<<
>>

4. Земельное законодательство субъектов РФ.

Развитие земельного законодательства субъектов РФ, осуществлялось параллельно с формированием федерального земельного законодательства.

На первом этапе земельной реформы (февраль 1990 - декабрь 1993 г.) собственное регулирование земельных отношений осуществлялось только в республиках в составе РСФСР, причем принимаемые ими норматив­но-правовые акты во многом дублировали по содержанию законы СССР и РСФСР. Например, в этот период принимаются законы республики Дагестан «О земельной реформе», «О земле» от 16 мая 1991 г., Закон республики Татарстан «О земельной реформе», Законы Калмыцкой республики «О земле» от 20 февраля 1990 г.

и ряд других. В краях, областях и иных субъектах РСФСР в это время правовое регулирование земельных отношений не проводилось.[58]

Конституция РФ разграничила круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению РФ (ст. 71), совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72) и исключительному ведению субъектов РФ (ст. 73). По предметам совместного ведения, согласно п.2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, принятым по предметам совместного ведения, действует федеральный закон.

Однако правомерность принятия субъектом РФ закона, регулирующего земельные отношения в случае отсутствия федерального закона, долгое время не была четко определена.

По этому вопросу в научной литературе в результате анализа положений ст. 76 Конституции РФ было высказано мнение, что “субъекты Федерации вправе не урегулированные вопросы урегулировать самостоятельно”. Если будет принят федеральный закон, который регулирует эти вопросы по иному, субъекты РФ обязаны привести свои законы в соответствие с федеральным законом.[59]

Аналогичная правовая позиция была сформулирована в решениях Конституционного Суда РФ. Как отмечалось в научной литературе, “правовые позиции Конституционного Суда РФ представляют собой его отношение к определенным правовым проблемам, закрепленное в решениях. Это результат анализа аргументов и выводов Суда, образующих интеллектуально-юридическое содержание судебного решения, это всегда толкование конституционных норм и норм отраслевого законодательства”.[60]

Как отмечает В.А. Сивицкий, значение правовой позиции Конституционного Суда РФ в том, что акт, противоречащий правовой позиции Конституционного Суда РФ может быть признан неконституционным, «поэтому субъект правотворчества должен внимательно знакомиться с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, не принимать нормативных актов, им противоречащим».[61]

По данному вопросу правовая позиция была сформулирована, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г.,[62] в котором было указано, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует представительному органу власти субъекта РФ принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. Однако принятие такого акта не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Наконец, окончательно этот вопрос был разрешен в п.2 ст. 12 закона РФ от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, согласно которому до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование.[63]

На содержание земельно-правовых актов субъектов РФ оказывали влияние несколько тенденций.

Среди них следует выделить неполноту, противоречивость, нестабильность законодательства, регулирующего земельные отношения, заимствование положений земельного законодательства Российской Федерации, что неоднократно отмечалось в юридической литературе.[64] Например, Положение о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей, утвержденное Постановлением Совета Министров – Правительства РФ 10 декабря 1993 г.[65] было через две недели отменено Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. “О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федерации”.

Кроме того, содержание земельно-правовых актов субъектов РФ напрямую зависит от толкования положений п.3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которому “условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона”. Однако в судебной практике и федеральном законодательстве такие дефиниции отсутствуют.

Как отмечалось в научной литературе, термин «пользование» может иметь три значения: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника; в) вещное право на землю – бессрочное (постоянное) пользование.

К термину «пользование» в первом, наиболее широком значении могут применяться такие понятия, как «условия пользования» и «порядок пользования». В этом случае под «условиями пользования» можно понимать права на землю – собственность, аренда, пользование, а также способы получения земельных участков на указанных титулах. Под «порядком пользования» в научной литературе понимается совокупность прав и обязанностей по эксплуатации земли как природного ресурса всеми субъектами, независимо от видов прав на земельные участки.[66]

Под правом «пользования» как правомочием собственника следует понимать право на хозяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку, включая обязанности собственника земельного участка.[67]

Однако, на наш взгляд, главной причиной увеличения количества региональных законов, регулирующих земельные отношения, являлась утрата юридической силы почти половины статей ЗК РСФСР 1991 г.[68] и отсутствие нового Земельного кодекса РФ.

Существующие пробелы в земельном законодательстве субъекты РФ были вынуждены восполнять посредством принятия региональных законов.

Большинство законов субъектов РФ в области земельных отношений направлены на установление порядка использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, в то время как правовому режиму, например, земель поселений не уделяется должного внимания.

В течении второго периода земельной реформы общая тенденция развития регионального законодательства состояла в том, что его удельный вес неуклонно повышался при уменьшении количества федеральных нормативно-правовых актов, доля которых составляла в конце 1999 г. не более 10 % от общего количества действующих в России нормативно-правовых актов.

Законодательство субъектов РФ по вопросам охраны и рационального использования природных ресурсов в общем объеме законодательства субъектов РФ занимало на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, 6 место (из 10 возможных), уступая по объему законодательству по вопросам хозяйственной деятельности, конституционному, финансовому и иному законодательству, но доминируя над социально-культурным законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Динамика развития регионального законодательства о природных ресурсах также характеризуется стабильным приростом с 47 законов в 1991 г. до 948 в 1998 г.[69] В составе законодательства об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды одно из главных мест принадлежит земельному законодательству.

В ходе регулирования земельных отношений субъектами РФ определились несколько концептуальных подходов к проведению земельной реформы:

1. Активное проведение земельной реформы, стимулирование оборота земельных участков (особенно в населенных пунктах), приватизации земельных участков и т.д. (Законы “О земле” Саратовской, Самарской, Калининградской областей и др.);

2. Нейтральная позиция по вопросу проведения земельной реформы. В таких регионах принимается незначительное количество нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения, поэтому названные отношения регулируются преимущественно федеральными правовыми актами. Так, в Волгоградской области на момент написания данной работы (сентябрь 2001 г.) действует два областных закона, регулирующих земельные отношения. Во-первых, к ним относится закон Волгоградской области “Об аренде земельных участков на территории Волгоградской области” от 28 сентября 1998 г., и, во-вторых, Закон “Об использовании невостребованных земельных долей на территории Волгоградской области” от 29 сентября 1999 г. Действие третьего закона – “О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области” от 15 февраля 1997 г. на сегодняшний день приостановлено Законом Волгоградской области от 9 апреля 1997 г. “О приостановлении действия закона Волгоградской области “О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области”). [70]

Ситуация, когда субъекты РФ не принимают собственных законов по вопросам использования и охраны природных ресурсов, по мнению некоторых авторов является наиболее предпочтительной.[71] Однако в условиях пробельности правового регулирования земельных отношений и отсутствия нового Земельного кодекса, с такой позицией, на наш взгляд, было бы трудно согласиться.

3. Отрицание (или ограничение) частной собственности на землю и (или) оборота земельных участков вопреки ст. 9 и 36 Конституции, закрепляю­щих это право. Такая тенденция в развитии земельного законодательства в течении ряда лет прослеживалась в законодательстве города Москва, республик Коми, Кабардино-Балкарии, Дагестан, Тыва, Марий Эл, Саха (Якутия), Краснодарского края, Новосибирской области и ряда других.[72]

Так, распоряжением вице-мэра города Москвы от 2 марта 1992 г. “Об аренде земли как основной формы земельно-правовых отношений в г. Москве” установлено, что с 1 января 1992 г. в городе Москве пользование землей на условиях аренды является основной формой земельных отношений (п.1),[73] а, следовательно, в частную собственность земельные участки не предоставляются вопреки положениям ст. 36 Конституции РФ.

Одной из особенностей землепользования на территории города Новосибирска является предоставление земельных участков только на условиях аренды под гаражное строительство, строительство овощехранилищ, предпринимательскую деятельность.[74]

Земельным кодексом Республики Коми установлено, что земля в пределах границ республики является собственностью Республики Коми. Купля, продажа, дарение, залог и самовольный обмен земельных участков запрещается. Совершение таких сделок между землевладельцами и землепользователями влечет их недействительность. [75]

В таких субъектах РФ предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам возможно на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) и срочного пользования и/или аренды.

В отдельных субъектах РФ, наряду с признанием частной собственности на землю, происходило отрицание федеральной собственности на землю (Республика Башкортостан и другие). Более того, под указанное неконституционное положение предпринимались попытки подвести научную основу. Так, Янбухтин Н.Б. полагает, что «положения ст. 76 Конституции Российской Федерации допускает при определенных случаях верховенство законов субъекта Российской Федерации, что в полной мере может отнесено к области регулирования и земельных отношений».[76]

Другие представители Республик в составе России, полагают необходимым «в целях обеспечения законности в проведении земельной реформы в Республике Татарстан и в целях защиты прав и свобод граждан Республики Татарстан приостановить введение в действие норм ЗК Республики Татарстан о частной собственности на землю и нормы о государственной регистрации первичного рынка земельных участков». Этот запрет должен действовать до завершения землеустроительных работ и некоторых иных мероприятий.[77] Однако с подобными предложениями принципиально нельзя согласиться ввиду грубого нарушения конституционных норм.

В последние годы происходит постепенное искоренение негативных тенденций по запрету гражданам и юридическим лицам приобретать земельные участки в частную собственность в субъектах РФ. Так, согласно п.1 ст. 4 Закона города Москва от 29 сентября 1999 г. № 36 “Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде” земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, свободные от прав третьих лиц, могут быть проданы путем проведения публичных торгов в форме аукциона, порядок организации и проведения которого устанавливается Московской городской администрацией в соответствии с законодательством. Такой эксперимент должен продолжаться не более одного года, а по его итогам Московская городская администрация вносит в Московскую городскую Думу предложение о целесообразности широкомасштабной передачи земельных участков в частную собственность как одного из факторов развития города Москвы. И действительно, на первом аукционе, прошедшем в Москве в начале октября 2000 г., земельный участок площадью 7300 кв. м. в микрорайоне Крюково (далеко не центр Москвы) был продан в собственность за 310 709 долларов США.[78] Отмечаются положительные изменения и в других субъектах РФ.[79]

В тоже время продолжает сохраняться другая неконституционная тенденция развития законодательства субъектов РФ, связанная с отнесением субъектами РФ земельного законодательства к исключительному ведению соответствующих субъектов РФ, а не к совместному ведениию РФ и субъекта РФ, как это предусмотрено Конституцией РФ.[80]

Согласно п.2 ст. 10 Конституции Республики Северная Осетия – Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.), земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, коллективной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Республики Северная Осетия – Алания; в соответствии со ст. 36 Конституции Республики Северная Осетия - Алания, граждане и их объединения вправе владеть, пользоваться и распоряжаться землей, ее недрами и другими природными ресурсами в соответствии с законом Республики Северная Осетия - Алания.

Перечень подобных нарушений Конституции РФ и федерального законодательства можно продолжить,[81] однако и в данной сфере происходит постепенное преодоление неконституционных тенденций.

Так, согласно ст. 2 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г., «нормативные правовые акты Российской Федерации по регулированию земельных отношений применяются на территории Краснодарского края с учетом настоящего закона». Таким образом, устанавливался приоритет регионального закона над федеральным. На эту особенность данного закона неоднократно обращалось внимание в юридической литературе,[82] в связи с чем, очевидно, в редакции закона 1999 г. данная норма сформулирована следующим образом: «Настоящий Закон является основой для других законов и правовых актов Краснодарского края, регулирующих земельные отношения. В случаях противоречия нормативных и распорядительных актов Краснодарского края настоящему Закону действуют положения (нормы) настоящего Закона».

Однако и после внесения изменений в данный закон, отдельные его положения продолжают противоречить Конституции РФ и федеральным законам, на что обращалось внимание Конституционного Суда РФ.[83]

В случае, когда органы государственной власти субъекта РФ активно проводят земельную реформу, в развитии земельного законодательства субъектов РФ можно выделить следующие направления:

Во-первых, законы субъекта РФ дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов. Например, Закон “О земле” Саратовской области практически дословно совпадает с текстом первого проекта ЗК РФ (например, в ст. 7-49; 60-98). В случае, если ЗК РФ был бы принят в первой редакции, закон Саратовской области “О земле” перестал бы нести какую-либо смысловую нагрузку. Законы других субъектов РФ заимствуют значительное количество правового материала из последующих версий проекта ЗК РФ. В законах отдельных субъектов РФ происходит дублирование содержания статей ЗК РСФСР.[84]

Во-вторых, субъекты РФ издают законы и подзаконные акты, регламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона. Напри­мер, Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 15 декабря 1998 г. № 388 «Об утверждении методики расчета нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах в Республике Адыгея» устанавливает организационно-технический порядок исполнения положений ст. 11 федерального закона «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г.[85]

В-третьих, субъекты РФ принимают законы, регулирующие земельные отношения до принятия соответствующих федеральных законов (и в первую очередь Земельного кодекса). Например, Закон Саратовской области “О прекращении прав на землю на территории Саратовской области” от 5 июня 1997 г. принят в связи с необходимостью урегулировать основания и порядок прекращения прав на земельные участки на территории области.

В-четвертых, федеральными законами предусмотрено установление региональным законодательством отдельных особенностей земельных отношений в регионах.

Так, согласно п.5 ст. 30 закона РФ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объеди­нениях граждан”,[86] при разделе садовые, огородные или дач­ные земельные участки не могут быть меньше минимального размера зе­мельного участка, установленного нормативными правовыми актами субъек­тов РФ. Согласно ст. 36 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ, а предельные размеры земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства – органами местного самоуправления.

Поэтому в законах субъектов РФ и актах органов исполнительной власти субъектов РФ данные особенности отражены в зависимости от специфических особенностей землепользования республик, краев, областей и иных субъектов РФ. Так, в Волгоградской области названные предельные размеры установлены Постановлением администрации Волгоградской области от 8 февраля 1994 г. (с дополнениями от 16 мая 1994 г.) “О дополнительных мерах по осу­ществлению земельной реформы в области”. В других субъектах РФ названные размеры установлены законами субъектов РФ. [87]

Таким образом, отсутствие необходимых федеральных законов, регулирующих земельные отношения, привело к росту активности субъектов РФ в регулировании земельных отношений. Этот процесс идет в субъектах РФ по-разному, причем связано это не столько со специфическими особеннос­тями определенного региона, сколько с политической ориентацией, опытом и квалификацией авторов законопроектов. В некоторых субъектах РФ достигнуты серьезные успехи в регулировании земельных отношений: решены вопросы разграничения собственности на землю между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; четко урегулирован порядок приватизации земельных участков, порядок проведения торгов (аукционов и конкурсов) по предоставлению земель под застройку на территории поселений, основания и порядок установления сервитутов и т.д.

В то же время нельзя не отметить, что объем субъективных прав граждан на землю даже в соседних регионах может сильно различаться, что противоречит Конституции РФ.

Как уже отмечалось, второй этап земельной реформы заканчивается вступлением в силу нового Земельного кодекса РФ. С этого момента объективно произойдут ряд изменений в динамике развития регионального земельного законодательства:

1. Земельное законодательство ряда субъектов РФ в той или иной мере вступит в противоречие с ЗК РФ. Представительные органы власти субъектов РФ будут вынуждены привести свои законы в соответствие с ЗК РФ, при условии, что федеральная власть получит возможность реально воздействовать на нормотворчество региональных политических лидеров (точнее на его конституционность). В этом случае с момента принятия нового ЗК РФ земельное законодательство субъектов РФ потеряет свое прежнее значение и своеобразие и будет играть вспомогательную роль в дальнейшем регулировании земельных отношений.

2. Будут отменены ряд Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

<< | >>
Источник: Анисимов А.П.. Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Учебное пособие. – Волгоград, ВФ МУПК. –2001. – 48 с.. 2001

Еще по теме 4. Земельное законодательство субъектов РФ.:

  1. 3. Федеральное земельное законодательство
  2. 1.1 Система законодательства: понятие и структура
  3. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. § 1. Понятие и классификация источников земельного права
  5. § 3. Федеральное земельное законодательство
  6. 2. Понятие земельного правопорядка
  7. § 2. Источники правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков
  8. § 3. Особенности резервирования земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд
  9. 5. Перспективы дальнейшей кодификации норм об имущественных правоотношениях по поводу земельных участков
  10. L Земельные участки.
  11. Законодательство субъектов Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -