§ 2. Объект и предмет регулирования деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации

Следует отметить, что в юридической литературе при определении предмета отрасли права зачастую отождествляются понятия «предмет правового регулирования» и «объект правового регулирования».

«предмет регулирования» в сфере финансово-правовых отношений.

В систему правового регулирования в целом входят следующие элементы: 1) субъекты регулирования (кто и кого регулирует); 2) объект регулирования (сфера правового воздействия); 3) предмет регулирования (что регулируют); 4) принципы правового регулирования; 5) метод (методика); 6) инструменты регулирования (с помощью чего регулируют); 8) оценка эффективности. При этом наиболее важными критериями с точки зрения установления границ правового регулирования той или иной отрасли права традиционно принято считать предмет и метод правового регулирования.

Не вдаваясь в характеристику методологических особенностей названных дефиниций, отметим лишь, что в рассматриваемой нами сфере правоотношений категории объекта и предмета регулирования, на наш взгляд, существенно разнятся и имеют различные содержательные стороны. Так, в частности, если объектом правового регулирования финансового права в целом являются финансовые отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, то предметом этого регулирования будут выступать конкретные правовые нормы, связанные с реализацией основных функций государства в процессе осуществления этой деятельности — распределительной, контрольной и стимулирующей,^[105] и соответственно, определяющие конкретный порядок, условия, права и обязанности субъектов и т.п. при выполнении этих функций.

Учитывая сказанное, а также основные цели создания и деятельности ПФР, общим объектом правового регулирования финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ следует признать финансово-кредитные (денежные) отношения, возникающие между ПФР и государством в лице его органов, с одной стороны, и ПФР и

118

121

Нещадин А.А.

по

юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу управления финансовыми ресурсами действующей в России системы пенсионного обеспечения. В совокупность названных отношении, в частности, входят: мобилизация денежных средств, перераспределение части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах, а также эффективное использование страховых резервов.

Напомним, что описанный выше правовой статус ПФР позволяет признать его субъектом следующих финансовых отношений:

• со страхователями по поводу аккумуляции страховых износов;

• с федеральным бюджетом в связи с получением средств на выплату пенсий военнослужащим и некоторым другим категориям граждан;

• с фондом занятости населения РФ (федеральным бюджетом) в связи с получением средств на выплату досрочных пенсий безработным;

• с органами министерства социальной зашиты в процессе финансирования государственных пенсий;

• между региональными структурами ПФР по поводу межтерриториального перераспределения страховых взносов.

Для того, чтобы более четко определить объект правового регулирования в деятельности Пенсионного фонда РФ необходимо вкратце рассмотреть действующую в настоящее время систему пенсионного обеспечения РФ и ее правовую основу — нормативные акты, так или иначе касающиеся регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ как субъекта материальных правоотношений по выплате пенсий.

Государственная пенсионная система в России функционирует на принципе непрерывной финансовой солидарности поколений работающего и нетрудоспособного населения. Сложившаяся в России

демографическая ситуация увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население, и государство стремится поднять уровень государственных пенсий до минимального прожиточного уровня, что ведет к выравниванию и ослаблению стимулов к «зарабатыванию» пенсий.

На первых этапах реформирования пенсионной системы РФ, как уже говорилось ранее, был введен индивидуально- персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования.^[106]

Далее программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в мае 1998 года, предусматривала переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, введение которой было обусловлено тем фактом, что уже к 2006 г., по сведениям экспертам, количество работающих в России будет меньше числа пенсионеров, что создаст непосильные требования к пенсионным отчислениям первых.

Как следствие, в России в 2002 году был осуществлен переход на трехуровневую пенсионную систему и запуск новых механизмов ее финансирования, в который входят:^[108]

1. Государственное пенсионное страхование — ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения. Соответственно этот элемент пенсионного обеспечения будет образовывать страховую часть пенсий, выплачиваемый за счет страховых взносов и зависящий от продолжительности страхового стажа и от накопленной суммы взносов, отраженных на индивидуальных счетах застрахованных лиц.

2. Государственное пенсионное обеспечение — для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета. Таким образом формируется базовая часть трудовой пенсии, которая является обязательной и выплачивается всем пенсионерам за счет ЕСН, поступающего в федеральный бюджет. Эти средства (в 2003 г. — 365,7 млрд руб.) поступают в федеральный бюджет в виде единого социального налога (его части), затем они перечисляются в ПФР, из которого выплачиваются пенсионерам.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам на специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, — обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Предполагается, что в долгосрочной перспективе трудовая

1997. № I.

из

пенсия по государственному пенсионному страхованию должна будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции.

В целях создания накопительной страховой пенсионной системы 24 июля 2002 г. в России был принят Федеральный закон № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»,^[109] согласно которому с 1 июля 2003 года граждане получали возможность выбора управляющей компании из числа отобранных на основе открытого конкурса. Эти компании займутся размещением пенсионных накоплений,

сформированных через Пенсионный фонд РФ.

Планируется обеспечить средний размер пенсии по

покупательной способности — на уровне прожиточного уровня пенсионера и сохранить этот размер неизменным, с постепенным понижением коэффициента замещения для формирования ресурсов накопительной пенсии. Накопительная система начнет функционировать с 2013 г.

Более детальное заключение об объекте правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ можно на основании правовых актов, регулирующих его деятельность. Так, в частности, анализ статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» гласит, что Пенсионный фонд РФ принимает непосредственное участие в отношениях по пенсионному обеспечению. Данная сфера отношений соответственно и будет определять всю совокупность правоотношений, возникающих в деятельности ПФР и составляющих объект правового

регулирования.

Соответственно предметом правового регулирования деятельности Пенсионного фонда будет являться порядок реализации всей совокупности отношений, возникающих в связи с выполнением основных функций ПФР по управлению финансами системы пенсионного обеспечения. В эту совокупность, в частности, входят:

• правовое положение, порядок создания и деятельности ПФР;

• формирование и использование финансовых резервов ПФР;

• права и обязанности Фонда (как по отношению к субъектам пенсионного обеспечения, так и по отношению к государственным и иным органам);

• правовое положение субъектов пенсионного обеспечения (в том числе — обязательного государственного пенсионного страхования);

• основания возникновения и порядок осуществления прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения;

• контроль и учет в системе обязательного пенсионного страхования;

• ответственность субъектов обязательного пенсионного страхования и т.д..

Каждая из названных сфер деятельности Пенсионного фонда имеет свой источник правового регулирования. Так, например, отношения по созданию и организации системы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации регулируются преимущественно нормативными актами законодательных органов власти РФ и издаваемых в соответствии с ними подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти и, в частности, нормами, входящими в сферу правового регулирования административного и гражданского права.

Правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на

обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются преимущественно законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Следовательно, предметом, непосредственно входящим в сферу регулирования финансового права, будет являться и порядок осуществления тех функций Пенсионного фонда, которые связаны с реализацией налоговых полномочий ПФР, установленных HK РФ.

Это, в частности:

— порядок мобилизации просроченной задолженности по уплате обязательных пенсионных взносов (ст. 46 HK РФ);

— порядок организации учета обязательных платежей;

— порядок ведения единого государственного банка данных, содержащих сведения о плательщиках, вносящих обязательные платежи на государственное пенсионное страхование;

— порядок и условия изменения срока уплаты налога и сбора, а также пени (глава 9 HK РФ);

— способы и порядок обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов (глава 11 HK РФ);

— зачет или возврат излишне уплаченной суммы налога, сбора, а также пени (глава 12 HK РФ); и другие.

Далее мы исследуем непосредственно особенности правового регулирования отдельных направлений деятельности ПФР, в которых наиболее ярко проявляются методы и порядок регулирования в рассматриваемой нами сфере правоотношений.