<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, ее теоретической и практической значимостью для обеспечения реализации частноправовых начал в деятельности органов государственной власти. Периодически проводимые изменения структуры органов исполнительной власти порождают необходимость поиска ответа на вопрос о соотношении частного и публичного в их деятельности, участия органов государственной власти в частноправовых отношениях, ф Обращаясь в 2003 г. к Федеральному Собранию РФ с ежегодным

посланием, Президент РФ отмечал необходимость продолжения административной реформы путем сокращения функций государственных органов, разграничения полномочий между уровнями власти и обеспечения их финансовой самостоятельности1.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"2 воплотил принципиально новый подход к построению системы государстве» шых органов. Часть органов исполнительной власти была ликвидирована, и их полномочия были переданы вновь созданным органам, оставшиеся подверглись # реорганизации. Практическое значение в связи с проводимой реформой

приобретает реализация поставленных в Указе задач: непосредственное осуществление реорганизационных процедур и оценка эффективности проведенной реформы и перераспределения полномочий государственных органов.

1 См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Российская газета. 2003. 17 мая.

Ф 1 Российская газета. 2004 г. 12 марта.? • Обращение к обозначенной теме исследования имеет целью показать сложность и многогранность правового статуса государственного органа как субъекта конституционного права. Проблема наделения

государственного органа статусом юридического лица в рамках проводимой с начала 1990-х годов реформы гражданского законодательства приобретает особую актуальность. Глубокие теоретические исследования проводятся по общим вопросам деления права на "публичное" и "частное", проблемам публицизации частного права и степени вмешательства государства в частноправовые отношения, наделения органов государственной власти имуществом и их участия в бюджетных правоотношениях, государственной регистрации юридических

Ф лиц. Представляется, что все эти исследования имеют непосредственное

отношение к рассматриваемой проблеме.

Несмотря на то что государственные органы создаются с определенной целью - осуществления функций государства, они наделяются статутом юридического лица. При этом понятие юридического лица, а следовательно, и его признаки, берутся исключительно из гражданского законодательства, поскольку понятия "юридическое лицо" наукой конституционного права до настоящего времени не выработано. Законодательное регулирование

функционирования юридического лица начинается с процедуры его

ф создания и регистрации, охватывает весь период деятельности и

оканчивается его ликвидацией. В такой ситуации "наслоение" конституционного, административного законодательства, традиционно относящегося к сфере публичного права, на законодательство гражданское, частноправовое не может не порождать проблем как теоретических, так и практических. Поэтому основным содержанием работы является анализ признаков государственного органа в сравнении с основными характерными признаками юридического лица и выработка

путей преодоления выявляемых при этом проблем.

Степень разработанности темы. Вопросы сущности государственного органа, элементы его правового статуса всегда вызывали повышенный интерес в юридической литературе. Аналогичным

образом, Е. А. Суханов отмечает, что "проблема сущности юридического лица является одной из фундаментальных и, можно сказать, "вечных" проблем гражданского права" \ Вместе с тем, следует отметить, что исторически эти вопросы рассматривались в юридической литературе параллельно, но с разных позиций и исключительно учеными отраслевой специализации. Цивилисты разрабатывали теоретические вопросы сущности и правового статуса юридического лица, государствоведы - те же вопросы применительно к государственным органам.

Ф В 20-х г.г. XX века экономика СССР стала государственной,

предпринимательская деятельность частными лицами фактически не велась, и было исключено появление каких- либо юридических лиц "частного права". Государственные органы помимо традиционных функций управления были наделены хозяйственными функциями, имели статус юридических лиц. Именно в этот период имело место повышенное внимание цивилистов к проблемам правового статуса публичных субъектов. Здесь следует отметить труды специалистов- теоретиков: О. С. Иоффе, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. Н. Коняева и других.

В начале 90-х г.г. произошла серьезная реформа как гражданского,

так и конституционного и административного законодательства. Функции управления были отделены от функций хозяйствования, что, на наш взгляд, вернуло исследователей к разработкам узкоспециальных теорий, как это имело место в досоветский период: цивилисты вновь сосредоточились на проблемах юридических лиц "частного права", государствоведы- на реформе органов исполнительной власти.

1 Суханов Б. Л. Предисловие// Козлова Н. В. "Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. - М: "Статут", 2003, С. 8

Изложенная история вопроса объясняет, почему до настоящего времени глубокие исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного,

конституционного права отсутствуют. Вышли лишь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично- правового статуса: работы Е. В. Богданова, А. П. Бердашкевича, О. В. Берга и других.

Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе деятельности государственного органа со статусом юридического лица как субъекта публичного права.

Ф Предметом исследования выступают правовое регулирование и

практика применения законодательства в сфере создания, реорганизации и ликвидации государственных органов со статусом юридического лица, наделения их статусом (правами) юридического лица, осуществления ими имущественных прав, а также несения имущественной ответственности. Кроме того, исследованием затронуты теоретические вопросы, касающиеся природы государственного органа, его происхождения и сущности в сравнении с юридическим лицом.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целыо настоящего диссертационного исследования является анализ правового статуса такого

ф субъекта конституционно- правовых отношений, как государственный

орган со статусом юридического лица, обоснование его особого места среди субъектов конституционного права, выявление особенностей данного субъекта, влияющих на любые правоотношения, в которые он вступает.

При этом акцентируется внимание на исследовании государственного органа как субъекта публичного права. Наличие статуса юридического лица у такого субъекта конституционно- правовых отношений рассматривается лишь как один из элементов его

конституционно- правовой правосубъектности.

Методологические основы диссертации. Определяющим методом, использованным в творческом процессе, является диалектический, метод абстрагирования, анализа и синтеза. Исследование феномена

государственного органа как юридического лица в развитии теории и практики его функционирования потребовало применения конкретно- исторического метода, метода сравнительного правоведения.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы как отечественных, так и зарубежных ученых - правоведов разных специализаций.

Поскольку исследование носит комплексный характер, автору пришлось обратиться как к трудам ученых, раскрывающих природу

Ф юридического лица, так и к исследованиям, касающимся сущности и

правового статуса государственных органов.

Исследование правового статуса государственного органа было невозможно без обращения к фундаментальным понятиям теории государства и права, изучения работ о соотношении частного и публичного права С. С. Алексеева, М. В. Баглая, JT. Г. Елфимовой, М. А. Краснова, А. И. Лепешкина, В. С. Основина, А. В. Малько, И. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича.

В процессе исследования были изучены работы, посвященные вопросам теории организации государственной власти, структуре

государственного аппарата, ученых Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Белкина, Н. А. Волкова, С. Н. Кожевникова, Е. И. Козловой, Ю. М. Козлова, Е. И. Кореневской, И. Н. Кузнецова, Р. И. Кулика, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, А. Ф. Малого, А. В. Мицкевича, И. Е. Фарбер, В. Е. Чиркина, Ц. А. Ямпольской.

Основные выводы, содержащиеся в исследовании, было бы невозможно сделать без изучения трудов, посвященных правовому статусу юридического лица как субъекта права: В. В. Артемова, В. В.

Бараненкова, Ю. Г. Басила, О. В. Берга, Е. В. Богданова, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, И. П. Грешникова, В. П. Грибанова, А. В. Емелина, И. В. Ершовой, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, Ю. В. Каревой, Т. В. Кашаннной, Н. В. Козловой, В. К. Мамутова, В. Рахмиловича, У. М. Стамкулова, Е. А. Суханова, О. Ю. Ускова, Г. В. Цепова, В. С. Якушева и государственных органов как субъектов конституционного и административного права - Д. Н. Бахраха, В. В. и Л. В. Бойцовой, Б. Н. Габричидзе, И. С. Данилова, Ю. А. Дмитриева, М. Г. Кириченко, Д. А. Ковачева, И. М. Колосовой, Н. И. Коняева, В. В. Лаптева, В. О. Лучина, Г. К. Матвеева, А. В. Минашкина, В. П. Мозолина, Д. Д. Цабрии, К. Ф. Шеремета.

В работе также использовались фундаментальные труды дореволюционных исследователей: Л. Л. Гервагена, Н. М. Коркунова, Я. М. Магазинера, Д. И. Мейера, И. Б. Новицкого, Н. С. Суворова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича.

Эмпирическая и нормативно- правовая база исследования. В качестве эмпирического материала использовалась практика деятельности высших судебных органов РФ, в частности, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также арбитражного суда Архангельской области и арбитражных судов федеральных округов. Кроме того, были изучены материалы "круглых столов" и конференций по теме исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования послужило законодательство как советского периода, так и современное: конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законодательство Архангельской области, постановления Правительства СССР и РФ, Указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, международные договоры РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в рассмотрении государственного органа со статусом юридического лица как комплексного правового явления, сочетающего в себе элементы как публично- правового, так и частноправового статуса. Проводится разграничение между государственными органами и органами государственной власти; анализируются исторические подходы к понятию

юридического лица в гражданском праве и государственного органа в публичном праве; проводится разграничение между понятиями «статус юридического лица» и «права юридического лица»; определяются случаи, когда государственный орган следует наделять таким статусом. При этом делается попытка выявления проблем (как теоретических, так и практических), возникающих в процессе создания и функционирования такого субъекта. Одновременно с этим автором предложены пути устранения выявленных проблем.

Ф На защиту выносятся следующие положения, обладающие

научной значимостью и новизной.

Далеко не все государственные органы обладают властными полномочиями; при этом они не перестают быть частью государственного аппарата. Обобщая законодательство и теоретические исследования, можно сделать вывод, что категории "орган государства" и "государственный орган" тождественны, а категории "государственный орган" и "орган государственной власти" соотносятся как общее и частное. Все государственные органы, таким образом, подразделяются на "органы государственной власти" и "государственные органы без властных

полномочий". Это следует учитывать при решении вопроса о необходимости наделения государственного органа статусом юридического лица.

При рассмотрении различных подходов к пониманию природы государственного органа как субъекта конституционно - правовых отношений и, параллельно, юридического лица как субъекта гражданско- правовых отношений отмечается, что ни одна теория о сущности юридического лица, так же как и теория о сущности государственного

органа, не объясняет и не охватывает в полной мере всю совокупность признаков, им присущих. Государственные органы, даже имеющие статус юридического лица, производим от учредившего их государства. Таким образом, даже участвуя в гражданских правоотношениях, они не

перестают обладать властными полномочиями, поскольку изначально созданы публично- правовыми образованиями с целью осуществления функций управления. Эти властные полномочия в некоторой степени "выводят" их за пределы частноправовых отношений, в которые они вступают.

Анализируя практику применения законодательства об участии юридических лиц публичного права в различных судебных спорах, можно разграничить случаи их выступления в публично- правовых и в

Ф частноправовых отношениях. Определив эти критерии, можно обозначить

и перечень случаев, когда государственный орган необходимо наделять статусом юридического лица. Представляется, что наличие статуса юридического лица необходимо государственному органу лишь в тех случаях, когда он вступает в частноправовые отношения.

Следует разграничивать случаи участия в гражданских правоотношениях органов государственной власти как представителей соответствующих публично- правовых образований и как самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус (права) юридического лица. Однако высказываемое некоторыми авторами

предложение о введении в законодательство категории публичного юридического лица (или юридического лица публичного права) представляется преждевременным.

Наличие правоспособности является необходимым условием для участия любого государственного органа в конституционных правоотношениях, и возникает она в момент создания государственного органа, что характерно также и для юридических лиц. Правоспособность - категория отраслевая, и государственный орган со статусом юридического

лица наделен как гражданской, так и конституционной правоспособностью. Особенностью государственного органа является то, что в отличие от юридических лиц частного права его гражданская правоспособность может быть прекращена без принятия решения о

прекращении самого государственного органа.

Независимо от наличия у государственного органа статуса (прав) юридического лица государственный орган наделяется компетенцией. При участии государственного органа в конституционно-правовых отношениях компетенция по своему содержанию не совпадает с правосубъекностью. Кроме того, поскольку она является существенным элементом правового статуса именно государственного органа, выполняющего специфические публичные функции, представляется

Ф необходимым внести изменения в нормативно- правовые акты,

устанавливающие статус юридических лиц и иных организаций, действующих в сфере частного права. Следует исключить из соответствующих статей Гражданского кодекса РФ1 и принятых в соответствии с ним федеральных законов слово "компетенция", употребляемое применительно к органам управления юридического лица, заменив его на слово "полномочия".

Традиционно статус юридического лица имеет значение для участия в правоотношениях при приобретении, осуществлении и защите главным образом имущественных и личных неимущественных прав.

Имущественная самостоятельность является необходимым условием участия государственного органа в гражданских правоотношениях, и этим он не отличается от юридических лиц частного права. Однако практика наделения государственного органа имуществом при его создании, осуществления им имущественных прав в процессе деятельности, а также распределения имущества при упразднении государственного органа свидетельствует о том, что такую имущественную самостоятельность

Ф ' Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 21.10.94 г. с последующими

изменениями и дополнениями Н Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 8. можно считать лишь относительной. Более того, в большей части она регулируется нормами не гражданского, частноправового, а бюджетного законодательства. Представляется, что выбор императивного метода правового регулирования обусловлен именно предназначением государственного органа, изначально создаваемого для осуществления публично- правовых функций.

Поскольку права участника гражданских правоотношений на принадлежащее ему имущество определяются, прежде всего, его организационно- правовой формой, и гражданское законодательство также требует создания юридических лиц только в предусмотренной законом организационно-правовой форме, законодателем необоснованно игнорируется вопрос об организационно- правовой форме, в которой может создаваться государственный орган со статусом юридического лица. Наиболее близкой государственному органу организационно- правовой формой следует признать форму учреждения, однако попытку определения такой организационно- правовой формы для органов местного самоуправления в настоящее время нельзя признать удачной.

Существующий порядок регистрации юридических лиц частного права, установленный Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" , оказывается неприспособленным к регистрации государственных органов ни в части представления документов, необходимых для такой регистрации, ни в части прохождения самой процедуры регистрации. Представляется, что в целях наделения государственного органа статусом юридического лица его государственная регистрация необходима, однако процедуру регистрации для таких субъектов следует предусмотреть с учетом их специфики как субъектов публичного права.? 10. Традиционный подход к причинам возникновения такого субъекта права, как юридическое лицо, свидетельствует о том, что оно возникло, прежде всего, с целью отделения имущества юридического лица, используемого им в собственных целях, от имущества его учредителей и участников. Следовательно, необходимо разграничивать случаи несения государственным органом самостоятельной имущественной ответственности и ответственности казны. С учетом изложенного, предлагается принципиально новая схема участия государственного органа в гражданских правоотношениях. Следует ограничить перечень государственных органов, наделяемых статусом юридического лица, сохранив его лишь тем, которые вступают в гражданские правоотношения самостоятельно. Остальным государственным органам достаточно будет использования прав юридического лица, в целях участия в гражданских правоотношениях, возникающих по поводу использования передаваемого им имущества.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

До настоящего времени основательные исследования природы государственного органа, обладающего статусом юридического лица, с позиций публичного, конституционного права отсутствуют. Имеются лишь отдельные публикации, позволяющие посмотреть на проблему государственных органов со статусом юридического лица как на особых субъектов, сочетающих в себе элементы и частноправового, и публично- правового статуса.

Работа содержит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства. Однако следует отметить, что рамки исследования ограничены и открывают широкие возможности для более углубленных исследований в дальнейшем. В частности, более детального изучения требует вопрос о выборе организационно- правовой формы государственного органа как юридического лица.

Материалы исследования могут быть приняты во внимание для углублённого изучения учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», "Гражданское право", "Финансовое право".

Апробация результатов исследовании. Диссертационное исследование и его результаты обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и гражданского права Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Основные положения и выводы по проблематике исследования изложены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на конференциях и семинарах, проводимых Центром правовых исследований Архангельского государственного технического университета, а также Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Некоторые теоретические выводы (в частности, о разграничении ответственности по обязательствам государственного органа и его учредителей) используются автором исследования в практической деятельности.

<< | >>
Источник: Ромашко Елена Алсксандровна. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно- правовых отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Архангельск- 2006. 2006

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Введение
  5. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ ВТОРОЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. ВВЕДЕНИЕ
  10. §3. Введение волостного управления
  11. Введение
  12. Вместо введения
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. ВВЕДЕНИЕ
  15. Введение
  16. Обман и введение в заблуждение
  17. ВВЕДЕНИЕ
  18. ВВЕДЕНИЕ
  19. Введение
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -