Понятие и структура механизма государства

Государственная (публичная) власть всегда носит институцио­нализированный характер, воплощается в определенном механизме.

Это и понятно, ибо государство являет собой организацию с собст­венным механизмом, без которого оно практически немыслимо.

Механизм государства — это система специально формируемых образований, в которых материализуется (воплощается) государст­венная власть и через которые она оказывает свое воздействие на различные общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие акты их участников. Представляется неоправданным сведение его к государственному аппарату, встречающееся в отече­ственной литературе. Аппарат составляет только часть этого меха­низма, в котором функционируют другие, «неаппаратные», образо­вания, в том числе выборный глава государства, парламент, депута­ты разных уровней, правительство, вооруженные силы, судьи, засе­датели судебных учреждений и т.д. Кроме того, часть государствен­ного аппарата существует для обслуживания общественных (негосу­дарственных) структур в виде различных советов, комиссий и т.п., создаваемых при президенте, правительстве и центральных ведом­ствах.

Алпарат нередко в какой-то мере обособляется от того органа (должностного лица), кому он служит. Президент РФ имеет адми­нистрацию (т.е. аппарат) с десятками подразделений, которой не­посредственно руководит глава администрации. Совет безопасно­сти, Совет обороны, Политический консультативный совет, Совет по внешней политике и другие советы при Президенте РФ обслу­живаются аппаратами, из сотрудников которых в лучшем случае их руководитель входит в состав соответствующего совета. Правитель­ство РФ тоже имеет аппарат, где трудятся отнюдь не его члены. Даже в аппаратах низовых звеньев государственного механизма — глав районных администраций — есть подразделения, непосредст­венно возглавляемые каким-то другим должностным лицом.

Кроме того, в государственном механизме есть вооруженные силы, тюрьмы, изоляторы и исправительные учреждения с явно выраженными свойствами неаппаратного характера. Bсе это лиш­ний раз свидетельствует о том, что государственный аппарат нельзя смешивать с механизмом государства в целом, что первый является только частью второго, причем не всегда основной.

Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних принципах, пронизывает все юридически зна­чимые стороны жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. B то же время он дос­таточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, каждая из ко­торых выполняет определенные задачи.

Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру, причем многоплановую.

В одном срезе эта структура включает:

1) выборные учреждения и должностных лиц;

2) их аппараты;

3) постоянно действующие органы с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди;

4) вооруженные силы;

5) тюрьмы и иные места лишения свободы по основаниям, ука­занным в законе.

В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются учреждения со своими должностными лицами и аппа­ратами:

1) представительные;

2) исполнительные;

3) судебные;

4) надзорные (контрольные).

Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархи- чен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и определенным образом соподчиненных друг другу. Это касается как представи­тельных, так и исполнительных ветвей власти.

Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отли­чающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям апелляционного, кассационного и надзорного поряд­ков. Тем не менее в конечном счете это единая система государствен­ного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают.

Таким единством, однако, вовсе не исключаются возможность и необходимость разделения труда между элементами системы.

Определенное разделение труда, обусловливаемое многозначно­стью организационных и управленческих задач, различиями в фор­мах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существует как между представи­тельными, исполнительно-распорядительными, судебными и кон­трольными (надзорными) учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая разграничение полномочий между их со­трудниками.

Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнитель­ные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функ­ции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разде­лении между ними власти.

Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится на началах разделения власти, свя­занных со структурообразующими и функциональными факторами.

Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржу­азно-демократических революций. Еще в впервой половине XVIII в. ее отчетливо выразил Ш. Монтескьё, обосновавший необ­ходимость разделения законодательной, исполнительной и судеб­ной властей. Вскоре она нашла законодательное закрепление в кон­ституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти в большинстве стран нашей планеты.

Конституция РФ 1993 г. тоже исходит из того, что «государст­венная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти само­стоятельны» (ст. 10). Это и ряд других центральных положений Конституции Российской Федерации касательно государственного механизма получили свое дальнейшее правовое развитие в Феде­ральном законе «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., где в ст. 1 устанавливается, что деятельность органов государствен­ной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соот­ветствии с принципами, которыми провозглашаются:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, ис­полнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им пол­номочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Разделение власти означает разграничение сфер приложения слу­жебных усилий между различными элементами государственного ме­ханизма и необходимо для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демо­кратическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешаю­щие им диктовать друг другу свою волю.

Все «три власти» в демократических странах признаются равно­великими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупот­реблений, т.е. исключается доминирование одной из властей.

В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламен­тов), наделенных достаточными полномочиями принимать обяза­тельные для всех законы и контролировать их исполнение, испол­нительная — в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение зако­нов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность, судебная — в судебной системе во главе с высшим (верховным) су­дебным учреждением страны.

Однако по Конституции РФ 1993 г.:

• законодательная власть в лице Федерального Собрания РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена пол­ноценными «контрольными полномочиями»;

• исполнительная власть ослаблена, поскольку определение ос­новных направлений внутренней и внешней политики, утвер­ждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой, силовыми структурами (Министерством обороны и Министерством внутренних дел) и некоторыми другими ведомствами выведено из ведения Правительства РФ;

• судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоя­тельные судебные системы — суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим Ар­битражным Судом РФ и Конституционный Суд РФ;

• по существу, выделена еще одна (фактически ведущая) ветвь власти во главе с Президентом РФ, который «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную вла­сти (ст. 80, 83, 86, 102, 103, 110, 114, 118, 125—128).

Влияние Президента РФ на судебную власть усилено новыми рычагами в новых федеральных законах об арбитражных судах и о судебной системе страны, которыми вопреки конституционному провозглашению федеративных начал в государственном устройстве созданы строго централизованные судебные системы с судьями, назначаемыми исключительно Президентом РФ. Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении вла­сти, апробированными в мировой практике, но и ставит под со­мнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а в конечном счете таит в себе опасность подчинения их Президенту.

К тому же в странах, где последовательно осуществляется разде­ление власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. B основных и те­кущих законах определяется то, какие государственные органы соз­даются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 г. такой порядок не преду­сматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже цен­тральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом — Президентом РФ. B настоящее время система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. Это, с одной стороны, отрицательно сказывается на стабильности государ­ственного механизма, способствует скороспелым и не всегда оправ­данным изменениям его по сиюминутным соображениям, а с дру­гой — еще больше усиливает президентскую власть.

Конечно, органы государства всегда должны тесно взаимодейст­вовать между собой. Но это взаимодействие должно осуществляться строго на началах, установленных в законе. Кроме того, должно быть именно взаимодействие, а не дублирование. Между тем ныне в России огромное количество дублирующих друг друга государст­венных структур. Государственный аппарат настолько раздут и так часто перестраивается, что становится затруднительной даже «ин­вентаризация» структур, не говоря уже о разграничении их задач и полномочий.

B демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его институты. Он строится таким образом, что оставляется свободная «ниша» для саморегуляции, особенно в ни­зовых структурах. Bо многих западных странах давно развито муни­ципальное самоуправление, дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других на­селенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельно­стью в решении вопросов школьного образования, здравоохране­ния, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государ­ственное воздействие на жизнедеятельность муниципального само­управления ограничивается принятием соответствующих законода­тельных актов, определяющих его компетенцию, и общим контро­лем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, а в федерациях — должностными лицами их субъектов.

B России второй половины XIX в. создавалось городское и зем­ское самоуправление. По Городовому положению 1870 г. избира­лись городские думы и управы, которые под контролем градона­чальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными «пользами и нуждами» под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те и другие были весь­ма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть осно­вания согласиться с В.И. Лениным, считавшим их «пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускае­мым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не на­рушалось».

После Октябрьской революции 1917 г. процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государ­ственную власть «сверху донизу». Она не оставляла ниши для само­управления в городах и других населенных пунктах. Поддержива­лось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» от 6 декабря 1991 г. оказался тоже половинчатым. B нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государ­ственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Рес­публики Татарстан вплоть до конца 1994 г.

Курс на возрождение настоящего местного самоуправления на­метила Конституция РФ 1993 г., где четко указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государст­венной власти», их структура определяется населением самостоя­тельно, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряже­ние муниципальной собственностью. Одновременно предусматри­вается, что органы местного самоуправления могут «наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна госу­дарству» (ст. 12, 130—133). Однако это уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной вла­сти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое.

Между тем, начиная с районного уровня, должно осуществляться разграничение органов: с одной стороны — государственной власти, с другой — местного самоуправления. Иначе неизбежно неоправ­данное их смешение. В 1998 г. Россия ратифицировала Европей­скую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., под­писанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 г.

Конституционные установки о местном самоуправлении подле­жат конкретизации в федеральных и иных законах. 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем четко указано, что местное самоуправление в России — это признаваемая и гарантируемая законом «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непо­средственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его историче­ских и иных местных традиций» (ст. 2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 г. утвердило федеральную Про­грамму государственной поддержки местного самоуправления, на­метив выделение на эти цели более 35 млрд руб. из федеральных доходов. В 1996 г. были приняты Указ Президента РФ и Постанов­ление Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государст­венной поддержки местного самоуправления. Распоряжением Пра­вительства РФ от 3 марта 2004 г. был утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано раз­работать и утвердить планы действий по реализации положений названного закона.

Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это только первые шаги. Не менее важны коренное изменение от­ношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесто­ронняя его государственная поддержка, создание реальных меха­низмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны обязательно учитываться в про­цессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управ­ленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навы­ков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспектив­ная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отно­шений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо стра­ны. Пожалуй, одной из самых трудных задач и объективных пред­посылок в становлении местного самоуправления является форми­рование подлинных институтов гражданского общества, предпола­гающих высокий уровенъ социалъной (гражданской) зрелости и дееспо­собности самого населения муниципалъных образований.

1.6.