ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА: ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК ИНСТРУМЕНТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИСКОИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ

А.В. Малько

д-р юр-ид. наук, проф., заслуженный деятель науки директор Саратовского филиала Института государства и права РАН

г. Саратов

Я.В. Г айворонская

канд. юрид.

наук, доцент

Юридическая школа Дальневосточного федерального университета

г. Владивосток

Правовая политика - одно из новых динамично развивающихся направлений в современной юридической науке. Она позволяет связать воедино доктрину, правотворчество и юридическую практику, обеспечив тем самым научно обоснованный характер государственной деятельности. Понимаемая в качестве продуманного комплекса мероприятий, правовая политика нацелена на целостное реформирование правовой системы общества и с этой точки зрения является инструментом обеспечения правового прогресса. Правовая политика представляет собой научно обоснованную, последовательную, целеполагающую, системную деятельность всех субъектов права (прежде всего, государства), осуществляемую соответствующими правовыми средствами и направленную на развитие правовой системы, повышение уровня правовой культуры, формирование правового государства, укрепление законности и правопорядка, искоренение негативных черт права и т.д., иначе на правовой прогресс общества [1].

Под средствами правовой политики понимаются инструменты и деяния, используемые для достижения целей и задач правовой политики, для реального осуществления стратегических правовых идей. В теории правовой политики к инструментам как средствам правовой политики относят различные нормативные установления, отличающиеся субстанциональностью и статичностью. В частности, к инструментам правовой политики относятся права и обязанности, льготы и запреты, поощрения и наказания, правовые режимы и правовые основы, правовые акты и институты права и т. д. При этом инструменты правовой политики подразделяются на первичные (простые) и комплексные (сложные). Первичные выступают в качестве элементарных, наиболее простых инструментов (дозволения, запреты, приостановления и др.).

Комплексные правовые инструменты складываются из элементарных, первичных и представляют собой сложносоставные юридические образования (это правовые режимы, правовые акты и т.д. [2].

Итак, правовые акты в целом относятся к комплексным (сложным) средствам правовой политики и являются основным ее инструментом.

Общее понятие правового акта можно было бы сформулировать следующим образом: правовой акт - это волеизъявление управомоченного субъекта, совершаемое в определенной форме и в установленных законом случаях, которое порождает юридические последствия в силу прямого указания закона. Такое определение можно назвать «широким» подходом к понятию правового акта. В отличие от «узкого» понимания правового акта как документа компетентного органа, широкий подход охватывает все виды правовых актов, созданных как государственными, так и негосударственными субъектами, в частности, правовые акты физических лиц, а также учитывает различные формы внешнего выражения правовых актов (устную, письменную, конулюдентную).

По своей сущности правовой акт - это волеизъявление, порождающее юридические последствия. Необходимо выделить два неразрывно связанных аспекта сущности правового акта: 1) волеизъявление; 2) юридические последствия.

Конструкцию правовых последствий можно определить следующим образом:

а) собственно юридические последствия, выражающиеся в возникновении субъективных прав и юридических обязанностей, наступлении юридической ответственности, изменении правового статуса лиц, а также возникновении, изменении или прекращении правовых отношений;

б) волеизъявления политико-правового характера;

в) иные акты реализации функций уполномоченного субъекта, предусмотренных законодательством.

Признание документов, имеющих политико-правовые последствия, правовыми актами, принципиально для понимания последних в качестве инструментов правовой политики. Так, в практике высших государственных органов имеются документы, которые не порождают собственно юридических последствий.

Например, постановлениями Государственной Думы РФ оформляются иногда заявления, обращения, декларации; Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями по общеполитическим и социально-экономическим вопросам [3]. Указанные документы являются актами реализации политических функций. Однако указанные документы, во-первых, издаются в соответствии с законодательством. Напр., в соответствии с ст. 68 Регламента Совета Федерации «по общеполитическим и социальноэкономическом вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты» [4]. В Регламенте Государственной Думы издание постановлений предусмотрено более, чем в 43 случаях, при этом п. «н» ст. 63 предусматривает возможность издания Государственной Думой постановлений и «по другим вопросам своей компетенции». В частности, как уже отмечалось, в форме постановлений в практике Думы издаются обращения, заявления и декларации по общеполитическим вопросам. Во-вторых, подобные документы издаются в пределах компетенции государственных органов, в них выражаются функции этих органов. В-третьих, сам статус высших органов государственной власти (Г осударственной Думы, Совета Федерации, Президента, Правительства Российской Федерации) придает особую, повышенную значимость документам, издаваемым этими органами. В этой связи было бы неверным отказывать в правовой природе документам такого уровня, ведь зачастую они имеют общегосударственное и/или международное значение. Кстати, подобного рода документы есть и в практике органов власти субъектов федерации.

Роль различных правовых актов в качестве средств правовой политики неодинакова. В той или иной степени все правовые акты выступают инструментом правовой политики. Некоторые акты в большей степени проявляют себя как средства формирования правовой политики, другие - как средства ее реализации. В различных видах правовой политики (конституционно-правовой, административноправовой, например, либо региональной, муниципальной, локальной политике) решающее значение будут иметь различные виды правовых актов.

В целом можно констатировать, что правовая политика выражается в основном в актах высокой юридической силы, в актах вышестоящих государственных органов и должностных лиц. Чем меньше юридическая сила документа, тем меньше его роль в качестве инструмента правовой политики. Однако это утверждение справедливо только в том случае, если речь идет о государственной или общенациональной политике. Если мы возьмем, к примеру, локальную правовую политику, то инструментом ее проведения будут выступать локальные правовые акты, которые в других случаях не оказывают влияния на формирование правовой политики.

Выше мы не зря разделили правовые акты на собственно юридические и политико-правовые в зависимости от правовых последствий и особенностей юридической природы. Нетипичные правовые акты политического и политико-правового характера являются основным инструментом правовой политики. Доктринальные (доктрины, программы, концепции и т.д.) и политико-правовые акты (послания, обращения, заявления по политическим вопросам и т.п.) соответствуют понятию и специфике правовой политики как явления; именно в них закрепляются принципы и стратегические цели правовой политики, программы развития общества или отдельной сферы общественных отношений на перспективу, провозглашаются ценности, из которых будет исходить власть в своей правотворческой и правоприменительной деятельности.

Есть особая разновидность правовых актов, которая выступает основным средством формирования и выражения правовой политики. Речь идет о так называемых доктринальных, концептуальных, программных или стратегических актах. Правовая политика может проявляться в так называемых «актах мягкого права», которые, в свою очередь, воплощаются в различных концепциях, посланиях, стратегиях, программах и т.д., зачастую получающих «путевку в жизнь» от президентов и правительств.

Исследуемые акты имеют различные наименования. Так, в практике современной правовой системы существуют доктрины, стратегии, основы и основы государственной политики, концепции, принципы, программы, планы [5].

Вообще для характеристики подобных актов в науке достаточно прижился термин «доктринальные акты», хотя встречается он нечасто и специальных исследований по этому вопросу очень мало.

Доктринальный правовой акт - это специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу [6]. Эту же группу актов называют стратегическими правовыми актами [7], а также концептуальными и доктринальными документами [8].

Еще одним нетипичным правовым актом политического характера, который имеет особое значение в качестве инструмента правовой политики, является Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Особую роль в качестве инструмента правовой политики имеют акты Конституционного Суда Российской Федерации.

Доктринальные (стратегические) правовые акты - это та разновидность правовых актов, которая специально создана для формирования и фиксации правовой политики. В настоящий момент доктринальные (стратегические) правовые акты не могут в полной мере раскрыть свой потенциал как средство правового регулирования и особый инструмент правовой политики. Их правовая природа, юридическая сила и степень обязательности не определены. Эти акты не имеют устоявшейся формы принятия. Подобные документы утверждаются различными органами и различными актами. Как результат, их юридическая сила будет зависеть от акта, утвердившего соответствующую доктрину или иной стратегической документ. Это юридический нонсенс, но многие из ныне опубликованных доктрин, концепций и т. д. вообще не имеют выходных данных и реквизитов юридического документа! Даже справочно-правовые системы, работающие с официальными версиями документов по договорам с государственными органами, не имеют информации о реквизитах этих документов и используют формулы «текст приводится в соответствии с публикацией на сайте».

Это было бы объяснимым и верным, если бы документы содержали пометку «проект», но этого нет. Более того, отсутствуют какие бы то ни было данные об авторах этих документов [9]. Некоторые из этих документов, в частности, исходящие от Президента РФ, не утверждаются правовым актом Президента, а выходят в свет с пометкой «утверждено Президентом N°... дата...» [10].

Такая ситуация недопустима с точки зрения юридической техники, это подрывает авторитет документов, исходящих от органов государственной власти, размывает степень их обязательности. Доктринальные (стратегические) акты, несмотря на специфический язык изложения и максимально обобщенный характер, должны приобрести определенную юридическую природу, стать обязательным основанием для издания федеральных законов и иных правовых актов. Такие документы, для повышения их эффективности, должны дополняться поручениями и указаниями органам и должностным лицам, подчиненным издающему субъекту, рекомендациями иным субъектам по приведению своей деятельности в соответствие с утвержденными доктринальными документами и разработке на их основе и в целях из реализации конкретизирующих нормативных правовых актов регулятивного характера в пределах своих полномочий и компетенции. Именно в таком качестве доктринальные (стратегические) документы должны войти в систему правовых актов РФ в качестве основного средства выработки отдельных направлений правовой политики.

1. Барсуков, А.Ю. Правовой прогресс как юридическая кате-гория: учебное пособие / А.Ю. Барсуков; под ред. А.В. Малько. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - С. 104.

2. Малько, А.В. Теория правовой политики: монография / А.В. Малько. - М.: Юрлитинформ,

2012. - С. 107-108.

3. Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К председателю Правительства Российской Федерации В.А. Зубкову о проблемах увековечения памяти советских воинов, погибших на территории иностранных государств». Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 октября 2007 г. № 5216-4 ГД [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-прав. сист. «КонсультантПлюс»; О заявлении Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О ситуации вокруг республики Ирак». Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 октября 2007 г. № 5217-4 ГД [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-прав. сист. «КонсультантПлюс»; Заявление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. № 162-СФ «В связи с ситуацией, сложившейся вокруг памятнику воину-освободителю в Таллине» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-прав. сист. «Консультант-Плюс».

4. О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. Постановлений СФ ФС РФ от 20.02.2008 № 46-СФ) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-прав. сист. «Консультант-Плюс».

5. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом РФ от 09.09.2000 г. № Пр-1895); Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (текст приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.kremlin.ru по состоянию на 20.11.2013 г.); Основные положения Основ государственной политики Российской Федерации в области космической деятельности на период до 2030 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ от 19.04.2013 г.

Пр-906); Указ Президента РФ от 19.12.2012 г. № 1666 «О стратегии государственной национально политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Доступ из справ.-прав. сист. «Консультант-Плюс».

6. Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов в Российской Федерации. Подготовлен Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования / науч. рук. В.И. Якунин. - М.: Научный эксперт, 2010. - С. 7.

7. Маланыч, И.Н. Понятие стратегического нормативного акта как результата эволюции системы законодательства России / И.Н. Маланыч // Юридические записки Воронежского государственного университета. Вып. 22. Демократия и правовая система России: преимущества, достижения, противоречия. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2009. - С. 117-130.

8. Ирошников, Д.В. Понятие и классификация концептуальных и доктринальных документов Российской Федерации [Электронный ресурс] / Д.В. Ирошников, С.В. Нестеров // Правовая инициатива. -

2013. - № 7. - С. 7. Режим доступа: http://49e.ru/ru

9. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (текст приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.kremlin.ru по состоянию на 20.11.2013 г.); Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.government.ru по состоянию на 20.02.2013 г.); Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года (текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minpromtorg.gov.ru по состоянию на

04.04.2013 г.). // Консультант-плюс.

10. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом РФ от 09.09.2000 г. № Пр-1895); Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 год (утверждены Президентом РФ 30.04.2012 г.); Основные положения Основ государственной политики Российской Федерации в области космической деятельности на период до 2030 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ от 19.04.2013 г. Пр-906); Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом РФ 28.04.2011 Пр-1168).

<< | >>

↑

Источник: А.Ю. Мамычев. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В XXI ВЕКЕ : П64 СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ [Текст] : материалы международной научно-практической конференции (Владивосток, 29-30 ноября 2014 г.) / под общ. ред. д-ра полит. наук, канд. юрид. наук А.Ю. Мамычева; Владивостокский государствнный университет экономики и сервиса; Институт права. - Владивосток : Изд-во ВГУЭС,2014. - 306 с.. 2014

Еще по теме ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА: ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК ИНСТРУМЕНТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИСКОИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ:

- Безопасность в чрезвычайных ситуациях - Основы права Казахстана, правоведение - Основы права Республики Беларусь - Основы права России, правоведение - Основы права Украины, правоведение - Политическая лингвистика - Сравнительное правоведение -