Правила ВТО и национальное законодательство

Существуют два аспекта взаимоотношений между Правилами ВТО и национальным зако­нодательством стран, которые требуют более тщательного изучения: во-первых, место нацио­нального законодательства в Правилах ВТО; и, во-вторых, место Правил ВТО во внутренней юриспруденции стран.

1.5.2.1. Национальное законодательство в Правилах ВТО

В отношении места национального законодательства в Правилах ВТО, статья XVI:4 Соглаше­ния ВТО устанавливает:

Каждая страна-член должна обеспечить соответствие ее законов, инструкций и администра­тивных процедур с ее обязательствами, предусмотренными в охваченных Соглашениях.

Общее правило международного права, отраженное в статье 27 Венской конвенции, предус­матривает, что:

Сторона не может применять положения ее национального законодательства в свое оправдание за отказ выполнять условия Соглашений.

По делу «Бразилия - Самолеты» (Brasil - Aircraft) (статья 21.5 - Канада), Апелляционный ор­ган заявил:

Мы обращаем внимание на аргумент Бразилии по статье 21.5 перед третейской группой, что Бразилия имеет договорные обязательства согласно внутреннему законодательству по выпу­ску облигации PROEX в соответствии с обязательствами, которые уже были заключены, и что Бразилия может понести ответственность за убытки в связи с нарушением контракта, согла­сно бразильскому законодательству, если она не будет в состоянии выполнять его договорные обязательства. В ответ на наш устный вопрос на слушаниях Бразилия, однако, признала, что внутреннее законодательство страны-члена ВТО не является обоснованием для неисполнения его международных обязательств.^[247]

Обратите внимание, однако, что в отношении мер и действий региональных и местных орга­нов власти, статья XXIV:12 GATT 1994 предусматривает:

Каждая страна-член должна предпринять такие разумные меры, которые только будут доступ­ны для обеспечения соблюдений условий этого Соглашения региональными и местными орга­нами власти в пределах его территорий.^[248]

Из этого следует, что страны-члены ВТО обязаны предписать своим региональным и мест­ным органам власти согласие с обязательствами по GATT 1994 только в той степени, в которой они, то есть страны-члены, имеют необходимые конституционные полномочия делать это.^[249] Следует отметить, что статья XXIV:12 интерпретировалась очень узко.^[250] Третейская группа по делу «Бразилия - Шины с восстановленным протектором» ( Brasil - Retreaded Tyres) установила, что меры в отношении Рио-Гранде-де-Сулл - штата в Федеративной Республике Бразилия, от­носятся к Бразилии как к стране-члену^[251] ВТО.

Касательно вопроса, как третейские группы и Апелляционный орган должны учитывать национальное законодательство, Апелляционный орган по делу «Индия - Патенты» (India - Patents) показал, что в общем международном праве международный суд может рассматривать муниципальный закон разными способами. Муниципальный закон может служить свидетель­ством фактов и может подтвердить государственную практику. Муниципальный закон может также установить доказательства соблюдения или несоблюдения международных обязательств. Апелляционный орган нашел аргумент в пользу этого положения в постановлении Постоянного суда международного правосудия по делу «Некоторые интересы Германии в Польской Верхней Силезии» (Certain German Interests in Polish Upper Silesia), в которой суд отметил:

Можно спросить, какие трудности возникают в результате факта, что Суд должен был приме­нить польский закон от 14 июля 1920 года. Однако, кажется, они не имеют места. С точки зрения Международного права и Суда, который является его органом, муниципальные законы - это просто факты, которые выражают волю и составляют деятельность государств так же, как и юридические решения и административные меры. Суд, конечно, не призван интерпретировать польский закон; но ничто не запрещает ему выносить решения по вопросу, действительно ли при применении этого закона Польша действует в соответствии с его обязательствами перед Германией, согласно Женевской Конвенции.^[254]

По делу «Индия - Патенты» (США) (India - Patents), Апелляционный орган заключил, что:

Очевидно, что экспертиза соответствующих аспектов индийского муниципального закона...

Многие третейские группы ВТО провели аналогичную экспертизу внутреннего законода­тельства страны-члена для оценки соответствия этого законодательства с соответствующими обязательствами ВТО. Томас Котье (Thomas Cottier) и Крайста Шеффер (Krista Schefer) отметили по этому вопросу:

Интерпретация национальных или региональных правил соответствующими властями должна признаваться как вопрос факта и должна рассматриваться с уважением. Третейские группы не уполномочены рассматривать национальное или региональное законодательство de novo (зано­во) и заменять их чтением, какие национальные или региональные власти или представительст­ва, администрации или суды были найдены, чтобы определить прямое значение закона. Но все же проблемы возникают, если интерпретация национального или регионального закона явно несовместима с текстом и/или контекстом национального или регионального законодательства. Как должны третейская группа и Апелляционный орган реагировать на эту ситуацию?... Тре­тейские группы призваны, чтобы установить, совместимы ли национальные или региональные правила и методы, которыми они были применены, с Соглашением ВТО.^[256]

Томас Котье (Thomas Cottier) и Крайста Шеффер (Krista Schefer) таким образом обратились к третейским группам и Апелляционному органу с просьбой предоставить степень защиты при интерпретации национальными органами власти положений их внутреннего законодательства. Однако, Котье (Cottier) и Шефер (Schefer) также подчеркивают, что третейские группы и Апел­ляционный орган будут смотреть не только на соответствие их законодательства положениям ВТО, но также и на то, соответствует ли способ, которым эти положения были применены, Пра­вилам ВТО.

1.5.2.2. Правила ВТО в национальном законодательстве

В отношении роли Правил ВТО в национальном законодательстве следует, во-первых, отме­тить, что, если положения национального законодательства допускают различное толкование, эти положения должны интерпретироваться способом, который исключает любое противоречие Правилам ВТО. В США, Евросоюзе и в других странах национальные суды приняли эту доктри­ну «интерпретации в соответствии с соглашением». Европейский суд (ECJ) заявил в 1996 году в «Комиссии против Германии» (Commission v. Germany) (Международная договоренность о моло­ке) в отношении GATT 1947:

Когда формулировка вторичного законодательства Европейского Сообщества допускает воз­можность более одного толкования, предпочтение нужно дать в максимально возможной сте­пени интерпретации, которая отражает условие, совместимое с Соглашением. Точно так же превалируемость международных соглашений, заключенных Сообществом по положениям вторичного законодательства Сообщества, означает, что такие положения по возможности должны интерпретироваться способом, совместимым с этими соглашениями.^[257]

Европейский суд подтвердил доктрину «интерпретации в соответствии с Соглашением» национального законодательства и законодательства Европейского сообщества в отношении Соглашения ВТО в его решениях по делу Hermès (1998 г.) и Schieving-Nijstad (2001 г.).^[258]

Если нельзя избежать конфликта между положениями национального законодательства и положениями Правил ВТО путем интерпретации в соответствии с Соглашением, возникает во­прос, может ли положение Правил ВТО быть использовано перед национальным судом, чтобы опротестовать законность положений национального законодательства. Может ли импортер бананов из Германии опротестовать режим EC для импорта бананов в суде на основании, что этот режим противоречит, например, статьям I, XI и XIII GATT 1994? Может ли экспортер го­вядины из США опротестовать запрет EC на импорт мяса с гормонами на основании, что этот запрет противоречит положениям Соглашения по СФС? Может ли бразильский экспортер стали опротестовать антидемпинговые пошлины, наложенные Индией на горячий прокат стали, перед индийским судом на основании, что эта пошлина противоречит положениям Антидемпингового соглашения? Это проблема «прямого действия» положений Правил ВТО.^[259]

Очевидно, что если бы положения Правил ВТО имели прямое действие и могли быть исполь­зованы, чтобы опротестовать правомочность национальных мер, это значительно увеличило бы юридическую силу и эффективность этих положений и уменьшило бы гибкость стран-членов в вопросах согласия.

Имеют место активные академические дебаты по вопросу, нужно ли положениям Правил ВТО дать прямое действие. По этим дебатам, Томас Котье (Thomas Cottier) и Крайста Шеффер (Krista Schefer) написали:

Среди ученых, пишущих на тему прямого действия международных соглашений в области тор­говли, трое выделяются, как главные сторонники двух школ по этой проблеме: Жан Тамлир (Jan Tumlir) и Эрнст Улрих Петерсманн, сторонники прямого действия и Джон Джексон (John Jackson), противник прямого действия. Четвертый автор, Пит Икхоут (Piet Eeckhout), придер­живается мнения, которое мы называем «промежуточной позицией.^[260]

Касательно аргументов сторонников прямого действия Правил ВТО:

Жан Тамлир (Jan Tumlir), чьим тезисам в поддержку прямого действия следует Эрнст Улрих Петерсманн (Ernst Ulrich Petersmann), смотрит на прямое действие торговых соглашений как на оружие против протекционистских тенденций во внутренних системах законодательства. Ж.Тамлир (J. Tumlir) и Петерсманн формулируют идеи «конституциализации» международных принципов в торговле, усиливая право индивидуума свободно торговать с иностранцами до уровня фундаментального права. Чтобы предотвратить разрушение суверенитета государства, Ж.Тамлир (J. Tumlir) предлагает предоставлять индивидуумам право использовать положе­ния Соглашения перед их внутренними судами. Принятие во внимание такого способа было бы желательно для тех граждан, которым вредит протекционистская национальная политика, осуществляемая другими заинтересованными национальными группировками. Таким образом, широко используемое прямое действие «помогает устранить асимметрию в политическом про­цессе...». Выступая за возможность судебного разбирательства, доступного для индивидуумов, Жак Буржеуа (Jacques Bourgeois) говорит об этом прямо: «Что является результатом принятия закона, также международного права, предназначенного защищать интересы физических лиц, если эти лица не могут опереться на него?^[261]

Для сторонников прямого действия Правил ВТО, прямое действие - это необходимое и эф­фективное «оружие» против правительств стран, которые препятствуют праву свободной тор-

65 говли с иностранцами, праву, которое сторонники прямого действия считают фундаментальным правом.

Джон Джексон (John Jackson) и вместе с ним многие другие возражают против прямого дей­ствия Правил ВТО. В основе этой позиции лежит тезис, что прямое действие может быть опасно для демократии и что оно находится в противоречии с правомерным желанием законодательных органов адаптировать язык международных соглашений к внутренней юридической системе. Котье и Шеффер отметили:

Джон Джексон (John Jackson). в основном поддерживает политику США в области торговли, выражающуюся в непринятии прямого действия из-за несоответствий, которые возникли бы в установленной системе правительства... Ему принадлежит идея предоставления такого по­ложения международному соглашению, которое стоит выше федерального законодательства (не говоря уж о конституции), и создает угрозу идее демократии и демократического представ­ления интересов индивидуумов. В то время как Д. Джексон (J. Jackson) признает, что прави­тельства имеют обязательство соблюдать международные обязательства, они утверждают, что прямое действие не является необходимым условием для этого. Более веской причиной для отказа от прямого действия является то, что Д. Джексон (J. Jackson) называет «функциональ­ными аргументами». Эти аргументы включают факт, что некоторые конституции предусма­тривают совсем небольшое демократическое участие в процессе заключения соглашений; на­пример, не предоставляя официальных полномочий своим Парламентам или организуя пра­вительство таким образом, чтобы контроль за иностранными отношениями осуществлялся определенной элитой. Кроме того, имеются правомочные желания законодательных органов адаптировать язык международных соглашений к национальной законодательной системе (как, например, перевод обязательств на родной язык, использование местных условий для правовых принципов, или дальнейшее толкование некоторых положений). Также некоторые правительства хотели бы иметь возможность осуществлять обязательства по национальному законодательству, так как «акт преобразования иногда становится частью просто внутрен­ней борьбы в структуре власти и может использоваться некоторыми правительственными институтами, чтобы увеличить их полномочия по отношению к другим правительственным объектам или «даже, возможно. законодательный орган хотел бы сохранить возможность нарушения соглашения его собственными методами применения». По мнению профессора Д. Джексона (J. Jackson), даже такое использование отдельного процесса выполнения леги­тимно, потому что «некоторые нарушения могут быть “незначительны” и поэтому предпоч­тительны для альтернативы при отказе присоединиться к соглашению в целом». Наконец, Д. Джексон (J. Jackson) утверждает, что, если соглашениям автоматически придать прямое дейст­вие, характеристика самого прямого действия не обязательно гарантирует, что национальные суды применят правила соглашения.^[262]

Промежуточная позиция в этих дебатах по прямому действию Правил ВТО была принята Питом Икхоутом (Piet Eeckhout). П.Икхоут (P. Eeckhout) выступает против прямого действия Правил ВТО, но он признал, что если вопрос был однозначно решен системой разрешения спо­ров ВТО, то такое решение должно иметь воздействие и внутри страны. Согласно П.Икхоуту (P. Eeckhout):

Причины для непредоставления прямого действия - независимо, является ли это результатом гибкости соглашения, или разделения полномочий между законодательным органом и судебной властью, или результатом соответствующих форумов по урегулированию споров - теряют свою правомочность, если установлено его нарушение.^[263]

Соглашение ВТО могло бы определить, какое действие его положения должны оказывать на внутреннее законодательство стран-членов ВТО. Однако это не было сделано. Поэтому, хотя каждая страна-член должна полностью выполнять принятые ею обязательства, она независима в определении юридических инструментов для достижения своих целей в собственной юриди­ческой системе.

В настоящее время, большинство стран-членов ВТО, включая Европейское Сообщество, США, Китай, Индию, Японию, Южную Африку и Канаду, отказываются дать «прямое действие» закону ВТО.^[264] Только некоторые страны-члены ВТО приняли «прямое действие» Правил ВТО.^[265] Европейский суд обратился с вопросом, можно ли рассмотреть легитимность законодательства Сообщества в свете Правил ВТО в его решении от 23 ноября 1999 года по делу «Португалия - Совет» (Portugal v. Council). Поскольку Европейский суд не хотел:

• лишить Европейское сообщество возможности временного несоблюдения Правил ВТО, предусмотренного по статье 22 ППП (аргумент временного несоблюдения)^[266] и

• лишить законодательные или исполнительные органы Сообщества возможности манев­ра в вопросах соблюдения, которым пользуются их партнеры по торговле в Сообществе (аргумент о невзаимности), ^[267]

он решил:

... в отношении характера и структуры, соглашения ВТО в принципе не относятся к правилам, в свете которых суд должен рассматривать законность мер, принятых институтами Сообщества.^[268]

В поддержку достигнутого решения, суд отметил, что эта интерпретация соответствует за­явлению в преамбуле решения Совета от 22 декабря 1994 г. по заключению Соглашения ВТО. В этом решении, Совет Министров Европейского союза заявил, что:

По своему характеру Соглашение, устанавливающее Всемирную Торговую Организацию, вклю­чая Приложения к нему, не допускает прямой ссылки на него в судах Сообщества или страны- члена Сообщества.^[269]

В своем решении от 14 декабря 2000 года по делу «Dior - TUK» (Dior v. TUK), Европейский Суд подтвердил свое решение по делу «Португалия - Совет» (Portugal v. Council) и заключил, что частные лица не могут использовать Правила ВТО перед судами по законодательству Сообще- ства.^[270]

Как исключение из общего правила, Европейский суд, однако, действительно предоставля­ет прямое действие положениям Соглашения ВТО, когда Сообщество намерено осуществить определенные обязательства, принятые в рамках ВТО, или когда меры, принятые Сообществом, прямо относятся к конкретным положениям соглашений ВТО. В своих решениях от 22 июня 1989 года по делу «Fediol-Комиссия» (Fediol v. Commission) и от 7 мая 1991 года по делу «Nakajima - Совет» (Nakajima v. Council), Европейский суд дал прямое действие положениям GATT 1947 при сложившихся обстоятельствах.^[271] Касательно положений Соглашения ВТО, Европейский суд в своем решении от 9 января 2003 года по делу «Petrotub - Совет» (Petrotub v. Council) постановил:

Когда Сообщество намеревается осуществить определенное обязательство, принятое в рамках ВТО, или если мера, принятая Сообществом, явно касается уточнения положения соглашений и договоренностей, содержащихся в Приложениях к Соглашению ВТО, то это производится для суда, чтобы рассмотреть законность меры Сообщества, рассматриваемой в свете Правил ВТО (см. в частности «Португалия - Совет» (Portugal v. Council), пункт 49).^[272]

Обратите внимание на его решение от 30 сентября 2003 года по делу «Biret - Совет» (Biret v. Council), Европейский суд оставил открытой возможность действий в ущерб Европейскому сообществу. Такое решение могло основываться на мере Сообщества, которая была рассмотрена Органом по урегулированию споров ВТО, как противоречащая Правилам ВТО, если ущерб был нанесен после окончания разумного периода времени для выполнения рекомендаций и поста­новлений Органа по урегулированию споров.^[273] Однако, эта возможность была недавно исклю­чена судом первой инстанции по делу Chiquita Brands. Суд первой инстанции посчитал, что по­скольку страна-член ВТО имеет большой выбор в способах осуществления постановления тре­тейской группы или Апелляционного органа, и такое осуществление не напоминает ситуацию, где Сообщество намеревается выполнить определенные обязательства по ВТО как по исключе­нию Nakajima, индивидуум не может заявлять о нарушении Сообществом Правил ВТО, чтобы показать незаконное поведение со стороны Сообщества.^[274]

По делу Merck, Европейский суд столкнулся с вопросом, противоречит ли законодательству Сообщества Статья 33 Соглашения TRIPS (обеспечение минимального двадцатилетнего срока защиты патента), чтобы прямо применить его национальным судом страны-члена Европейского союза на слушаниях, проведенных до его принятия. Следуя своему подходу по рассмотрению дела ‘Dior v. TUK’,^[275] и отмечая, что статья 33 Соглашения TRIPS не применима в области рас

смотрения вопроса о патентах, области, «в которой Сообщество еще не издало законы и кото­рая, следовательно, не применима в пределах компетентности страны-члена»,^[276] Европейский суд постановил, что «прямое применение Статьи 33 Соглашения TRIPS национальным судом в соответствии с положениями, предусмотренными национальным законодательством,^[277] не про­тиворечит законодательству Сообщества».

В отношении действия Правил ВТО на внутреннее законодательство США, пересмотренный (третий) Закон об иностранных отношениях США предусматривает:

Так как США обязаны выполнять соглашение, как только оно вступает в силу для США, его соблюдение облегчается и ускоряется, если соглашение самоисполнимо... Поэтому, если испол­нительная власть не требовала соблюдения законодательства и Конгресс не предписал такое законодательство, то, вероятней всего, что соглашение политическими властями рассмотрено самоисполняющимся, и необходимо рассмотреть его самоисполнимость в суде.^[278]

В США торговым соглашениям исторически предоставлено право прямого действия в су­де.^[279] Как и со множеством других последних торговых соглашений,^[280] принятие Соглашения ВТО было обусловлено включением положения в законодательство, явно отрицающим прямое действие Соглашения.^[281] Как отметил Дэвид Либрон (David Leebron):

Хотя Конгресс определенно одобрил соглашения, он одновременно обеспечил, что «ни положения соглашений Уругвайского Раунда, ни применение любого такого положения в отношении любого человека или обстоятельства, которые противоречат законам США, не будут иметь силу». Кроме того, Конгресс установил, что никто кроме США «не имеет причин для действия или защиты по любому Соглашению Уругвайского Раунда или предъявлять претензии “любому действию или бездействию. США, любого его штата или любого политического подразделения государства на основании, что такое действие или бездействие противоречит” одному из этих соглашений. Ко­роче говоря, Уругвайские соглашения вряд ли могут быть прямо применены на процессах, кроме процессов, проводимых США с целью применения обязательств по соглашению.^{[282] [283]}

Индия аналогично отрицает прямое действие Правил ВТО. Индийские суды не будут рассматривать совместимость любого внутреннего устава по отношению к Правилам ВТО, поскольку им конституционно запрещается отменять действие внутреннего закона на осно­вании нарушения международного права. Мадрасский Высший суд по делу «Novartis - Со­вет Индии» (Novartis v. Union of India)^2Si - единственное решение касательно этого пункта до

69 настоящего времени - принимает очень строгий подход. При рассмотрении дела «Novartis - Союз Индии» (Novartis v. Union of India) индийскими властями было решено отрицать на основании п. 3 (d) Закона Индии о патентах патент транснациональной фармацевтической компании Novartis на лекарство от рака Glivec, таким образом разрешив производство деше­вых копий (генериков). Компания Novartis подала заявление в Мадрасский Высший суд на соответствие п. 3 (d) Закона Индии о патентах положениям Соглашения TRIPS. Мадрасский Высший суд посчитал, что, поскольку ВТО обеспечивает всесторонний механизм для разре­шения споров в ДРС, этот спор, согласно Правил ВТО, должен рассматриваться через этот механизм.^[284]

Вопросы и задания 1.13

Может ли страна-член ВТО применить национальное законодательство в оправда­ние его отказа исполнять обязательства перед ВТО? По вашему мнению, должны ли положения ВТО иметь прямое действие? Дает ли какая-либо страна-член ВТО пря­мое действие положениям ВТО в ее внутреннем законодательстве? Почему Евро­пейский суд отрицает прямое действие положений Правил ВТО? Есть ли какие-либо исключения?

1.6.