Делегування функцій державного управління суб’єктам господарювання

В Україні набуло поширення ганебне явище делегування (а фактично - у прямому розумінні віддання на відкуп) різного роду підприємствам державних функцій - пов’язаних із веденням реєстрів, баз даних, виконанням певних різновидів проектних робіт тощо.

Пояснюється ця необхідність залучення підприємств різними причинами - наприклад, необхідністю «адміністрування» відповідних реєстрів/баз даних. Також «відбілити» в очах громадськості ідею делегування має те, що підприємства є начебто державними. Втім, на практиці вивести ресурси з державного підприємства на користь приватних осіб не складає жодної проблеми - починаючи від надання в оренду за безцінь «потрібним» чиновникам представницьких авто і закінчуючи десятками мільйонів гривень, сплачених як «роялті», оплата консультаційних послуг тощо.

«Флагманом» схем із залученням суб’єктів господарювання до управління у сфері земельних відносин є державне підприємство «Центр державного земельного кадастру», на який певний час тому взагалі покладалася левова частина функцій із ведення Державного земельного кадастру.

Зараз Державний земельний кадастр ведеться органами земельних ресурсів, втім, Центр зберіг своє привілейоване становище і посідає важливе місце у корупційно-небезпечних схемах. Детальніше про аналіз корупційних проблем, пов’язаних із делегуванням державних функцій ДП «Центр державного земельного кадастру», мова йтиме у розділі 2. Там же будуть розглянуті аналогічні проблеми, пов’язані із привілейованим становищем державного підприємства «Державний картографо-геодезичний фонд».

Ведучи мову про державну реєстрацію речових прав на земельні ділянки, необхідно згадати важливу впродовж тривалого часу роль, що її відігравало державне підприємство «Інформаційний центр Міністерства юстиції».

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [41] технічним адміністратором Державного реєстру прав є державне унітарне підприємство, визначене Міністерством юстиції України та віднесене до сфери його управління, що здійснює заходи із створення, впровадження та супроводження програмного забезпечення Державного реєстру прав, відповідає за його технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних цього реєстру, здійснює технічні та технологічні заходи з надання, блокування та анулювання доступу до Державного реєстру прав, організовує та проводить навчання для роботи з цим реєстром.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про державне підприємство «Інформаційний центр» Міністерства юстиції» від 14.07.1999 року № 1272 [76] до внесення до неї у 2015 році змін було встановлено, що державне підприємство «Інформаційний центр» Міністерства юстиції було адміністратором реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції. Не враховуючи реєстрів, функціонування яких (реєстрація в яких) припинено, до останнього часу це підприємство адмініструвало 17 (!) реєстрів, включаючи Державний реєстр речових прав на нерухоме майно.

Схема, за якою державні функції виконує суб’єкт господарювання, відкриває надзвичайно широкі можливості для «виведення» державних грошей в приватні руки. Як вказує на те І. Алексєєв, загалом, в Міністерстві юстиції діяли три основні схеми розкрадання державних коштів. Перша схема полягала в закупівлі електронних цифрових підписів, друга - у закупівлі бланків у приватних структур. Третьою ключовою схемою отримання незаконних коштів була виплата роялті за використання програмного забезпечення. За його словами, за цими трьома ключовими схемами держава отримала збитки на суму понад 1,12 млрд. грн. [251]. Згідно із Доповідною запискою віце-прем’єр-міністра України С.Л. Тігіпка від 31.08.2010 р., оприлюдненою у пресі [239], за неповних три роки

Інформцентр Міністерства юстиції перерахував власникам програмного забезпечення, що використовується для ведення державних реєстрів, більше 200 мільйонів гривень, при тому, що за оцінками ГоловКРУ вартість програмного забезпечення одного реєстру становить 1-1,5 млн. грн., а вартість автоматизованої системи Інформцентру становить 16-24 млн. грн. Наведені цифри дають уявлення про масштаби втрат держави внаслідок корупційних схем.

У зв’язку з цим, ті зміни, які наразі започатковані з метою усунення такого роду порушень, слід вважати зробленими у вірному напрямку.

Так, постановою Кабінету Міністрів «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 15.06.2015 р.

Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» було визначено державне підприємство «Національні інформаційні системи» [102]. За словами керівництва Міністерства юстиції України, це підприємство буде насправді працювати по-новому. Це буде перше держпідприємство, в якому буде незалежна громадська рада, чого ніколи не було на держпідприємствах, так як там завжди ховалася реальна корупція [251]. Новостворене державне підприємство «Національні інформаційні системи» об’єднало в своїй роботі 21 реєстр [251]. Поміж тим зазначимо, що незалежна громадська рада, ймовірно, зможе зменшити рівень корупції при веденні державних реєстрів підприємством «Національні інформаційні системи», однак, доцільно було б взагалі кардинально відмовитися від схеми, коли державні функції виконує суб’єкт господарювання, а виконання цих функцій покласти на відповідні державні органи.

На фоні таких «монстрів», як зазначені вище державні підприємства, що відносяться до сфери управління Міністерства юстиції та ДП «Центр державного земельного кадастру», державні інститути землеустрою виглядають майже непомітно. Не заперечуючи того факту, що деякі з цих установ сконцентрували потужний кадровий потенціал і виступають флагманами наукових розробок у сфері землеустрою, слід вказати і на те, що вони відіграють певну роль в існуючих у земельних відносинах корупційних схемах [129, с.

Так, з рішення господарського суду Дніпропетровської області від 05.02.2015 року у справі № 904/9285/14 та постанови Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 11.06.2015 року вбачається, що ними було задоволено позов товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпроблземагенція» до державного підприємства «Дніпропетровський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» та було стягнуто з останнього на користь позивача 11773523, 19 грн. Підставою позову було те, що у 2013 році Інститут землеустрою виграв тендери 12 районних управлінь Держземагентства на проведення інвентаризації земель

сільськогосподарського призначення державної власності. За даними «Вісника держзакупівель», сума підписаних договорів склала 37,07 млн. грн. Для виконання робіт в 11 районах інститут найняв субпідрядника - ТОВ «Дніпроблземагенція».

Особливостями справи, які свідчать про корупційну складову у відносинах сторін, були заперечення ДП «Дніпропетровський науково- дослідний та проектний інститут землеустрою» та підстави його зустрічного позову про визнання договору недійсним. Так, Інститут повідомляв, що залучення субпідрядників не було погоджено з районними управліннями Держземагентства. Також до матеріалів справи було подано акт ревізії Держфінінспеції, в якому було вказано, що договір фактично не виконувався і Інституту завдано збитків на 3,50 млн. грн., які сплачено безпідставно по актах, підписаних екс-керівником держпідприємства Іриною Мірошниченко [258; 243].

Не вдаючись до правомірності рішень судів та до обґрунтованості тверджень сторін, не можна не побачити, що існування інститутів землеустрою, їхнє становище на ринку землевпорядних послуг містять у собі значні корупційні ризики. Через ці інститути можливе виведення державних коштів, можливі різного роду зловживання у сфері державних закупівель тощо. Передумовою цього всього, на наш погляд, є відсутність конкуренції на ринку землевпорядних послуг.

Статтею 32 Закону України «Про землеустрій» [34] передбачено створення Державного фонду документації із землеустрою, Положення про який на виконання цієї статті затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 № 1553 [80]. На даний час вказані нормативно- правові акти не передбачають ні передачі до фонду «цінних архівних матеріалів» державних інститутів землеустрою, ні задовільного механізму надання доступу до них. Відповідно до п.17 Положення [80], матеріали Державного фонду надаються у користування за письмовим запитом. При цьому забороняється «копіювання топографічних, картографічних, аерознімальних та інших матеріалів без відповідного на те дозволу»; забороняється «передача вихідних матеріалів (їх копій) іншим особам без спеціального дозволу, якщо це не передбачено умовами їх використання».

Вбачається, що відповідні матеріали повинні бути надбанням суспільства і безперешкодно надаватися всім зацікавленим особам - бажано, шляхом розміщення їх у вільному (чи з мінімально необхідними обмеженнями, обумовленими, наприклад, стягненням невеликого державного мита) доступі у мережі Інтернет (за винятком матеріалів, що містять охоронювану законом таємницю).

Слід пам’ятати, що будь-який бар’єр для здійснення господарської діяльності вже сам по собі підвищує корупційні ризики. Ліквідація фактичної монополії державних підприємств, що забезпечується сьогодні ексклюзивним доступом до архівів, дозволить, серед іншого, лібералізувати ціноутворення [129, с. 25], виключивши із постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» від 25.12.1996 року № 1548 [74] вказівку на повноваження Мінагрополітики (за погодженням з Мінфіном та Мінекономрозвитку) встановлювати «ціни (тарифи) на розроблення документації із землеустрою та проведення землеоціночних робіт, оформлення їх результатів у електронному вигляді (формування обмінного файла)» та «граничні розміри плати з виконання землевпорядних робіт у разі безоплатної передачі громадянам України земельних ділянок».

Слід погодитися з тим, що в умовах сучасного вільного ринку інжинірингових послуг ці архаїчні норми мають бути скасовані - замовники повинні мати можливість замовляти послуги у тих виконавців, які пропонуватимуть більш конкурентні ціни [129, с. 24].

Непотрібною «прокладкою» піж належною державі інформацією і суспільством, на користь якого ця інформація повинна використовуватися, є державні топографо-геодезичні підприємства. Технічна необхідність впровадження нової державної геодезичної системи координат УСК-2000 використовується Держземагентством України для спроб нав’язування виконавцям робіт із землеустрою та топографо-геодезичних робіт послуг підвідомчих державних підприємств, які монополізують ринок «трансформації координат» [129, с. 24].

Загалом, на наш погляд, будь-яке делегування публічних функцій держави суб’єктам господарювання є неприпустимим, воно неодмінно створює корупційні ризики. Державні функції повинні здійснювати державні органи, при цьому ситуація, коли держава штучно стримує доступ до певної інформації (реєстрів, баз даних тощо), не повинно мати місце. Більшість описаних нами корупційних схем повинна бути знищена шляхом розміщення відповідної інформації у вільному доступі. Будь-які платежі, які можуть справлятися за доступ до цієї інформації, мають, насамперед, бути помірними (якщо не символічними), та спрямовуватися виключно до відповідних бюджетів.