§1. Понятие избирательного процесса
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что выборы - не одномоментное действие, а процесс продолжительностью в несколько месяцев. Поэтому в законодательстве и в политико-правовой лексике для обозначения этого растянутого во времени и в пространстве явления используют понятие “избирательная кампания”.
Именно в период избирательной кампании осуществляются многочленные избирательные действия (процедуры), основным содержанием которых являются избирательные правоотношения между участниками процесса подготовки и проведения выборов, основанные на нормах избирательного права. Таким образом, выборы представляют собой достаточно продолжительный процесс реализации (применения) норм материального избирательного права, происходящий во времени и в пространстве.В этой связи уместно вспомнить высказанное К. Марксом широко известное положение: процесс есть форма жизни закона. Право обретает реальную социальную ценность только тогда, когда оно применяется. Правоотношение есть процесс реализации правовых норм. Поэтому в наиболее развитых традиционных сферах правоприменения наряду с материальными отраслями права сложились обслуживающие их процессуальные отрасли права - уголовно-процессуальное право, гражданское процессуальное право и др. Вместе с тем в большинстве отраслей права процессуальные нормы не кодифицированы, а “вмонтированы” в ткань соответствующей материальной отрасли права, законодательства.
Что касается избирательного права, то в этой сфере отсутствует кодифицированное избирательное процессуальное право. Более того, федеральное и региональное избирательное законодательство (за редким исключением) вовсе не использует такое понятие как избирательный процесс. Это, конечно, не означает отсутствие в избирательном праве процессуальных норм и тем более отсутствие такого правового явления как избирательный процесс. Как правильно отмечают исследователи, особенностью избирательного права является высокий удельный вес процессуальных норм, то есть норм, устанавливающих порядок, процедуру реализации избирательных прав граждан, других участников выборов[8].
Однако такие нормы не выведены в отдельную главу избирательных законов, тем более в отдельную процессуальную отрасль. По этой причине, считает А.Е. Постников, представляется нецелесообразным говорить об избирательно-процессуальном праве, а попытки создать законодательные акты, упорядочивающие исключительно избирательный процесс, ведут, по мнению автора, к разрыву системности правового регулирования выборов[9].По этому поводу следует заметить, что формирование избирательно-процессуальной отрасли права, либо отказ от таких действий, а равно создание любых других правовых норм, институтов и отраслей права базируется на субъективном факторе, правда, учитывающем объективные реалии, и всецело зависит от воли законодателя. Поэтому в перспективе, на наш взгляд, не исключается и такое развитие событий. Тем более попытки такого рода, по свидетельству самого А.Е. Постникова, уже имели место в парламентской практике Российской Федерации.
Но несмотря на то, что избирательное законодательство за редким исключением не применяет термин “избирательный процесс”, существование избирательного процесса представляет собой объективную реальность и не вызывает сомнений. Без избирательного процесса невозможны сами выборы и их результаты. Поэтому категория избирательный процесс - одно из основных понятий науки избирательного права. Являясь способом обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан, избирательный процесс как юридическая категория является формой реализации публичной власти, ее политического воспроизводства и признания. Его целью является достижение определенного политического и правового результата - легитимация и воспроизводство власти. Избирательный процесс динамичное явление, содержание которого составляет политико-юридическая деятельность участников избирательной кампании в рамках установленной законодательством компетенции в целях формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.
В некоторых источниках избирательный процесс понимается как “технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав граждан в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур”[10] [11].
Такая формулировка исследуемого понятия нам представляется слишком общей и наукообразной. Более удачным, по нашему мнению, является определение, данное в Избирательном кодексе Свердловской области: “Избирательный процесс - регламентированная законодательством... последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов” (пункт 15 статьи 1) .Таким образом, избирательный процесс представляет собой урегулированную избирательным законом и другими нормативными правовыми актами деятельность участников избирательной кампании (избирателей, групп граждан, государственных и муниципальных органов, избирательных комиссий, политических партий и других субъектов) по подготовке и проведению выборов. На практике избирательный процесс выражается в системе последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов) организации и проведения выборов, к которым относятся: назначение выборов, формирование организационно-технической основы (инфраструктуры) выборов - избирательных округов, избирательных участков, списков избирателей, избирательных комиссий; выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов; предвыборная агитация; голосование на выборах; определение итогов голосования и результатов выборов и их опубликование. Отсутствие хотя бы одного из указанных стадий способно парализовать весь ход избирательной кампании и привести к признанию выборов недействительными. К факультативным стадиям избирательного процесса относятся дополнительное выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов, повторное голосование.
В рамках стадий избирательного процесса различаются этапы, представляющие отдельные, менее значительные по объему и значению, избирательные действия. Так, в пределах стадии выдвижения и регистрации кандидатов можно выделить этапы уведомления избирательной комиссии о самовыдвижении с представлением комплекса необходимых документов, сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, процедуру проверки подписных листов и других документов, представленных кандидатами, уполномоченными представителями избирательных объединений для регистрации и, наконец, принятие решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в таковом.
Избирательный процесс как широкая политико-правовая категория трактуется как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле он включает в себя совокупность стадий и этапов подготовки и проведения выборов и связанные с ними конкретные избирательные действия и процедуры. В широком смысле избирательный процесс охватывает не только действия, совершаемые в рамках избирательной кампании, но в известном смысле выходит за ее пределы. Так, некоторые избирательные действия совершаются как до, так и после официального завершения избирательной кампании. Например, регистрация политических партий, общественных объединений, регистрация (учет) избирателей, разработка избирательной комиссией, организующей выборы, схемы образования избирательных округов осуществляются до официального назначения выборов. А такие действия, как составление и представление финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий осуществляются после подведения результатов выборов. Но все же подавляющее большинство избирательных действий и процедур совершаются в рамках стадий и этапов избирательной кампании. Поэтому по большому счету содержание действий и процедур, совершаемых в рамках понятий избирательная кампания и избирательный процесс, совпадают. А это значит, что эти близкие по содержанию понятия тесно связаны и переплетаются, так как стадии и этапы избирательной кампании и избирательного процесса во многом совпадают. Нюанс заключается в том, что избирательная кампания акцентирует внимание на периоде времени, отведенном на подготовку и проведение выборов, а избирательный процесс - на осуществлении в основном в рамках этого периода избирательных действий и процедур. Вот почему избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике как система последовательно сменяющих друг друга стадий избирательной кампании.
Следует согласиться с авторами учебного пособия “Избирательное право Российской Федерации” в том, что исследование такого феномена как избирательный процесс не получило обстоятельного характера* Между тем вызывает удовлетворение, что авторы названного сочинения, по нашему мнению, внесли существенный вклад в разработку проблем, связанных с избирательным процессом, дали достаточно глубокое и развернутое изложение его содержания.
В частности, они выдвинули и обосновали тезис о трехчленном строении его внутренней структуры, различая его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.Субъектную компоненту составляют участники избирательного процесса, наделенные правом и (или) обязанностью вступать в избирательные правоотношения. К ним относится широкий круг индивидуальных и коллективных субъектов: избиратели, кандидаты в депутаты, на выборные должности и их представители, журналисты, нарушители избирательного законодательства, должностные лица, а в качестве коллективных субъектов действуют избирательные комиссии, политические партии, другие общественные объединения, сред-
См.: Игнатенко ВВ., Князев СД, Кутафин ОЕ., Михалева НА, Яшин АА Избирательное право Российской Федерацию Учебное пособие. Иркутск: Изд-во ВСЦПИ, 2001. С. 186.
ства массовой информации, государственные и муниципальные органы, иные органы и организации.
Круг субъектов избирательного процесса не стабилен, поскольку “во всех случаях является следствием законодательства о выборах”*, а оно в последние годы супердинамично. Так, в недавнем прошлом авторитетными субъектами, выдвигающими кандидатов в депутаты, являлись трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций, коллективы учащихся и студентов учебных заведений очной формы обучения, выборные руководящие органы общественных организаций, в том числе и профсоюзов. Законодательством пореформенного периода эти субъекты выведены из организационно-политических и правовых отношений, связанных с выборами, по крайней мере из тех отношений, которые складываются в сфере выдвижения кандидатов в депутаты. Вместе с тем постсоветское законодательство значительно расширило перечень субъектов избирательного процесса за счет избирательных объединений, избирательных блоков (правда, последние упразднены в 2005 году), членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей, организаций различных форм собственности. Естественно каждый участник избирательных правоотношений, будь то индивидуальный или коллективный, занимает собственную нишу в избирательной системе, играет в избирательном процессе ту роль, которая отведена ему законодательством о выборах.
Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные отрезки (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний (см. приложение: таблица 1). Сроки, главным образом, реализуются в календарных планах по подготовке и проведению выборов. К документам относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения избирательных комиссий, целый ряд других актов. Документы юридически закрепляют различные факты и данные, порождающие правовые последствия. Без документов выборы и закрепление их результатов немыслимы. Поэтому значение этой составляющей избирательного процесса велико.
Территориальной основой подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы являются единый федеральный избирательный округ и избирательные участки, а также территория от- эЦ
Игнатенко ВВ, Князнв СД. и др. Указанное соч. С.94.
дельных субъектов Российской Федерации, групп субъектов Российской Федерации или части территории субъектов Российской Федерации, которым соответствуют региональные группы кандидатов политических партий.
Следует обратить внимание на то, что с переходом на федеральном уровне на полностью пропорциональную систему выборов впредь до изменения избирательного закона на выборах депутатов Государственной Думы одномандатные избирательные округа и соответствующие им избирательные комиссии образовываться не будут. Теперь все 450 депутатов Думы будут избираться по единственному федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации, а избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к этому федеральному избирательному округу
В этой связи заслуживает быть отмеченным то обстоятельство, что Федеральным законом от 21 июля 2007 г № 188-ФЗ[12] политической партии представлено право при выдвижении федерального списка кандидатов на съезде партии “определить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации”[13].
По данным Управления по вопросам организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России по состоянию на 8 октября 2007 года этим правом воспользовались 8 из 14 политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, а именно: ЛДПР, “Гражданская Сила”, КПРФ, “СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ”, “СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ”, “Народный Союз”, Российская объединенная демократическая партия “ЯБЛОКО” и “ЕДИНАЯ РОССИЯ”.
Принятие политической партией такого решения влечет за собой указание в подписном листе, используемом при сборе подписей избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также в избирательном бюллетене для голосования на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, фамилии, имени и отчества первых трех кандидатов, включенных в соответствующую региональную группу кандидатов. При этом голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, считаются поданными за соответствующую региональную группу кандидатов.
Характерно, что Федеральным законом не предусмотрено проведение каких-либо избирательных действий и принятие решения по образованию федерального избирательного округа. Его территория и входящий в округ контингент избирателей определен законом. Роль окружной избирательной комиссии федерального избирательного округа фактически выполняет ЦИК России. Депутатские мандаты в данном единственном избирательном округе будут распределяться между избирательными объединениями (политическими партиями), федеральные списки кандидатов которых набрали 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пропорционально числу полученных голосов.
Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии и этапы подготовки и проведения выборов, о чем речь пойдет в следующей главе книги.
Резюмируя изложенное, можно сделать следующий вывод. Избирательный процесс сложная по своей сути интегрирующая (собирательная) категория науки избирательного права и избирательной системы, выражающаяся в правоотношениях, складывающихся между элементами избирательной системы в процессе подготовки и проведения всеобщих выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательный процесс - целенаправленная деятельность участников выборов по реализации субъективного конституционного права граждан избирать и быть избранным в выборные органы публичной власти, а в совокупности деятельность по осуществлению принадлежащей народу суверенной избирательной власти по формированию органов государственной власти и местного самоуправления, а также по наделению полномочиями должностных лиц, осуществляемая путем совершения избирательных действий и процедур в порядке и сроки, предусмотренные процессуальными нормами избирательного законодательства.
Еще по теме §1. Понятие избирательного процесса:
- Глава 3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
- Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
- 1. Понятие и стадии избирательного процесса
- 3. Особенности избирательного процесса в 1917 г.
- Избирательный процесс, списки избирателей. Выдвижение, регистрация и статус кандидатов
- Понятие избирательной системы и избирательного права
- Избирательные правоотношения
- Понятие и классификация гарантий избирательных прав граждан в советском государственном и современном конституционном праве
- §1. Понятие избирательного процесса
- §4. Политические партии и их представители как субъекты избирательного процесса
- § 3. Принципы избирательного права
- § 1. Понятие «избирательные правоотношения»
- § 1. Понятие и основные стадии избирательного процесса
- Понятие избирательного права
- «Избирательное право и процесс в России» как учебная дисциплина
- Избирательный процесс: понятие и признаки