ГЛАВА 20 О СПЕЦИАЛЬНЫХ КОМИССИЯХ, НЕЗАВИСИМЫХ ПРОКУРОРАХ И ИММУНИТЕТЕ СВИДЕТЕЛЯ

И.А. Новиков, управляющий партнер юридической фирмы

«Новиков энд Эдвайзерс» (Казахстан), эксперт Центра правовых и экономических исследований

История постоянно демонстрирует, насколько хрупкими являют­ся демократические достижения, и как бесконтрольность и безна­казанность исполнительной власти могут быстро свести их на нет.

В распоряжении общества имеются различные инструменты контроля над властью. В ряде государств такими инструментами являются специальные комиссии (парламентские, королевские и т.д., осуществляющие так называемые парламентские рассле­дования), и независимые прокуроры.

Специальная комиссия, несмотря на некоторые особенности, существующие в различных юрисдикциях, — это орган, возглав­ляемый специалистом (комиссаром), уполномоченным мандатом представительной (законодательной) ветви власти на профессио­нальное исследование и выработку предложений по устранению причин, обстоятельств и последствий резонансных происшест­вий, событий, явлений или принятых решений, независимо от то­го, чем они вызваны, кем совершены или приняты.

Независимый прокурор — это внештатное, но тем не менее процессуальное лицо, уполномоченное на проведение расследова­ния любого уголовно наказуемого деяния, совершенного с участи­ем или с заинтересованностью любых высокопоставленных лиц, когда имеются основания сомневаться, что расследование, прово­димое в обычным порядке, будет объективным.

Разница между этими институтами состоит в том, что неза­висимые прокуроры проводят полноценное, с точки зрения уго­ловного процесса, расследование уголовно наказуемых пре­ступлений, а комиссии (комиссары) на такое расследование не уполномочены[528].

Общим является то, что и те и другие действуют в случаях, ког­да в силу различных причин оценка резонансных событий сторон­ними лицами имеет большее доверие, чем оценка официальных властей. Общим является также и то, что комиссары и независи­мые прокуроры не состоят на государственной службе, не являют­ся постоянно действующими органами (официальными лицами), назначаются в особом порядке, сводящем к минимуму возможное манипулирование со стороны кого бы то ни было при их назначе­нии и осуществлении функций, финансируются из средств бюд­жета, имеют серьезные властные полномочия.

Их эффективность обеспечивается не только властными пол­номочиями. Успешная деятельность независимого прокурора и комиссий обеспечивается активным использованием чрезвычай­но важного правового института, именуемого «иммунитетом сви­детеля». В отсутствие сотрудничества со стороны лиц, вовлечен­ных, вольно или невольно, в расследуемые события, расследова­ние затруднительно, зачастую невозможно. Институт иммунитета свидетеля основывается на конституционном праве лица не сви­детельствовать против себя, и суть его состоит в том, что в случае дачи показаний о совершенных преступлениях такому лицу (сви­детелю) предоставляется освобождение от уголовного преследова­ния за участие в сообщенных им преступлениях, что является дей­ственным побудительным мотивом для дачи показаний.

Условиями нормального функционирования названных ин­струментов общественного контроля являются наличие независи­мого суда, независимых средств массовой информации и граждан­ского общества. Очевидно, что имеет место и обратный процесс, в результате которого названные инструменты общественного контроля способствуют формированию независимого суда, неза­висимых средств массовой информации, развитию законодатель­ства и гражданского общества.

Чрезвычайно важным для нормального функционирования на­званных институтов является надлежащее законодательство, опре­деляющее предмет, а также процедуры назначения и процедуры реализации результатов деятельности, исключающие какое-либо манипулирование.

Различные эксперты в различных государствах неоднозначно оценивают эффективность специальных комиссий и в особенно­сти независимых прокуроров. Но никто не отрицает позитивной роли, которую они сыграли в различных государствах в различ­ное время. Таким образом, разные мнения экспертов, скорее все­го, определяются несовпадающими точками зрения на процедуры назначения и реализации результатов их деятельности.

Представляется, что в настоящее время в Российской Федера­ции названные инструменты общественного контроля востребова­ны как никогда ранее, в условиях, когда стремительно утрачивается доверие к полиции, следствию, прокуратуре, суду и власти в целом1.

Законодательство о парламентских комиссиях в России суще­ствует продолжительное время. Однако действующий Федераль­ный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О парла­ментском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» нуждается в совершенствовании. В результате чрез­мерной бюрократизации процесса создания, функционирования комиссий, порядка утверждения выводов и их реализации, а так­же чрезмерных ограничений предмета парламентских расследо­ваний названный закон скорее мертв, чем жив. Института неза­висимых прокуроров, равно как института иммунитета свидетеля, в России нет. Законопроекты, инициируемые различными авто­рами, нуждаются в профессиональном обсуждении и совершенст­вовании, конечно, с учетом опыта стран, где эти институты сфор­мировались и активно используются.

Ниже излагаются некоторые соображения относительно рас­сматриваемых институтов. В качестве примера зарубежного опы­та в отношении независимых прокуроров использован опыт США. В концентрированном виде информацию о специальных проку­рорах в США любезно предоставил представитель Министерст­ва юстиции США Томас Файерстоун в своем сообщении на за­седании группы экспертов Центра правовых и экономических исследований[529], которое в значительной мере цитируется. В ка­честве зарубежного опыта в отношении специальных комиссий использован опыт Канады, анализ которой любезно предостав­лен юридическим факультетом Университета МакГилла, а также опыт Австралии — на основе отчета о расследовании, проведен­ном в 1987—1989 годах королевской комиссией под председатель­ством Г.Е. Фитцджеральда.

1. Независимые прокуроры

(а) Зарубежный опыт

Когда говорится о независимых (специальных) прокурорах, име­ется в виду опыт США, где этот институт впервые был практиче­ски реализован около 40 лет[530] тому назад.

История института специальных прокуроров в США может быть условно разделена на 3 этапа. Первый — до 1977 года, ког­да законодательного регулирования института не было вовсе, но тем не менее специальные прокуроры осуществляли свою деятель­ность.

Пожалуй, наиболее разработанным, продуманным и интере­сным с точки зрения исследования и, возможно, использования опыта данный институт видится в период с 1977 по 1999 год, ког­да деятельность специальных прокуроров детально регламенти­ровалась Актом[531].

Специальный прокурор назначался, как правило, из числа быв­ших прокуроров, пользующихся доверием общества[532]. Он наделял­ся всеми без исключения полномочиями прокурора и осуществ­лял свою деятельность независимо от каких-либо органов или дол­жностных лиц. По необходимости ему предоставлялся требуемый персонал. Из бюджета выделялись средства для финансирования его деятельности. Отстранение специального прокурора или его замена были возможны в исключительных случаях, при соверше­нии им дисциплинарных проступков или процессуальных нару­шений, и только с ведома Конгресса.

Акт обязывал назначать специального прокурора применитель­но к двум категориям лиц: (1) прямо поименованным; и (2) опре­деляемым по усмотрению. К прямо поименованным лицам (1) относились: президент, вице-президент, члены администрации президента, лица, занимающие руководящие должности в Депар­таменте юстиции, Центральном разведывательном управлении, Комиссии по выборам президента и некоторые другие. Акт требо­вал обязательного назначения независимого прокурора для про­ведения расследования в отношении прямо поименованных лиц. В отношении лиц, определяемых по усмотрению (2), генерально­му прокурору (главе Департамента юстиции) предоставлялось пра­во поручить расследование независимому прокурору при наличии убежденности в необходимости независимого расследования. Это было возможно в отношении членов Конгресса в том случае, когда назначение независимого прокурора отвечало публичным интере­сам, а также в отношении любого другого лица, если генеральный прокурор приходил к выводу, что обычное расследование Депар­таментом юстиции повлечет конфликт интересов личного, финан­сового или политического характера.

Г енеральному прокурору самому надлежало немедленно устра­ниться от дела, когда подозрения падали прямо на генерального прокурора или любое лицо, «с которым генеральный прокурор имел отношения личного или финансового характера». В случае самоустранения генерального прокурора его функции надлежало осуществлять следующему по рангу лицу в Департаменте (Мини­стерстве) юстиции, не имеющему конфликта интересов.

По получении генеральным прокурором информации о совер­шении преступления он был обязан решить два вопроса: (1) явля­ется ли информация определенной; и (2) является ли достоверным источник информации. В случае неопределенности информации или происхождения ее из источников, не вызывающих доверия, у генерального прокурора отсутствовали основания для назначе­ния расследования. Во всех остальных случаях генеральный про­курор был обязан следовать процедурам, предусмотренным Актом.

После принятия решения относительно определенности ин­формации и благонадежности источников информации, положен­ной в основу подозрений, Акт требовал от генерального прокуро­ра провести первоначальное расследование с целью определить, имеются ли достаточные основания для продолжения дальней­шего расследования.

При наличии таких оснований генеральный прокурор был обя­зан обратиться к специальному органу — особым образом форми­руемой Специальной судебной коллегии (Special Division) из трех лиц, которая назначала независимого прокурора.

Акт предоставлял право Комитету юстиции обеих палат Кон­гресса и представителям партий в названном Комитете потребо­вать от генерального прокурора назначение независимого про­курора. Если генеральный прокурор отказался от обращения в Специальную судебную коллегию за назначением независимо­го прокурора, ему требовалось представить отчет Конгрессу с объ­яснением причин такого решения. В целях защиты прав подозре­ваемых Акт запрещал Конгрессу раскрытие любой информации, полученной в связи с расследованием.

Процесс назначения независимого прокурора начинался с по­дачи заявления генерального прокурора в Специальную коллегию.

Специальной коллегии надлежало определить предмет рассле­дования независимого прокурора при условии, что такой предмет в обязательном порядке включал «предмет, который послужил основанием для назначения независимого прокурора, и все дру­гие, связанные с ним обстоятельства, и любое преступление, ко­торое может быть вскрыто в ходе расследования». К последним относились такие деяния, как дача ложных показаний, неуваже­ние к суду, сокрытие доказательств или воздействие на свидетелей.

В случае установления независимым прокурором обстоя­тельств преступления, не относящихся к предмету расследова­ния, но требующих самостоятельного расследования, независи­мому прокурору предписывалось информировать об этом гене­рального прокурора с предложением о расширении первоначально определенного предмета расследования. Генеральному прокурору предписывалось провести предварительное расследование в обыч­ном порядке с целью принятия решения об обращении в Специ­альную коллегию с заявлением о расширении предмета расследо­вания независимого прокурора.

Независимый прокурор — единоличный орган. Акт наделял независимого прокурора «всеми полномочиями и независимым статусом для полноценного расследования и поддержания об­винения», какими наделены Департамент юстиции и генераль­ный прокурор, включая право предоставления «свидетельского иммунитета»[533].

Акт предоставлял независимому прокурору самостоятельный и независимый от Департамента юстиции статус и требовал от Де­партамента юстиции прекратить любые расследования, связанные с предметом расследования независимого прокурора. Акт давал независимому прокурору право обращаться за помощью к Депар­таменту юстиции, в том числе за выделением требуемого персона­ла и за консультациями к штатным прокурорам.

Акт не устанавливал каких-либо ограничений по срокам рас­следования независимого прокурора. Функции независимого про­курора прекращались, когда независимый прокурор уведомлял генерального прокурора о завершении расследования и предо­ставлял отчет с приложением результатов расследования или ког­да Специальная коллегия выносила решение, что расследование «завершено или в основном завершено до такой степени, что по­зволяет Департаменту юстиции без ущерба делу самостоятель­но завершить процесс расследования и привлечения виновных к ответственности».

Акт предусматривал возможность прекращения деятельности независимого прокурора только при наличии исключительных уважительных причин. При намерении генерального прокурора прекратить деятельность независимого прокурора генеральный прокурор был обязан предоставить отчет Специальной коллегии и Конгрессу с объяснением оснований для такого решения. Не­зависимый прокурор имел право на обжалование решения гене­рального прокурора в суде. Акт также предусматривал возмож­ность прекращения деятельности независимого прокурора Кон­грессом через процедуру импичмента и предъявления обвинений независимому прокурору.

Акт включал положения, регламентирующие оплату и возме­щение расходов независимого прокурора из бюджета Департа­мента юстиции. Акт также содержал положения о конфликте ин­тересов, запрещающее лицам, ассоциированным с независимым прокурором, представлять интересы кого бы то ни было как в про­цессе расследования, так и в течение определенного периода вре­мени после его завершения.

(б) инициируемый законопроект[534]

В интернете[535] и в других источниках доступны и в сети обсуждают­ся версии законопроекта о коллегии уполномоченных (независи­мых) прокуроров, который, как утверждается, разработан в Сове­те Федерации.

Данные законопроекты при определенном сходстве с институ­том специальных прокуроров в США, имеют существенные отли­чия, которые состоят в следующем:

• предлагается расследовать уголовно наказуемые деяния высших государственных только после их отрешения от должности;

• предлагается назначать Советом Федерации коллегию в со­ставе 17 человек, по 5 от президента, Совета Федерации и Думы, и 2 человека от уполномоченного по правам человека. Нахождение на государственной службе не является препят­ствием для назначения независимого прокурора;

• основным принципом работы предлагается считать коллеги­альность (в полном соответствии с коллегиально утвержден­ным планом расследования);

• предлагается: иметь постоянную коллегию в системе ор­ганов прокуратуры; членов коллегии считать заместителя­ми генерального прокурора (причем совмещающими эту должность с должностью по основному месту работы); на­делять полномочиями сроком на 7 лет. Помимо расследо­вания уголовных преступлений на независимых прокуроров предлагается возложить обязанность проведения коллек­тивных проверок Генеральной прокуратуры и Следственно­го комитета, а также подготовку коллективных заключений по результатам рассмотрения материалов парламентских расследований.

По поводу изложенных положений проекта имеется ряд серь­езных сомнений.

стороны, в отсутствие у российской прокуратуры таких полномо­чий, идею организационного объединения независимых проку­роров в одну структуру со штатными прокурорами вряд ли можно считать удачной. С таким же успехом независимый прокурор (его можно именовать «независимым советником по специальным по­ручениям» — дело не в названии) может успешно функциониро­вать, например, при парламенте. С другой стороны, попытка воз­врата органам прокуратуры функции расследования уголовных преступлений (хотя и в ограниченном виде), по сути, преследует цель установления контроля за оказавшимся вне контроля След­ственным комитетом. Если это предположение верно, то следова­ло бы просто вернуть органам прокуратуры функцию следствия, что было бы более эффективным средством борьбы с правонару­шениями в Следственном комитете, количество которых в обста­новке бесконтрольности будет только расти.

3. Важным условием для назначения независимого прокуро­ра является независимость кандидата от официальных властей. Нахождение кандидата на государственной службе должно быть естественным препятствием для такого назначения. В противном случае есть риск увидеть в этом статусе, например, премьер-ми­нистра, председателя Следственного комитета или любого следо­вателя по особым делам. Для назначения достаточно наличия дип­лома о юридическом образовании и опыта работы на руководящих должностях (неважно, каких).

4. Коллегиальность также является непригодным принципом для расследования уголовных преступлений. УПК и законода­тельство наделяют следователя, как самостоятельную процессу­альную фигуру, большими полномочиями, но наряду с ними и большой ответственностью за принимаемые решения. С этой точ­ки зрения коллегиальность в расследовании может привести ско­рее к коллективной безответственности, чем к реальным резуль­татам расследования.

5. Специфика расследования того или иного преступления может требовать особой квалификации независимого прокуро­ра. Срок расследования может выходить за пределы предлагаемо­го 7-летнего (или иного) срока назначения независимого проку­рора. В этой связи более разумным видится назначение независи­мого прокурора исключительно на конкретное дело на весь срок расследования.

6. Проверки, тем более коллективные, каких-либо государст­венных органов или должностных лиц, как бы важны они ни были, не свойственны для функции расследования, равно как и дача «за­ключений» по парламентским расследованиям.

7. В обоснование проекта особо подчеркивается, что для его ре­ализации не требуются бюджетные средства, что, конечно же, не соответствует действительности. Конечно же, такие средства тре­буются в обязательном порядке.

2. Специальные комиссии

(а) зарубежный опыт

Наличие длительного опыта демократического устройства и спра­ведливого правосудия не гарантирует от появления авторитарных и коррупционных практик, сводящих на нет демократические ин­ституты. В этой связи хрестоматийным является расследование комиссии Г.Е. Фитцджеральда в провинции Квинсленд в Австра­лии, полный отчет о котором, к сожалению, доступен только на английском языке[536].

В этой провинции с приходом к власти одного премьера и од­ной партии в течение десятилетия с небольшим фактически утра­тили свои действие, значение и силу демократические институты, включая независимый суд.

Формальным поводом для назначения комиссии послужили сообщения о росте преступности и коррупции в полиции. Ко­миссия была назначена, и сообщения нашли свое подтверждение.

Было подтверждено, что, вопреки официальным отчетам, пре­ступность становилась все более организованной и опасной. По­лицейская коррупция росла вместе с ростом преступности и, со­ответственно, источников, используемых для взяток. Бездействие полиции скрывалось уголовной статистикой полиции, которая предоставляла вводящие в заблуждение отчеты о ее активности и эффективности. Порядочные офицеры увольнялись из полиции. Против них инспирировались дела по ложным обвинениям, не без участия высших руководителей полиции.

В дальнейшем полномочия комиссии были расширены и про­длены для расследования коррупционных правонарушений в дея­тельности премьера провинции, его окружения и возглавляемой им партии. В процессе работы комиссии были вскрыты и нашли отражение в итоговом отчете:

• назначения на должности по принципу личной преданности;

• факты предоставления подрядов в строительстве, а также го­сударственных закупок с завышенной стоимостью, с целью получения «откатов»;

• манипулирование средствами, переданными на партийные цели, сокрытие денежных средств, полученных в поддержку партии в личных интересах, получение средств от анонимных источников на поддержку партии в обмен на покровительство;

• лица и организации, вовлеченные в сделки с правительством, оказались вовлечены в персональные сделки с его членами (семейными компаниями), которые участвовали в принятии решений в интересах таких лиц или организаций;

• семейные компании высших должностных лиц осуществля­ли с зарубежными инвесторами бизнес в области недвижи­мости, транспорта, добычи природных ресурсов, с размеще­нием счетов на офшорных счетах;

• за государственный счет строились дороги, ведущие к недви - жимости, принадлежащей чиновникам или их компаниям, перекраивались административные районы с возложением расходов на строительство на бюджеты этих районов;

• руководство суда и судьи назначались из числа личного окру­жения, что способствовало утрате судом независимого статуса;

• манипулирование информацией позволяло правительст­ву осуществлять влияние на сведения, публиковавшиеся в средствах массовой информации;

• в ряде случаев прессе были созданы препятствия в ее деятель­ности путем судебных предписаний о запрете распростране­ния «измышлений». Попытки рассмотрения дел в парламен­те наталкивались на выданные судом запреты на обсуждение тех или иных вопросов в связи с рассмотрением дел в судах;

• комментарии независимых авторов, выражавших озабочен­ность в отношении состояния общественных дел, нивели­ровались встречной пропагандой и персональными обви­нениями;

• право на собрания и демонстрации (общественный про­тест) — неотъемлемое право и гражданская свобода каж­дого — было ограничено в результате наделения полиции правомочиями решать, при каких обстоятельствах демон­страция может быть разрешена;

• ограничение в средствах и во времени при подготовке за­конопроектов вели к тому, что именно правительственная

бюрократия, а не законодательное собрание формулировали законодательство и повестку законопроектных работ.

Функции парламентских комиссий в Австралии, как и в других государствах британского содружества, ограничены выработкой предложений. Такие предложения были сформулированы в отче­те комиссии Фитцджеральда. Лица, поименованные в отчете, бы­ли привлечены к ответственности.

Несмотря на значительный объем (около 500 страниц), отчет легко читается. Если верно утверждение об опережающем разви­тии Запада, верным может быть и предположение о том, что отчет представляет собой развернутое предсказание предстоящих проб­лем, их полный анализ и пути решения. С этой точки зрения от­чет, соображения и выводы, содержащиеся в нем, заслуживают то­го, чтобы стать предметом широкого изучения, в том числе в рос­сийских вузах, если не в старших классах школы.

(б) действующее законодательство

В России действует Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О парламентском расследовании Федераль­ного Собрания Российской Федерации» (далее «Закон»).

Закон содержит ряд заслуживающих поддержки положений. Декларируется гласность комиссий. Предусматривается ответ­ственность за отказ или уклонение от предоставления докумен­тов, предоставление ложной информации, отказ, уклонение от дачи объяснений и дачу заведомо ложных ответов на вопросы ко­миссии. Предусмотрено право лиц, опрашиваемых комиссией, не свидетельствовать против себя и близких родственников и право на услуги адвоката. Итоговый доклад комиссии может содержать предложения по принятию нормативных актов, направленных на устранение причин и последствий расследуемых событий, по со­вершенствованию деятельности органов власти различного уров­ня, об освобождении от должности виновных лиц (хотя и только определенного служебного уровня).

В целом же проблема с Законом состоит в том, что он при­нят, по сути, одной партией, уверенной в сохранении собствен­ной власти, не заинтересованной в общественном контроле, в ре­зультате чего данный инструмент общественного контроля пол­ностью нивелирован.

Целью Закона провозглашена защита гарантированных Кон­ституцией прав и свобод человека и гражданина. Казалось бы, ко­миссия могла бы создаваться для расследования наиболее важных для общества обстоятельств, например, для расследования нару­шений, зафиксированных в ходе избирательной кампании по вы­борам Думы (декабрь 2011 года) и президента (март 2012 года). Но это не так. Пункт 5 статьи 9 Закона не позволяет инициировать расследование и создавать комиссии в течение последних 6 меся­цев полномочий президента.

Предмет парламентского расследования сформулирован чрез­мерно узко (ст. 4 Закона). Ограничения по предмету ставят вне контроля любые события, имевшие место в стране до 2006 года, а также деятельность президента, суда, органов дознания и предва­рительного следствия (независимо от того, что может пониматься под термином «деятельность»). Факты и обстоятельства, установ­ленные вступившим в силу решением (приговором) суда по уго­ловным, гражданским и административным делам, комиссиями не могут даже «ставиться под сомнение».

Законом предусматривается чрезмерно сложный бюрократи­ческий процесс создания, функционирования комиссий и реали­зации их положений.

Для возбуждения парламентского расследования (создания ко­миссии) требуется инициатива 1/5 членов Совета Федерации или 1/5 депутатов Думы, или инициатива уполномоченного по правам человека. Дальнейшая судьба этой инициативы зависит от приня­тия постановления большинством соответствующей палаты. По­сле чего постановление рассматривается другой палатой, кото­рая большинством принимает собственное постановление. Такая процедура при имеющейся ситуации фактически является близ­кой к запретительной.

Состав комиссии и ее рабочих групп формируется из равного числа представителей обеих палат с двумя сопредседателями с рав­ными правами. Аппарат формируется из штатных работников ап­паратов палат. Решения по итоговому докладу принимаются ква­лифицированным большинством голосов в 2/3 общего числа чле­нов комиссии. Утвержденный комиссией итоговый доклад требует последующего раздельного утверждения большинством обеих па­лат. Конечно же, такой порядок лишает комиссию независимо­сти и позволяет свести на нет результаты любого расследования.

Деятельность на основе принципа коллегиальности и приня­тия решений большинством позволяют одной партии, имеющей большинство в палатах, манипулировать процессом по своему ус­мотрению.

Перечисленные обстоятельства во многом предопределяют то, что Закон в нынешней редакции является мертвым, и разумно ожидаемая практика его применения до настоящего времени от­сутствует. Конечно же для того, чтобы быть эффективным, дан­ный Закон должен быть пересмотрен.

Основываясь на зарубежном и собственном опыте, было бы разумно учесть следующие соображения:

1. Предмет расследования. Комиссии — это важная форма публичного контроля над властью, всеми ее ветвями, всеми без исключения лицами, наделенными властными полномочиями, которая должна работать даже тогда, когда другие формы контр­оля неэффективны, нерезультативны, являются объектом манипу­ляций. По этой причине предмет деятельности Комиссий должен быть определен в законодательстве максимально широко. Кри­терием выбора направления деятельности конкретной Комиссии должна быть общественная значимость события, признаком ко­торого является общественный резонанс. Предметом расследо­вания Комиссии, как свидетельствует история, может быть дея­тельность президента, других государственных чиновников, дея­тельность судебной власти и конкретных судей, полиции, органов государственной безопасности, партий, депутатов, без неразум­ных исключений по характеру вопросов или по «исключительной» компетенции каких-либо органов, кроме того, что очевидно со­ставляет государственную тайну. Впрочем, и сам вопрос о право­мерности отнесения того или иного предмета к государственной тайне не может исключаться из предмета расследования Комис­сии. Фитцджеральд предупреждает: «В отсутствие информации, в атмосфере секретности или неадекватной информации расцве­тает коррупция, там, где существует закрытость, всегда оказыва­ются люди, готовые манипулировать ею».

2. Создание Комиссии. Для создания Комиссии должно быть достаточно резонансных публикаций в средствах массовой ин­формации и инициативы, например, не менее чем двух фракций партий, представленных в Г осударственной думе или одной трети членов Совета Федерации. Решение о создании Комиссии долж­но приниматься Думой, как палатой избранных представителей, в максимально короткие сроки, при необходимости оно долж­но содержать указание на сроки для последующего утверждения требуемых дополнительного бюджета и мандата Комиссии. Наря­ду с Думой правомочия по созданию собственных Комиссий ра­зумно предоставить также Уполномоченному по правам человека. После принятия решения о создании Комиссия должна быть не­зависимой от парламента или иного инициатора ее создания, от представителей каких-либо государственных органов и должност­ных лиц, и суда. Вмешательство, мониторинг, попытки каким-ли­бо образом ограничить предмет деятельности или иным образом повлиять на деятельность Комиссии, определенную мандатом, должны быть признаны уголовно наказуемым деянием и показа­тельно наказываться.

3. Руководитель Комиссии. Чрезвычайно важно, чтобы руко­водство деятельностью Комиссии, равно как и расследование Ко­миссии, осуществлялись беспристрастно и компетентно. Ключе­вой фигурой является руководитель (комиссар), профессионализм и беспристрастность которого определяют доверие к результатам расследования. Руководитель — не почетный председатель и не менеджер с опытом руководящей работы. Хотя эти качества тоже важны, руководитель Комиссии прежде всего — это способный к самостоятельной деятельности профессионал, на котором ле­жит основная тяжесть организации и проведения расследования. В этой связи руководитель должен определяться единогласным решением беспристрастных выборщиков, например, по одному от каждой думской партии. В отсутствие единогласия выборщи­ков, руководитель может быть выбран, например, общественной организацией, определяемой по единогласному решению выбор­щиков. Наилучшим руководителем для большинства случаев яв­ляется судья, прокурор или адвокат в отставке, не вовлеченный в партийную деятельность, пользующийся авторитетом, хороший специалист, имеющий репутацию честного человека.

4. Состав Комиссии. Состав Комиссии должен формироваться ее руководителем по его собственному усмотрению, с учетом пред­мета расследования. Во всех случаях в состав комиссии должны входить секретарь и бухгалтер. По запросу руководителя Комис­сии должны быть приданы требуемые специалисты и персонал. Во всех случаях решение о приглашении к участию в работе Комис­сии конкретных специалистов, включая зарубежных, принимает­ся только руководителем. В качестве персонала могут привлекать­ся прикомандированные штатные работники правоохранитель­ных органов, в том числе полицейские, налоговые и банковские служащие, аудиторы и другие состоящие на государственной службе специалисты, численность которых должна быть достаточ­ной для выполнения задач Комиссии. Весь персонал, собственный и прикомандированный, должен подчиняться исключительно ру­ководителю Комиссии. Отношения подчинения не могут распро­страняться на сферу независимой оценки специалистами предме­та расследования, и многообразие мнений специалистов в части юридической или иной квалификации событий не исключается, в особенности когда предметом расследования являются обстоя­тельства судебных или следственных дел, что больше подходит для комиссий, назначаемых уполномоченным по правам человека.

5. Сроки. Никаких ограничений сроков расследования Комис­сии законодательство не должно устанавливать, за исключени­ем максимальной продолжительности первоначального срока и определяемых в последующем — при наличии объективных осно­ваний — конкретных сроков его возможного продления (которые могут быть ограничены, например, одним годом). Расследование осуществляется в общественных интересах, по общественно зна­чимым вопросам, по этой причине никакие ограничения для при­нятия решения о назначении расследования, срок которого завер­шается по истечении сроков полномочий парламента, устанавли­ваться не должны. Никакие сроки давности расследуемых событий не могут препятствовать назначению и проведению расследования Комиссией. Истечение срока деятельности Комиссии не должно влиять на реализацию ее рекомендаций.

6. Мандат и статус Комиссии. Мандат Комиссии (предмет и срок деятельности) и ее бюджет определяются Думой. В осталь­ном Комиссия связана только законом. Руководителю Комис­сии должно быть предоставлено право лично определять поря­док работы и структуру бюджета, необходимых для деятельности Комиссии, — конкретизировать содержание и способы расследо­вания, численный состав Комиссии, цели и суммы расходуемых бюджетных средств, информацию о деятельности комиссии, под­лежащую опубликованию через СМИ и т.д. В случае необходимо­сти дополнительный мандат утверждается Думой в возможно ко­роткие сроки. Органы государственной власти, муниципальных образований, общественные организации и должностные лица обязаны предоставлять руководителю Комиссии требуемые им до­кументы и (или) информацию с подтверждением их подлинности, и без неоправданной задержки. Персональную должностную от­ветственность за достоверность представляемой в Комиссию ин­формации несет соответствующий руководитель запрашиваемого учреждения. Любое лицо обязано явиться по вызову в согласован­ное с руководителем Комиссии время и дать правдивые показания; при неявке и уклонении от явки, оно может быть подвергнуто при­воду, а в случае дачи ложных показаний — привлечено к уголов­ной ответственности. Лицо вправе давать показания в присутствии своего адвоката. Лицо вправе заявить об отказе от дачи показаний против себя самого или своих близких только в связи с защитой от возможного уголовного преследования. Соответствующие по­ложения должны быть закреплены специально или путем отсы­лок к действующим нормам Уголовно-процессуального кодекса.

7. Иммунитет свидетеля. Комиссия должна иметь полномо­чия по обеспечению защиты и поощрению добровольных инфор­маторов, что требует принятия специального закона — Закона «О защите информаторов». Данный закон должен защищать тех информаторов, которые, находясь внутри дефектно функциони­рующей системы, не могут с ней мириться, знают детально о при­чинах недостатков, о нарушениях закона, о главных действующих лицах-нарушителях, и готовы к активному сотрудничеству с неза­висимым расследованием, могут пострадать или страдают в свя­зи с этим и нуждаются в особой защите и поощрении. Опыт дей­ствия таких законов имеется за рубежом.

8. Гласность. Гласность и открытость являются непременными атрибутами деятельности Комиссии. Открытой является инфор­мация о предмете деятельности, мандате Комиссии, о бюджете и вознаграждении, выплачиваемом за работу в составе Комиссии. Кроме того, открытой может быть сделана по решению руководи­теля любая информация о ходе работы Комиссии. Руководитель обязан информировать общественность о фактах воспрепятство­вания деятельности Комиссии в любом виде, не реже раза в месяц публиковать (иным образом обнародовать) промежуточные отче­ты о деятельности и опубликовать в полном виде окончательные результаты работы Комиссии — отчет и рекомендации. Освещаю­щие деятельность Комиссии средства массовой информации обя­заны делать сообщения о ее деятельности достоянием гласности бесплатно, без каких-либо перлюстраций, редакционных правок и сокращений. Такие сообщения должны публиковаться опреде­ленными для этого средствами массовой информации немедлен­но после их получения на первой странице в колонке «Публичные расследования», в случае показа по телевидению — в каждом но­востном выпуске в день предоставления информации, за исклю­чением, возможно, дней молчания, предшествующих выборам.

9. Бюджет. Деятельность Комиссии финансируется из средств государственного бюджета. В составе бюджета для этого должна предусматриваться отдельная строка расходов. Средства, не ис­пользованные по данной строке в текущем бюджетном перио­де, переносятся на следующий бюджетный период. Экономия средств приветствуется, но не является самоцелью. Ответствен­ность за использование бюджетных средств по назначению не­сет Руководитель. Бюджет должен учитывать средства, необходи­мые для финансирования деятельности Комиссии на весь срок ее деятельности.

10. Результат и реализация. Результатом деятельности Комис­сии являются ее отчет и рекомендации по устранению недостатков, публичное рассмотрение которых должно быть закреплено зако­ном как юридическая обязанность парламента. Парламент обя­зан предпринять меры по реализации рекомендаций Комиссии, в том числе в случае необходимости — путем принятии соответ­ствующих законов. Комиссия в своем отчете может подтвердить наличие или отсутствие того или иного факта, события или явле­ния; выявить его причины, а также предложить, по возможности, конкретные превентивные меры, меры по исправлению ситуации или меры по нивелированию негативных последствий. Комиссия не имеет целью установление и наказание виновных, однако в слу­чае выявления нарушений законодательства, а также лиц, прямо или косвенно причастных к нарушениям законодательства, в от­чете Комиссии в обязательном порядке должна содержаться со­ответствующая информация.

Данный комментарий не претендует на исчерпывающий ана­лиз предмета, а скорее содержит приглашение к дискуссии и крат­кую информацию о законодательстве и практике государств, где институты независимых прокуроров и парламентских расследова­ний, иммунитета свидетеля активно используются и приносят по­ложительные результаты. Каждый из них и все вместе взятые они представляют определенный интерес для изучения и заимствова­ния. Для эффективного функционирования этих институтов важ­но иметь продуманное законодательство, правильно определяю­щее предмет, процедуры и механизм реализации, исключающие любое манипулирование.