Статья 2. Основные понятия

Комментарий к пункту 1

Для такого правового института как свобода собраний, реализация которой имеет, как показывает практика, весьма вероятную судебную перспективу и/или наступление юридической ответственности для участников и организаторов, очень важно правильно квалифицировать все действия лиц, так или иначе причастных к реализации этой свободы.

Итак, первый признак этих мероприятий - это публичность. Как известно, публичный (от лат. publicus - общественный)*(31) совершающийся в присутствии публики, открытый, гласный, общественный, не частный.

Следующий признак этих мероприятий - доступность каждому. Это важный для данной нормы момент. Конституция термином "каждый" обозначает любое физическое лицо - человека и гражданина, включая сюда иностранных граждан, апатридов (лиц без гражданства) и бипатридов (имеющих двойное гражданство). Однако по отношению к свободе собраний Основной закон ограничивает категорию её участников только гражданами России. С одной стороны, это правильно, поскольку данная свобода направлена на реализацию прав граждан в политической сфере и не допускает вмешательства в неё иностранных граждан, которые могут преследовать иные, в том числе - враждебные нашей стране цели.

В конце концов, коль скоро публичное мероприятие, как гласит Закон, "доступно каждому", не будут же его организаторы проверять паспорта у всех, кто на нём присутствует! Поэтому сам термин "каждый" означает, что авторы Закона всё же допускают возможность участия в мероприятиях неграждан России. Понятно, что гражданство организатора устанавливается при подаче уведомления. И в этом качестве участие иностранцев в мероприятии исключено. Но и в отношении участников, очевидно, следуя норме Конституции, авторы Закона также употребляются термин "граждане" (см. комментарий к ст. 6). И наконец, последний обобщающий признак всех публичных мероприятий - это мирный характер. Данное конституционное требование вовсе не означает, что нельзя провести собрание или митинг военнослужащих, сотрудников полиции, представителей иных государственных органов охраны порядка. Но его участники не должны быть вооружены. В принципе, Закон допускает присутствие на митинге представителей полиции, в том числе - и с оружием, но только не в качестве участников, а с целью прекращения мероприятия (см. комментарий к ч. 2 ст. 17). Что касается целей публичного мероприятия, то они обозначены в комментируемой норме максимально широко и не являются отличительным признаком конкретного публичного мероприятия. Об этом свидетельствует и дополнение Федерального закона от 8 декабря 2010 г., допускающее проведение публичного мероприятия "в том числе с использованием транспортных средств". Речь, видимо, идёт о манифестациях байкеров, обиженных автовладельцев, фермеров и т.п.

Комментарий к пункту 2

В авторском проекте закона предполагался отличительный признак собраний - проведение их в закрытом помещении*(32).

Комментарий к пункту 3

Митинг (от англ. meeting - массовое собрание для обсуждения политических и иных вопросов)*(33) имеет ряд общих признаков с собранием. Это стационарное (без движения) его проведение в специально отведённом или приспособленном для этого месте. Но митинг имеет и ряд признаков, отличающих его от собрания. Прежде всего - это массовость. Если участниками собрания могут быть разные люди, но так или иначе круг их определён и в известной мере ограничен каким-то коллективом единомышленников, объединённых общей задачей. То митинг - это более массовое, а следовательно, более свободное сообщество людей. Авторы Закона особо подчёркивают его публичность и политическую направленность. Очевидно, митинг предполагает более широкую полемику и даже столкновение противоположных мнений. Однако признаки митинга, сформулированные авторами Закона, не исключают проведение экологических митингов, сходов, связанных с обсуждением хозяйственных вопросов, градостроительных и других, не имеющих политического значения.

Комментарий к пункту 4

Этот вид публичного мероприятия предполагает, в отличие от первых двух, публичное массовое выражение мнения в процессе движения. Демонстрация (от лат. demonstratio - выражение требований, солидарности или протеста путём устройства массовых шествий)*(34) отличается не столько большим число участников (хотя и это возможно), сколько зрелищностью и привлечением внимания большого числа людей, не являющихся участниками мероприятия.

Комментарий к пункту 5

Видимо, по мысли авторов Закона, шествие - это менее масштабное по сравнению с демонстрацией мероприятие, не требующее оформления с помощью средств наглядной агитации, и меньшее по числу участников. Остаётся только догадываться, почему, по мысли авторов Закона, организаторы обязаны согласовывать с местными властями маршрут проведения шествия и не делают этого по смыслу комментируемой статьи в отношении демонстрации.

В то же время, и это, на наш взгляд, логично, Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" в ст. 3 обязывает организаторов публичного мероприятия сообщать в уведомлении о проведении публичного мероприятия места проведения и маршруты движения любого публичного мероприятия*(35).

Комментарий к пункту 6

Из комментируемой нормы следует, что пикетирование осуществляется в публичных целях, но не всегда имеющих большое общественное значение. Цель пикета - привлечь внимание к пикетируемому объекту (памятнику культуры, органу власти, природному объекту и др.) или к конкретной проблеме отдельного гражданина. Пикетирование осуществляется стационарно, то есть на одном месте. При проведении пикетирования возможно использование средств наглядной агитации, но запрещено звукоусиление. Из чего следует, что, хотя это и не сказано в определениях, во всех вышеназванных формах публичных мероприятий использование усиления звука допускается.

Комментарий к пункту 7

Все способы реализации свободы собраний делятся на три типа правовых режимов: свободный, уведомительный и разрешительный. Самый демократичный - свободный режим, но и один из наименее распространённых в мире.

Одно время даже в Москве действовал свободный режим проведения манифестаций: в период перестройки (80-е - 90-е годы прошлого века) на так называемой репетиционной площадке перед стадионом Лужники в Москве, в основном в период избирательных кампаний по выборам депутатов Съездов народных депутатов СССР и РСФСР.

Наиболее распространённым режимом проведения манифестаций является уведомительный порядок. В условиях его применения организаторы обязаны в установленный законом срок подать в уполномоченный орган публичной власти уведомление с указанием сроков, места, количества участников и целей проведения мероприятия. Мероприятия, проводимые без такого уведомления, объявляются незаконными. Уведомительный порядок проведения собраний, например, установлен Законом ФРГ 1978 г. "О порядке проведения собраний и демонстраций"*(36). И, наконец, разрешительный режим предполагает предварительную подачу заявки на проведение публичного мероприятия в уполномоченный орган публичной власти и получение от него заблаговременного разрешения на его проведения. Такой порядок, например, установлен Законом Республики Венгрии 1989 г. N 3 "О праве на собрания"*(37). Кстати, разрешительный режим - это вовсе не означает наименее демократичный. В той же Венгрии, если отделение полиции, в которое подана заявка, устанавливает, что проведение манифестации не нарушает общественный порядок, то она проводится беспрепятственно.

Сложность российской ситуации состоит в нескольких юридических коллизиях.

Возвращаясь к комментируемой норме, отметим ряд признаков уведомления о проведении публичного мероприятия. Прежде всего - это документ, следовательно, акт определённого содержания, подаваемый в письменной форме в сроки установленные Законом (см. комментарий к ст. 7). Также признаком легитимного уведомления является указание на орган, которому сообщается информация о проведении мероприятия. Это орган исполнительной власти субъекта Федерации или местного самоуправления. Третий признак - это цель подачи уведомления: как гласит комментируемая норма "в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка". С точки зрения формальных признаков, цель уведомления - это забота об участниках публичного мероприятия. Однако такую расплывчатую формулу можно трактовать сколь угодно широко, в том числе - и в целях запрещения мероприятия.

Вторая юридическая коллизия - между нормами Федерального закона и региональными актами, регламентирующими порядок проведения манифестаций. Суть её заключается в том, что комментируемый Закон при определении содержания, сроков подачи и уполномоченного для подачи уведомления органа ссылается только на собственные нормы и не устанавливает в ст. 2, 7 и 8 право субъекта Федерации дополнять этот порядок требованиями своих нормативных правовых актов (см. комментарий). А между тем регионы вынуждены "приспосабливать" этот общий порядок проведения манифестаций под особенности своих территорий. Например, ст. 2 Закона города Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" определяет число участников манифестаций, от которого зависит выбор уполномоченного органа, перечень документов, прилагаемых к уведомлению, не установленный Федеральным законом, порядок его рассмотрения и некоторые другие особенности*(38). Наличие в Федеральном законе более чётких предписаний или ссылки на эти права субъекта Федерации устранили бы эту коллизию норм.

Комментарий к пункту 8

Регламент - это внутренний распорядок проведения публичного мероприятия, составляемый его организатором. Этот документ имеет обязывающий характер для организаторов и участников мероприятия (см. комментарий к ст. 5 и 6) и не требует согласования или даже сообщения о его содержании уполномоченному органу публичной власти или внутренних дел. Тем не менее, комментируемой нормой установлен ряд обязательных требований к регламенту мероприятия. Прежде всего, он представляет собой почасовой план. Следовательно, порядок подготовки мероприятия включает в себя этапы: составление регламента и только после этого подачу уведомления в уполномоченный орган публичной власти с указанием точного места и времени проведения мероприятия (начала и окончания). Дополнение Закона от 08.12.2010 г. об использовании транспортных средств позволяет уполномоченному органу публичной власти привлечь к обеспечению охраны общественного порядка не только пешие наряды полиции, но и патрульные экипажи ГАИ-ГИБДД.

Далее регламент включает в себя основные этапы проведения мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого из этапов. Представляется, что выполнение этого требования наиболее важно при проведении мероприятия, совместно разными организаторами (организациями). Хотя Закон этого не требует, представляется необходимым в начале мероприятия утвердить его регламент решением участников или хотя бы обнародовать его.

Комментарий к пункту 9

Вопросы определения места проведения публичного мероприятия - это наиболее сложные, даже болезненные, в свете реализации права граждан на свободу собраний. Налицо коллизия интересов органов публичной власти и участников мероприятия. Последние стремятся организовать мероприятие в возможно более людном месте, с максимальным приближением к месту расположения того органа (лица), чьи действия (решения) подвергаются критике в ходе публичного мероприятия. А органы публичной власти наоборот, стремятся удалить место проведения публичного мероприятия возможно дальше от мест их расположения, в целях обеспечения нормального режима работы и поддержания общественного порядка.

Однако, обращаясь к комментируемой норме необходимо отметить, что понятие "территории", данное в данной статье, не имеет прямого отношения к предмету данного Закона. Поскольку речь в данном пункте идёт о территориях, определяемых нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства. То есть: вне сферы реализации института свободы собраний. Не случайно, Конституционный Суд Российской Федерации дважды обращался к жалобам В.А. Шаклеина и оба раза отказал в их удовлетворении*(39), не усмотрев неопределённости обжалуемых норм. Разумеется, с точки зрения норм перечисленного в п. 9 ст. 2 комментируемого Закона отраслей законодательства "неопределённость не усматривается". Но заявитель, справедливо, на наш взгляд, утверждает о нарушении его конституционного права на пикетирование, которое является предметом регулирования иного законодательства. Тем более, что в дальнейшем комментируемый Закон не обращается к понятиям "территории, земельные участки" и др., используя вполне конкретный термин "места проведения публичного мероприятия" (см. комментарий).