу законності, сутність якого дістала відображення у частині 2 статті 19 Конституції України [34]. Відповідно до неї, державні органи та їх посадові особи зобов’язані діяти виключно на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією України і законами України.

У розрізі досліджуваного питання звернемось до позиції М.В. Косюти, про те, що нормативні акти Генерального прокурора України складаються з таких частин: а) визначення пріоритетних напрямків наглядової та іншої діяльності; б) визначення органів прокуратури та їх підрозділів, відповідальних за вирішення тих чи інших питань, поділ компетенції між ними; в) звернення уваги підпорядкованих прокурорів на необхідність уникати при виконанні своїх функцій характерних помилок у застосуванні законодавства, порушень прав і свобод громадян; г) встановлення обов’язку реалізації прокурорами різних заходів, зокрема строків проведення тих чи інших перевірок [57, с. 143].

Таким чином, варто чітко розмежовувати правові акти Генерального прокурора України, які є нормативними, а які є індивідуальними. Ознаки будь-якого нормативно-правового акта визначаються в Положенні про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер [144]. Необхідність аналізу зазначеного нормативного акту обумовлено, насамперед, тим, що сьогодні відсутнє правове врегулювання питання державної реєстрації наказів та інших нормативних актів Генерального прокурора України.

Відповідно до зазначеного Положення, нормативно-правові акти - це акти, ухваленні уповноваженими на це суб’єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування незалежно від строку їх чинності (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться [144].

Варто погодитись із О.І. Медведьком, який наголошує на тому, що видання Генеральним прокурором України нормативних актів спрямовано на вирішення таких завдань: 1) упорядкування компетенції окремих органів і посадових осіб прокуратури; 2) зміцнення державної дисципліни у всіх ланках прокурорської системи; 3) забезпечення належної організації роботи і контролю виконання; 4) викриття недоліків і упущень, а також порушень законності в діяльності органів і посадових осіб прокуратури і вжиття заходів щодо їх усунення [15, с. 82]. Наведені вченим завдання яскраво відображають сутність нормативно-управлінської форми діяльності Генерального прокурора України.

Усі нормативно-правові акти, які тим чи іншим чином торкаються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер підлягають обов’язковій державній реєстрації протягом п’яти робочих днів, після їх прийняття компетентним органом. Однак, відповідно до підпункту е) п. 5 зазначеного Положення, даний порядок не поширюється на нормативні акти рекомендаційного, роз’яснювального та інформаційного характеру [144]. Очевидно, що керуючись наведеними нормами усі видані Генеральним прокурором України накази, розпорядження, а також затверджені положення та інструкції не реєструються у визначеному державою порядку. Окрім того, цілком обґрунтованою є думка про те, що дане Положення не поширюється на діяльність Генерального прокурора України, оскільки він не входить до органів виконавчої влади. Таким чином, виникає прогалина, коли нормативні акти державного значення, які мають надзвичайно важливу роль при досудовому розслідуванні кримінальних правопорушень, не підлягають державній реєстрації.

На нашу думку, це є юридичного некоректно, оскільки нормативні акти Генерального прокурора України не носять виключно рекомендаційний, роз’яснювальний чи інформаційний характер. Сама назва документів, а також саме формулювання п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) імперативно визначають, що нормативні акти Генерального прокурора України є обов’язковими до виконання всіма працівниками централізованої системи органів прокуратури [35]. Очевидним також є той факт, що нормативні акти прямо торкаються прав, свобод та законних інтересів громадян. З огляду на окреслену нами проблему, вважаємо, що усі нормативні акти Генерального прокурора України повинні підлягати обов’язковій державній реєстрації.

Цікавою є позиція, що законні і обґрунтовані нормативні акти Генпрокурора, спрямовані на запобігання порушенням закону і помилкам у застосуванні органами прокуратури норм чинного законодавства, можна розглядати як самостійну гарантію додержання законності у прокурорській діяльності [145, с. 6].

З огляду на вищевикладене, варто погодитись із твердженням А.В. Нестерова в тому, що нормотворча діяльність Генерального прокурора України в управлінській сфері може розглядатися як різновид правової регламентації, результатом якої є сукупність норм, правил, стандартів і процедур, що визначають і обмежують форми діяльності у суспільствах з розвинутим поділом праці [146, с. 91]. Дійсно, нічим іншим як нормативні приписи, ми не можемо назвати нормативні акти Генерального прокурора України, оскільки вони мають обов’язковий характер для всіх працівників централізованої системи органів прокуратури.

З практичної сторони захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у випадку видання Генеральним прокурором України незаконного або ж протиправного нормативного акту, пропонуємо звернутись до висновків О.І. Медведька. Так, в результаті проведеної роботи вчений дійшов висновку, що за час існування прокуратури незалежної України фактів видання генеральними прокурорами нормативних актів, які б суперечили Конституції і законам, не було, а отже, знову передбачати в Законі порядок їх перегляду як незаконних немає вагомих підстав. Що ж до можливості їх оскарження до адміністративного суду, то такої можливості ніхто не заперечує, оскільки вона випливає з частини 2 статті 124 Конституції України щодо універсалізації права на звернення до суду. Проте, як свідчить практика, зацікавлені особи вдавалися до судового оскарження лише наказів Генерального прокурора індивідуального характеру, переважно про звільнення з роботи працівників прокуратури, навіть його заступників [15, с. 84].

На відміну від нормативно-правових актів, індивідуальними вважаються акти, що не містять норм права, а містять рішення щодо конкретної індивідуальної справи, адресовані конкретній особі та розраховані на одноразове застосування чи використання. Розпорядження є індивідуальними актами, оскільки їх дія поширюється на конкретних індивідуально визначених учасників управлінських правовідносин. Накази Генерального прокурора індивідуального характеру як з питань організації, так і з окремих галузей і напрямків діяльності містять норми і правила, що створюють реальний механізм використання органами прокуратури як законодавства про прокуратуру, так і інших законів.

Наступною формою діяльності Генерального прокурора України ми виділяємо процесуальне керівництво досудовим розслідуванням. Так, Генеральний прокурор незалежно від того, що є керівником, який очолює централізовану систему органів прокуратури, водночас є прокурором, відповідно до ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» (досі чинного) [35].

Останнє означає, що Генеральний прокурор уповноважений виконувати всі ті ж функції, що і інші прокурори, зокрема керуючись ст. 121 Основного закону, виокремлюємо: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами [34]. Таким чином, зміст форми процесуального керівництва полягає в тому, що Генеральний прокурор України уповноважений давати вказівки працівникам прокуратури нижчого рівня в кримінальному провадженні, здійснювати процесуальне керівництво на стадії досудового розслідування, здійснювати обвинувачення від імені держави в суді, представляти інтереси малозабезпечених громадян, подавати позови до суду в інтересах держави і т.п.

Перейдемо тепер до аналізу власне методів діяльності Генерального прокурора України. Передусім з’ясуємо сутність методу взагалі. Наголосимо, що варто розрізняти методи наукових досліджень та методи практичної діяльності. До останніх належать, зокрема, методи управлінської діяльності.

Термін «метод» (від грец. methodes) означає шлях, слідування, теорію, вчення, спосіб досягнення певної цілі, розв’язання конкретного завдання, сукупність прийомів або операцій практичного чи теоретичного пізнання дійсності [147, с. 724]. Схожим є наступне визначення методу - це сукупність прийомів і способів впливу на керований об’єкт для досягнення поставлених організацією цілей [148, с. 320].

Окрім того, зміст «методу» можна розглядати і у вузькому розумінні - це прийом або система прийомів, що застосовуються в будь-якій сфері діяльності [85, с. 522]. Відтак, сукупність методів являє собою методику якоїсь діяльності, а стосовно наукових досліджень - це система підходів, методів і способів наукового дослідження, теоретичні засади їх використання [149, с. 618]. В рамках нашого дисертаційного дослідження під поняттям «метод» ми будемо розуміти систему вироблених прийомів і засобів того чи іншого дослідження.

Д. Бакаєв, В. Зеленецький, Д. Фінько поняття методу нагляду розглядають як передбачені законом або вироблені прокурорською практикою на підставі закону, даних науки та передового досвіду засоби, прийоми і шляхи реалізації повноважень прокурора [150, с. 18;151, с. 18].

В.І. Власов під методами управління в органах прокуратури розуміє прийоми, способи та шляхи використання форм прокурорського нагляду, що розробляються передовою практикою і наукою. На відміну від форм, вони є численними і не зовсім обов’язковими, головним чином вони є специфічними, рухомими, гнучкими, мають можливість пристосовуватися до місцевих умов, відмінностей і навіть конкретних ситуацій. Якщо конкретні форми нагляду є стійкими або змінюються як застарілі чи то неефективні лише законодавцем, то методи вдосконалюються, безперервно розвиваються [152, с. 85]. Ми повністю підтримуємо даний підхід і наголошуємо на неприпустимості змішування понять «методи» та «форми» діяльності державного органу (інституту), оскільки зазначені поняття кардинально відрізняються за своїм смисловим навантаженням.

М.К. Якимчук наголошує на тому, що узагальнено характеризуючи методи управління, які застосовуються в усіх соціальних, в тому числі й державних, системах можна сконцентрувати увагу на таких найбільш загальних для них каналах владного й однобічного впливу суб’єктів управління на відповідні об’єкти: а) визначення управлінських нормативів, тобто обов’язкових правил належного поводження у сфері управління; б) розпорядження індивідуального характеру (конкретні розпорядження конкретним об’єктам); в) вирішення питань, що виникають з ініціативи об’єктів управління (клопотання, запити, скарги і т.п.); г) застосування різного роду стимулів належного поводження у сфері управління; д) здійснення нагляду (контроль, нагляд) за функціонуванням системи управління та її об’єктів; е) застосування за необхідності примусового забезпечення належного поводження у сфері управління [153, с. 164].

З огляду на викладене, вважаємо, що під методами діяльності Генерального прокурора України варто розуміти як прямо передбачені законодавством, так і вироблені практикою сукупність конкретних засобів і прийомів, які застосовуються Генеральним прокурором України в процесі реалізації повноважень, з метою організації, координації та контролю, як керівника, централізованої системи органів прокуратури України.

Загальновизнаним у науці вченим щодо вивчення питання методів управління в прокуратурі є М.К. Якимчук. Ми повністю погоджуємось із його висновком, що основу методів управління становлять два універсальні засоби впливу на волю, свідомість, поводження людей: переконання і примус [153, с. 167]. В процесі організації Генеральним прокурором централізованої системи органів прокуратури України в основі методів лежать ті ж два класичних підходи - імперативний та диспозитивний. На наше переконання, імперативність та чіткість значно превалює перед диспозитивністю, що обумовлено специфікою прокуратури як державного органу.

Вважаємо, що в контексті нашого дисертаційного дослідження доцільно виділяти такі методи діяльності Генерального прокурора України: 1) імперативний; 2) заохочувальний; 3) виховний; 4) рекомендаційний.

Імперативний метод діяльності Генерального прокурора полягає, насамперед, у примусі виконання, тобто чітких вимог. Як влучно відзначає А.Є. Лунєва, примус полягає в тому, що відповідний орган державного управління, уповноважена особа, керуючись наданим їм правом, зобов’язують керовану особу зробити визначену дію чи припинити таку під страхом застосування примусових заходів [154, с. 172].

З метою висвітлення змісту імперативного методу діяльності Генерального прокурора України, пропонуємо звернутись до думки М.К. Якимчука. Останній дійшов висновку, що видами примусового методу управління є: 1) уповноваження (позитивне зобов’язання) - надання права робити щось; 2) зобов’язання - накладення обов’язків здійснювати певні дії, не відступаючи від вимог правового припису: найчастіше застосовується в наказах та актах Генерального прокурора України; 3) заборона - накладення на керованих осіб заборони здійснювати певні дії та обов’язку утримуватися від здійснення певних дій; 4) існування негативних способів соціального впливу за невиконання обов’язків і порушення заборон [153, с. 169].

Таким чином, імперативний метод проявляється не тільки виключно у формі певних негативних наслідків. Так, Генеральний прокурор, видаючи нормативні накази та інструкції, тим самим, створює імперативні обов’язки для всіх працівників централізованої системи органів прокуратури. Аналогічна ситуація, коли Генеральний прокурор дає підлеглим доручення.

Заохочувальний метод знаходить своє практичне вираження в різноманітних формах роз’яснювальної роботи, стимулюванні зразкового поводження, показі кращих прикладів і т.п. Даний метод проявляється в процесі здійснення Генеральним прокурором превентивно-профілактичної роботи щодо роз’яснення пріоритетів, напрямів та форм діяльності прокуратури як в конкретному випадку, так і прокуратури в цілому. Звертаємо увагу, що заохочувальний метод може характеризуватися як шляхом встановлення тих чи інших заохочень, так і шляхом критики.

Аналіз норм законодавства дає можливість нам стверджувати, що до основних заохочень варто віднести подяки, грамоти, грошові премії, подарунки, цінні подарунки, дострокове присвоєння класного чину або підвищення в класному чині, нагородження нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України» і т.п. Звертаємо увагу, що застосування заохочення до працівника органів прокуратури України, оформлюється відповідним наказом, про що вноситься запис до трудової книжки, а наказ оголошується особі, якій винесено заохочення, всім працівникам даної прокуратури і додається до особової справи.

Вважаємо, що сьогодні виховному методу в діяльності Генерального прокурора України варто приділяти більше уваги у системі органів прокуратури України. Останнє обумовлюється тим, що морально-етичні напрямки передбачають заходи виховання, роз’яснення і популяризацію цілей і змісту управління, засобу морального заохочення і стягнення, облік психологічних особливостей характеру й орієнтації людини та ін. Зміст їх полягає в тому, щоб виробляти і підтримувати духовні цінності, моральні позиції, психологічні установки щодо управління і тих дій, що необхідні для його здійснення. За сумлінне виконання службових обов’язків прокурори і слідчі заохочуються, а за порушення закону, неналежне їх виконання, скоєння ганебного вчинку несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом України [153, с. 174].

Морально-етичні засоби заохочення працівників прокуратури суттєво підвищать рівень ефективності роботи всієї прокуратури. Окрім того, ми вважаємо, що заохочення мають завжди більш стимулюючий характер, ніж заходи присікання, покарання і т.п. Таким чином, варто розробити чітку систему заохочень до прокурорів. Звертаємо увагу, що це не обов’язково мають бути грошові або матеріальні блага, з чим наразі у держави серйозні проблеми. Це можуть бути речі немайнового характеру - додаткова відпустка, грамоти, різні знаки і т.п.

Наступним методом, який заслуговує на увагу є рекомендаційний метод. Своєрідний характер носять такі акти Г енпрокурора, як методичні рекомендації. Методичні рекомендації Генерального прокурора України розробляються на підставі глибокого аналізу практики, обговорюються на засіданнях науково-методичної ради і схвалюються нею після усунення виявлених під час обговорення недоліків. Здебільшого вони надсилаються на місця керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України і, як правило, стосуються пріоритетних питань діяльності прокуратури [15, с. 95]. О.І. Медведько логічно задається питанням, чи носять ці документи рекомендаційний характер у буквальному розумінні (тобто є порадами, пропозиціями), чи їх використання на практиці є для прокурорів обов’язковим. Важко знайти однозначну відповідь на це питання. З одного боку, навряд чи варто зв’язувати ініціативу прокурора у застосуванні певних методів наглядової чи іншої діяльності. З іншого боку - слід прагнути до забезпечення єдності застосування норм законодавства [15, с. 95]. Таким чином, вважаємо, що методичні рекомендації, видані Генеральним прокурором для системи органів прокуратури України, не є обов’язковими для виконання в тому сенсі, що відсутні санкції за їх невиконання. Однак, методичні рекомендації є запорукою ефективної роботи і бездоганної кар’єри, зокрема і кар’єрного зростання. Відтак, у прокурорів на підсвідомому рівні виробляється звичка дотримуватись методичних рекомендацій Генерального прокурора України без будь-яких відхилень.

З огляду на проведений аналіз форм і методів діяльності Генерального прокурора України, можна стверджувати, що в разі їх застосування між Генеральним прокурором України та підпорядкованою йому централізованою системою органів прокуратури завжди виникають відносини владно-розпорядчого характеру. З огляду на специфіку прокуратури як державного органу, методи та форми діяльності Генерального прокурора України все ж тяжіють до централізму та імперативної скоординованості.