Статья 1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

Комментарий к части 1

1. В соответствии со сложившейся в современном российском законодательстве традицией, часть 1 комментируемой статьи определяет круг нормативных правовых актов, регламентирующих право граждан собираться мирно, без оружия.

Из сказанного следует, что реализация права граждан собираться мирно, без оружия непосредственно связана и обеспечивается широким набором правомочий граждан и полномочий органов публичной власти и взаимосвязано с большинством прав и свобод человека и гражданина.

Следующими по установленной Конституцией иерархии нормативных правовых актов выступают общепризнанные принципы и нормы международного права. Российская Конституция устанавливает их приоритет над нормами национального права. В качестве примера можно назвать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), ст.

Следующая группа актов - это договоры Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции правила, установленные международным договором Российской Федерации, имеют приоритет перед правилами, установленными законом. Применительно к рассматриваемому вопросу необходимо отметить, что Закон наделяет правом участия в собраниях и иных публичных мероприятиях только граждан России. Однако Российская Федерация имеет договоры с несколькими зарубежными государствами о двойном гражданстве. В этом случае иностранный гражданин, имеющий такое гражданство, имеет право не только участвовать в публичных мероприятиях, но и выступать их организатором.

Далее по иерархии следуют федеральные законы: сам комментируемый Закон и иные законодательные акты Российской Федерации. В качестве примера можно привести ст. 53 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме", регламентирующую условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством проведения публичных мероприятий, в частности, организованных в форме собраний*(26). В этой сфере действует и ещё целый ряд федеральных законов, в той или иной мере касающихся проведения публичных мероприятий, о которых сказано ниже.

Следует иметь в виду, что современное законодательное регулирование настолько усложнилось, что законодатель зачастую не в силах полностью непосредственно урегулировать законом те общественные отношения, которые являются предметом его действия, и вынужден использовать отсылочные нормы к подзаконным федеральным нормативным правовым актам и даже актам субъектов Федерации. Хотя применительно к настоящему Закону, на наш взгляд, налицо излишнее использование этой возможности, о чём подробнее сказано ниже.

Возвращаясь к комментируемой норме, в числе таких регуляторов названы акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации.

Что же касается нормативных правовых актов субъектов Федерации, то как сформулировано в Законе они их "принимают и издают". Это означает, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации принимают региональные законы, а все остальные региональные органы государственной власти, включая Главу субъекта Федерации, эти акты издают. Остаётся сожалеть, что в число нормативных правовых актов, регулирующих свободу собраний, авторы Закона не включили акты Конституционного Суда России, которые, как показано ниже, играют заметную роль в регулировании рассматриваемых отношений.

Комментарий к части 2

2. Совершенно очевидно, что разница между официальными собрания, митингами и демонстрациями советского времени и современным этапом развития института свободы собраний состоит в том, что свобода собраний предполагает проведение публичных мероприятий в любых формах и целях, как политических, так и иных, кроме форм и целей, запрещённых законом. Во второй части комментируемой статьи выделены два вида публичных мероприятий, регулируемых иными, кроме перечисленных в части 1, законодательными актами. Отличие этих манифестаций от всех остальных определяется целями их проведения. В первом случае - это публичные мероприятия, проводимые в рамках избирательной кампании и в процессе подготовки к референдуму. Отличие этих мероприятий состоит в том, что они не являются конечной целью волеизъявления граждан, а лишь одним из этапов, элементов более сложной процедуры, называемой избирательной и/или агитационной кампанией. Она проводится в строго определённые законом сроки, в узко определённых формах и имеет целью формирование органов публичной власти либо выражение воли граждан по вопросам, вынесенным на референдум, в форме тайного голосования.

Что касается законодательства о выборах и референдумах, то на федеральном уровне в настоящий момент его образует уже упомянутый выше Федеральный закон "Об основных гарантиях..." (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи), Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(27) и Федеральные законы: от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(28) и от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(29), а также большое количество законов субъектов Федерации по вопросам выборов региональных и муниципальных органов публичной власти о референдумах локального уровня.

Во втором случае - это мероприятия, имеющие целью отправление религиозных культов, так или иначе связанных с реализацией конституционно установленной свободы совести. Применяемый в этом случае нормативный правовой акт прямо поименован в комментируемой норме - это Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(30). Такое прямое наименование действующего акта связано с тем, что данный Закон прямо предписывает ограничение: мероприятия, связанные с отправлением религиозных культов, не могут преследовать политические цели. В противном случае к ним применяются более жёсткие нормы комментируемого Закона.

Возникает закономерный вопрос, поскольку практически все перечисленные нормативные правовые акты имеют равную юридическую силу, какой из актов подлежит применению в каждом конкретном случае? На этот вопрос дал ответ Конституционный Суд Российской Федерации, неоднократно сформулированный в его решениях: подлежит применению тот нормативный акт, который ближе к предмету правового регулирования.