3.3. Контроль за исполнением представления профилактического характера

В настоящее время, по-прежнему актуальной остается проблема обратной связи между следователем (дознавателем) и лицом, обязанным принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Она обусловлена тремя основными причинами:

1. Ненадлежащим качеством вносимых представлений профилактического характера и отсутствием строгого контроля за их исполнением.

2. Недобросовестным отношением руководителей организаций, должностных лиц к внесенным представлениям и, как следствие, неисполнение ими обязанностей по принятию мер профилактического характера (вплоть до умышленного игнорирования законных требований следователя, дознавателя).

3. Отсутствием четкой законодательной регламентации механизма разрешения указанной ситуации.

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации не установлена ответственность за неисполнение представления профилактического характера. Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится ст. 17.7, согласно которой «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей».

Непринятие руководителем соответствующей организации или должностным лицом профилактических мер на основании внесенного представления является невыполнением законных требований следователя (дознавателя).

Согласно «Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года», утвержденному Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 марта 2007 г.

Учитывая вышеизложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ»^[52].

Вместе с тем, проблема заключается в том, что до сих пор законодательно четко не установлено, каким образом должно осуществляться привлечение лиц за неисполнение представлений профилактического характера к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП.

Исходя из этого, следственной практикой выработаны следующие способы разрешения создавшейся ситуации:

1. Направление руководителями следственных органов в суды протоколов о привлечении к ответственности должностных лиц по ст. 17.7 КоАП.

Согласно п. 5.1. Приложения № 1 к приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (в ред. Приказа МВД РФ от 16.06.2008 г. № 516)^[53] в Перечень «должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях», входят также «заместители начальника управления (отдела, отделения) внутренних дел района, города или иного муниципального образования», которыми являются и руководители следственных органов.

Вместе с тем, вопрос о том, какой при этом должен быть порядок принятия ими такого решения, остается открытым.

Более того, полагаем, что это – не самый лучший вариант разрешения выше обозначенной проблемы, поскольку составление протоколов об административных правонарушениях – функция, не вполне свойственная по своей правовой природе руководителю следственного органа.

2. Через участковых уполномоченных милиции общественной безопасности.

Основанием для разрешения указанной проблемы таким способом являются положения, закрепленные в п. 5.3. Приложения № 1 к вышеуказанному приказу МВД России от 2 июня 2005 г. № 444, а также в п. 1 части 2 ст. 28.3 КоАП, в соответствии с которыми участковые уполномоченные милиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП.

Более того, согласно п. 7.2. Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.01.2009 г. № 60)^[54] и п. 9.3. Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (в ред. Приказа МВД РФ от 12.04.2007 г. № 356)^[55] на участковых уполномоченных милиции возложена обязанность осуществления контроля за своевременным принятием руководителями организаций или должностными лицами мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений. Вместе с тем алгоритм их действий в случае невыполнения адресатом предписаний следователя профилактического характера в этих приказах полностью не прописан. Более того, анализ последних позволяет сделать вывод об их несогласованности в решении этого вопроса.

Так, согласно п. 7.2. Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.01.2009 г. № 60) говорится о том, что при невыполнении руководителями организаций предписаний профилактического характера участковые уполномоченные милиции «вносят руководству горрайлиноргана внутренних дел предложения (курсив мой – С.Д.) о принятии к ним мер в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В то же время, в соответствии с п. 9.3. Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД России от 16 сентября 2002 г.

Каким образом в этих случаях должны развиваться события далее в указанных ведомственных нормативных актах умалчивается.

3. Путем направления следователями в органы прокуратуры материалов для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Этот способ целиком и полностью соответствует:

– ст. 37 УПК, согласно которой прокурор уполномочен осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия;

– ст. 25.11 и ст. 28.4 КоАП, в соответствии с которыми прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта Российской Федерации;

– части 2 ст. 22 и ст. 25 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28.11.2009 г. № 303-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации»^[56], наделяющего прокурора полномочиями возбуждать производства об административных правонарушениях;

– п. 18.2. Инструкции «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.01.2009 г. № 60), согласно которому «сотрудники следственных подразделений направляют в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении о невыполнении должностными лицами предприятий, организаций и учреждений законных требований по устранению указанных в представлении обстоятельств или других нарушений закона».

На наш взгляд, этот вариант разрешения создавшейся ситуации при налаживании эффективного взаимодействия следственных подразделений с органами прокуратуры на данный момент является наиболее приемлемым, поскольку:

– ключевой фигурой в этом случае продолжает оставаться следователь, что вполне справедливо: он вносил представление профилактического характера, ему же надлежит инициировать и привлечение лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП за неисполнение этого процессуального решения^[57];

– механизм реализации данного варианта наиболее полно прописан в приказе МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.01.2009 г. № 60).

Исходя из этого алгоритм действий следователя по внесению представления профилактического характера и контролю за его исполнением может выглядеть следующим образом:

1. С учетом специфики совершенного преступления, а также обстоятельств, способствовавших его совершению, на основании анализа материалов уголовного дела следователь выбирает адресат представления (т.е. руководителя организации, учреждения, который обязан принять профилактические меры);

2. Составляет представление профилактического характера, которое должно соответствовать таким уголовно-процессуальным требованиям как законность, обоснованность и мотивированность. К тому же по своему содержанию оно должно быть логически выдержанным (т.е. обладать четкой последовательностью изложения материала), ясным (исключающим двусмысленное толкование), кратким и грамотно изложенным.

3. Направляет представление руководителю соответствующей организации или соответствующему должностному лицу.

4. Направляет копию представления участковому уполномоченному милиции, который обязан в рамках своих полномочий принимать все предусмотренные законом меры, направленные на устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений на вверенной ему территории, а также контролировать своевременное исполнение руководителями организаций и должностными лицами требований следователя, изложенных в представлении профилактического характера.

5. При получении документально подтвержденной информации о невыполнении руководителем организации или должностным лицом необходимых профилактических мер (например, рапорта участкового уполномоченного, свидетельствующего об игнорировании законных требований, изложенных в представлении) следователь вправе направить соответствующему руководителю письмо, содержащее напоминание о необходимости и сроках принятия надлежащих мер профилактического характера, а также разъяснение порядка привлечения его к административной ответственности в соответствии со ст. 17.7 КоАП в том случае, если необходимые превентивные меры так и не будут приняты в установленный законом срок.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации не содержится требование о направлении указанного письма. Однако, полагаем, что такая форма реагирования следователя на неисполнение его законных требований на сегодняшний день вполне приемлема и эффективна, поскольку впоследствии для привлечения лица к административной ответственности необходимо доказать, что его действия носили умышленный (курсив мой – С.Д.), а не случайный характер.

6. В случае дальнейшего умышленного игнорирования руководителем организации или должностным лицом законных требований следователя в соответствии с п. 18.2. Инструкции «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 29.01.2009 г. № 60), последний через руководителя следственного органа направляет в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП.

В этих материалах должны содержаться следующие документы:

– копия постановления о возбуждении уголовного дела;

– копия представления, направленного в адрес конкретного руководителя или должностного лица;

– копия письма с напоминанием о необходимости принятия мер, направленных на устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступления;

– выписки из журналов учета входящей и исходящей документации и копии иной регистрационной документации, подтверждающие факты направления адресату представления и писем, отсутствия уведомлений от адресата о принятых профилактических мерах;

– документы, свидетельствующие о проделанной участковым уполномоченным милиции работе по контролю за исполнением законных требований следователя;

– другие материалы, исходя из специфики конкретной ситуации.

При внесении представления о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, на практике нередко возникает вопрос о том, кого из участников процесса следует знакомить с его содержанием?

В связи с этим полагаем, что поскольку представление является процессуальным решением властного характера и может повлечь определенные негативные последствия для лиц, виновных в создании обстоятельств, благоприятствовавших совершению преступления, с ним должны быть ознакомлены не только обвиняемый, его представители и защитник, но и другие участники процесса (потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик, их представители, а также законные представители несовершенного потерпевшего и гражданского ответчика). Данное положение не только соответствует нормам, закрепленным в статьях 42, 44, 45, 47, 53-55, 426 УПК, но и позволяет вышеперечисленным участникам уголовно-процессуальных отношений реально защитить свои права и интересы, а также интересы других лиц путем обжалования и заявления ходатайств о производстве следственных действий, направленных на проверку выявленных или установление дополнительных обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Из этого следует вывод о том, что внесение представления должно быть завершено до окончания предварительного расследования, т.е. до ознакомления участников уголовного процесса с материалами уголовного дела.

После выполнения требований статей 216–219 УПК на заключительном этапе предварительного следствия составляется обвинительное заключение. В ст. 220 УПК нет четких указаний о фиксации в описательной части этого процессуального документа обстоятельств, способствовавших совершению преступления. В то же время в п. 3 части первой этой статьи говорится о том, что в обвинительном заключении наряду с существом обвинения, местом, временем, способами, мотивами, целями и последствиями преступления указываются «и другие обстоятельства, имеющие значение для данного уголовного дела». Аналогичное положение содержится и в ст. 225 УПК, регламентирующей порядок составления по окончании дознания обвинительного акта. Поскольку обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, согласно ст. 73 УПК входят в предмет доказывания по уголовным делам, они, безусловно, подпадают под это определение и должны в обязательном порядке указываться в обвинительном заключении или обвинительном акте.