<<
>>

§ 2 Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий

В числе прав и свобод, гарантируемых государством каждому гражданину, Конституция Российской Федерации предусматривает и право на получение квалифицированной юридической помощи. В настоящее время оказание такой помощи наряду с адвокатами и лицами, которым в установленном порядке разрешено заниматься этим видом деятельности, возложено и на нотариусов, представляющих в данном случае нотариат как публично-правовой институт.
По выражению министра юстиции Ю. Чайки, фактически достигнута точка насыщения: численность нотариального корпуса составляет почти 7 тысяч человек. Число нотариусов по отношению к количеству населения в России сопоставимо с европейскими странами164.

Несмотря на это во многих субъектах Российской Федерации нотариальные услуги доступны не всем слоям населения. Этому есть как объективные (большая территория России, отдаленность населенных пунктов от административных центров, влияние временных природных факторов), так и субъективные причины (к примеру, несмотря на учреждение в населенном пункте должности нотариуса, он в установленном порядке не назначен).

Доступность нотариальных услуг в Российской Федерации традиционно обеспечивалась путем наделения должностных лиц органов исполнительной власти полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий.

Так, ранее действовавший Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. «О государственном нотариате» предусматривал, что в населенных пунктах, где нет государственных нотариальных контор, нотариальные действия, предусмотренные ст. 15 указанного закона, совершают исполнительные комитеты районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов.

Статьи 1, 3, 37 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11 февраля 1993 года165 также предусматривают возможность совершения отдельных нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченными на совершение этих действий.

Причем на них не распространяется требование о наличии лицензии на право нотариальной деятельности. Согласно ст. 37 Основ должностные лица органов исполнительной власти вправе удостоверять завещания и доверенности, свидетельствовать верность копий документов и выписок из них, свидетельствовать подлинность подписи на документах.

Более детально порядок совершения указанных нотариальных действий регламентирован Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденной Министерством юстиции РФ 19 марта 1996 года166.

Приведенный выше перечень нотариальных действий, является открытым и, согласно п.1 указанной Инструкции, законодательными актами Российской Федерации на указанных должностных лиц органов исполнительной власти может быть возложено совершение и иных нотариальных действий.

Следует заметить, что до 1993 года в этой сфере нотариальных услуг не возникало никаких проблем. Тем более, что закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»167 наделял полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий поселковые и сельские администрации, которые на тот период входили в систему органов государственной исполнительной власти.

То есть, ко времени принятия Конституции Российской Федерации 1993 года вопрос о наделении должностных лиц органов местного самоуправления правомочием по совершению нотариальных действий был положительным образом решен на Федеральном уровне в рамках приведенных выше нормативных правовых актов.

Однако впоследствии, в ходе начавшейся реформы местного самоуправления, одним из ее принципов, был провозглашен принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленный в настоящее время в ст. 12 Конституции РФ. Вместо существовавших городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов в муниципальных образованиях сформировалась совершенно иная структура органов местного самоуправления, которая основывается на конституционном принципе самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры местного самоуправления (ч.

1 ст. 132 Конституции РФ). Исходя из этого, с момента вступления в силу

Конституции РФ к должностным лицам органов исполнительной власти, которые упоминаются в статье 1 Основ законодательства РФ о нотариате, могут быть отнесены только должностные лица федеральных органов исполнительной власти либо органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В то же время до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1, закрепившего конституционные принципы организации местного самоуправления, продолжал применяться закон РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», статья 54 которого относила к полномочиям поселковой, сельской администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан право совершать в соответствии с законодательством нотариальные действия.

В настоящее время Конституция РФ (ч. 1 ст. 132) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона об общих принципах). Необходимо отметить, что сейчас, статьями 14-16 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (2003 г.) вопросы местного значения определяются конкретно для каждого вида муниципального образования.

С принятием указанных Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совершение нотариальных действий никак не может быть отнесено к вопросам местного значения. Применение ст.

54 Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» в этом случае исключено, поскольку оно возможно только в двух случаях. Во-первых, статья 54 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» применяется в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями 49-76 Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ», в части, не противоречащей Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществляются соответствующими органами местного самоуправления и их должностными лицами, образуемыми (избираемыми, назначаемыми) в соответствии с Федеральным законом.

Таким образом, поскольку статья 12 Конституции РФ прямо предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти168, они не могут применять в своей деятельности ст. 37 «Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», то есть совершать отдельные нотариальные действия.

Указанные изменения, отражающие совершенствование конституционного статуса органов местного самоуправления, не были внесены в «Основы законодательства РФ о нотариате». Однако, несмотря на это, органы местного самоуправления многих муниципальных образований продолжали совершать нотариальные действия, часто даже без надлежащего правового оформления, допуская тем самым грубое нарушением прав и законных интересов граждан.

Подобные нотариальные действия, в силу их совершения ненадлежащими лицами, чреваты признанием юридически недействительными. Поэтому многое нотариусы отказывали в совершении нотариальных действий на основании документов, удостоверенных поселковыми, сельскими администрациями муниципальных образований169.

Например, в 2001 году, при разработке закона «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области совершения нотариальных действий», нотариальной палатой Архангельской области была проанализирована практика осуществления органами местного самоуправления отдельных нотариальных действий. Анализ показал, что на тот период нотариальные конторы имелись только в 25 из 27 муниципальных образований Архангельской области. Причем в большинстве районов (кроме Котласского, Вельского и Плесецкого) действовало по одной нотариальной конторе расположенных только в районных центрах. Поскольку значительное количество населенных пунктов области располагаются на большом удалении от районных центров, их население оказалось лишенным возможности пользоваться услугами нотариуса или же реализация этой возможности была связана с большими трудностями, в том числе и материального характера. Совершенно безысходной ситуация становилась в период бездорожья, когда связь некоторых населенных пунктов с районными центрами оказывалась прерванной на несколько месяцев, либо когда единственный в районе нотариус болел или находился в трудовом отпуске. В основном именно по этой причине, несмотря на отсутствие нормативной базы, должностные лица органов местного самоуправления многих муниципальных образований, продолжали совершать отдельные нотариальные действия. В тоже время нотариусы некоторых районов области отказывались принимать документы, удостоверенные должностными лицами органов местного самоуправления.

По данным, полученным нотариальной палатой и администрацией Архангельской области, органами местного самоуправления только одного муниципального образования в течение года совершалось от 500 до 3000 нотариальных действий. Администрация муниципального образования «Плесецкий район», например, сообщила, что должностными лицами органов местного самоуправления в 2001 году совершено 12000 нотариальных действий170.

Аналогичная ситуация сложилась в Кировской области, где по данным Президента Кировской областной нотариальной палаты Н.Ю. Половниковой, должностными лицами органов местного самоуправления ежегодно совершалось свыше 100 тысяч нотариальных действий.

Такая ситуация, характерная для многих субъектов Федерации, породила стремление органов государственной власти субъектов Федерации узаконить практику осуществления должностными лицами органов местного самоуправления отдельных нотариальных действий. Причем анализ законодательства субъектов Федерации свидетельствует, что фактически сложилось несколько способов правового закрепления полномочий органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий171.

Во-первых, это закрепление таких полномочий уставами субъектов Федерации. Практически все уставы субъектов Федерации содержат нормы о нотариате, однако уставах трех субъектов содержатся, кроме того, конкретные положения о совершении органами местного самоуправления отдельных нотариальных действий. Это ст.96 Устава Алтайского края172, ст. 49 Устава Костромской области173 и ст. 60 Устава Таймырского автономного округа174.

Во-вторых, это включение таких норм в законы субъектов Федерации о нотариате, например законы Республик Карелии, Саха (Якутия), Карачаево- Черкесской Республики175. При этом попытки региональных законодательных органов по реализации права регулирования вопросов, связанных с нотариальными действиями, путем принятия подобных законов субъектов РФ исходили из того, что согласно ст.72 Конституции Российской Федерации законодательство о нотариате находится в сфере совместного ведения Российской федерации и ее субъектов.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации нарушения закона при наделении органов местного самоуправления правом совершения нотариальных действий выявлены также в Республиках Калмыкия и Коми, Алтайском крае, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Курганской, Кировской, Курской областях, Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах и других субъектах Федерации176.

Некоторые законодательные органы субъектов Федерации в законах о нотариате просто воспроизводят положения ст. 37 Основ законодательства

РФ о нотариате (законы Республик Мордовия, Тыва, Нижегородской, Воронежской, Вологодской областей)177.

А в законе Смоленской области «О нотариате» например, указывается, что в случае отсутствия в населенном пункте области нотариуса нотариальные действия совершают уполномоченные на то должностные лица в пределах полномочий, установленных действующим законодательством Российской Федерации178. Кто относится к таким уполномоченным должностным лицам и каковы их полномочия совершенно непонятно. То есть, если исходить из приведенного анализа федерального законодательства, закон Смоленской области «О нотариате» никак не регулирует совершение нотариальных действий в населенных пунктах, где отсутствует нотариус.

В-третьих, нормы о полномочиях органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий включаются в законы субъектов Федерации о местном самоуправлении. Это законы республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Краснодарского края, Амурской, Мурманской, Липецкой областей. При этом региональный законодатель либо относит совершение отдельных нотариальных действий к вопросам местного значения, либо наделяет конкретный орган местного самоуправления такими полномочиями. Например, подпункт 22 пункта 1 статьи 7 Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении» относит к вопросам местного значения «совершение отдельных нотариальных действий (удостоверение завещания, доверенности, принятие мер к охране наследственного имущества, свидетельствование верности копий документов, выписок из них, подлинности подписей на документах в муниципальных образованиях, в которых отсутствует нотариус) в порядке, предусмотренном действующим законодательством, с поступлением в полном объеме суммы взимаемой государственной пошлины в распоряжение соответствующего органа местного самоуправления».

В закон Липецкой области от 26 октября 2001 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Липецкой области» были внесены изменения, которые касались дополнения перечня вопросов местного значения. В частности, статья 6 дополнена абзацем следующего содержания: «органы местного самоуправления осуществляют полномочия по совершению нотариальных действий в соответствии с действующим законодательством»1. В Мурманской области полномочиями по совершению нотариальных действий наделена местная администрация, в Амурской области - исполнительный орган поселка, сельсовета, района, в Кабардино- Балкарской Республике - городская (районного подчинения), поселковая, сельская, станичная администрация.

Более того, в некоторых регионах России органы местного самоуправления наделялись полномочиями по совершению нотариальных действий подзаконными нормативными правовыми актами.

До недавнего времени такие акты действовали в Республиках Адыгея2 и Марий Эл3, Московской4, Вологодской, Калужской и Саратовской 1

Закон Липецкой области от 14 сентября 1995 г. № 21-03 «Об общих принципах органшаиии местного самоуправления в Липецкой области» н ред. законов Липецкой области от 30 ноября 1995 г. № 28-03, от 18 октября 1996 г. № 47ЮЗ. от 27 февраля 1998 г. X* 90-03. от 17 февраля 2000 г. >6 62-03, от 13 сентября 2000 г. Hi 109-03. от 26 апреля 2001 г. № 137-03, от 27 августа 2001 г. X* 161-03. от 26 октября 2001 г. X? 163-03 //Липецкая газета. 2001.3 ноября. 2

Укаа Президента Республики Адыгея от 11 ноября 1996 г. Н* 196 <Ю наделении глав местного самоуправления сельских (поселковых) округов Республики Адыгея правом совершать отдельные нотариальные действия» // И ПС «Гарант». Федеральный выпуск. 3

Постановление Правительства Республики Марий Эл от 7 мая 1996 г. К; 171 «О нотариальной деятельности в Республике Марий Эли // Сборник законодательных а*гтов Республики Марий Эл. 1996. № 21. 4

Распоряжение вице-главы администрации Московской области от 8 августа 1995 г. Хг 528-РВГ «О некоторых действиях, совершаемых должностными лицами администраций поселков и сельских округов Московской области, на территориях которых отсутствуют нотариусы» // Ежедневные новости. Подмосковье от 13 июля 2001г. № 76.

областях179, хотя прямо противоречили существующему законодательству.

В связи с приведением нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством все указанные нормативные правовые акты глав регионов, в том числе с помощью органов прокуратуры Российской Федерации, признаны утратившими силу.

Другой противозаконный способ наделения должностных лиц полномочиями по совершению нотариальных действий связан с действиями самих органов местного самоуправления, самостоятельно закрепляющих в уставах муниципальных образований право на совершение таких действий, относя их к вопросам местного значения. В качестве примера могут служить уставы муниципальных образований «Каргапольский район» Архангельской области, Подольского района Московской области, муниципального образования «Ржевка» гор. Санкт-Петербурга180.

Естественно, что такие способы правового закрепления полномочий органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий нельзя признать законными.

По своей природе данные полномочия являются государственными. Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

А в статье 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо определено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется Федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Отдельные государственные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации могут передаваться органам местного самоуправления законами субъектов только в том случае, если это не противоречит федеральным законам.

Иные способы их передачи в компетенцию органов местного самоуправления ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускают.

Таким образом, Конституция РФ и указанный федеральный закон однозначно определяют недопустимость осуществления должностными лицами муниципальных образований нотариальных действий, которые выполняются от имени государства.

Тем не менее, должного порядка в этом вопросе до настоящего времени не наведено. Значительная часть субъектов Федерации, как отмечалось, сформировала целую региональную законодательную практику по данному вопросу. Связана подобная ситуация в значительной мерс с тем, что даже в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации, до последнего времени не существовало единой позиции по поводу применения конституционной нормы, касающейся передачи подобных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Например, 31 октября 2001 года законодательным собранием Оренбургской области был принят закон Оренбургской области «О совершении должностными лицами местного самоуправления области отдельных нотариальных действий».

Учитывая, что в данном случае законодательное собрание превысило свои полномочия, заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании данного Закона противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, В обоснование заявления прокурор указал, что в законе Оренбургской области нет норм, прямо говорящих о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению нотариальных действий, а также регулирующих передачу им необходимых материальных и финансовых средств, следовательно, он не может рассматриваться как закон о наделении должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления указанными полномочиями ни по наименованию, ни по предмету его регулирования. Установление порядка и условий осуществления должностными лицами местного самоуправления нотариальных действий противоречит статье 39 Основ законодательства РФ о нотариате, согласно которой такие действия устанавливаются Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий. В ней установлено, что отдельные нотариальные действия могут быть совершены уполномоченным должностным лицом любого органа государственной власти, но не должностными лицами органов местного самоуправления.

Решением Оренбургского областного суда от 24 января 2002 года прокурору в удовлетворении заявления было отказано, в связи с чем, он принес кассационный протест в Судебную коллегию Верховного Суда РФ, которая отменила решение Оренбургского суда и удовлетворила заявление прокурора, вынеся новое решение. Однако заявление прокурора было удовлетворено по совершенно иным основаниям.

Во-первых, Судебная коллегия Верховного Суда РФ исходила из того, что должностные лица органов местного самоуправления в настоящее время и до принятия соответствующего федерального закона вправе в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса совершать отдельные нотариальные действия, а именно определенные статьей 37 Основ законодательства РФ о нотариате. Правовым основанием для совершения таких действий, по мнению Судебной коллегии Верховного Суда РФ, являются: статьи 1, 37, 39 Основ законодательства РФ о нотариате, статья 54 Федерального закона «О местном самоуправлении в РФ» и Инструкция о порядке совершения нотариальных действий.

Кроме того, Судебная коллегия Верховного Суда РФ в определении отмстила: «То обстоятельство, что в настоящее время органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не свидетельствует об отсутствии у должностных лиц органов местного самоуправления права на совершение отдельных нотариальных действий, которые они вправе были совершать, поскольку в связи с изменениями законодательства о местном самоуправлении федерального закона по данному вопросу до настоящего времени не принято»1.

Рассмотренный довод Судебной коллегии Верховного Суда РФ носит спорный характер. Должностные лица органов местного самоуправления в настоящее время не имеют права на совершение отдельных нотариальных действий как не входящие в систему органов государственной власти. Такой вывод неоднократно делался в различных научных исследованиях2 и реально подтверждается последующей практикой Верховного Суда Российской Федерации.

Так, 23 мая 2003 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании недействующим закона Алтайского края от 15 марта 2002 года № 19-ЗС «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по совершению нотариальных действий» в редакции от 10 января 2003 года. Оставив в силе решение Алтайского краевого суда, удовлетворившего заявление прокурора в полном объеме, Судебная коллегия Верховного Суда РФ, в своем определении отметила, что согласно п. «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, а согласно ст. 76 Конституции РФ нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам.

Статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совершение нотариальных действий не отнесено к ведению местного самоуправления.

Часть 2 статьи 132 Конституции РФ, а также пункт 3 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления законами Российской Федерации и субъекта Федерации отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Основ законодательства РФ о нотариате, этот орган призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями и уставами субъектов Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.

В этом законе также указано, что порядок совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти в населенных пунктах, где нет нотариусов, устанавливается Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий, утвержденной Министерством юстиции Российской Федерации.

В пункте 1 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти181, приведен перечень нотариальных действий, установленный статьей 37 Основ, которые могут быть совершены должностными лицами органов исполнительной власти. В соответствии с пунктом 7 названной инструкции нотариальные действия, указанные в п. 1, могут быть совершены в любом органе государственной власти должностным лицом уполномоченным на совершение нотариальных действий, за исключением подпункта 3 (принятие мер к охране наследственного имущества).

Таким образом, в указанной инструкции уточнено, что отдельные нотариальные действия совершаются должностным лицом органа государственной власти.

А поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то они не могут совершать нотариальные действия от имени Российской Федерации. И, следовательно, субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по рассматриваемому вопросу182.

По аналогичным основаниям, определением от 18 августа 2003 года № 86-ГОЗ-9, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала недействующим и не подлежащим применению Закон Владимирской области «О наделении органов местного самоуправления Владимирской области государственными полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий» от 27 мая 2002 года № 43- 03\

Наиболее удачное определение, объективно обосновывающее неправомерность действий региональных законодателей по наделению органов местного самоуправления государственным полномочиями по совершению нотариальных действий, принято Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ по результатам рассмотрении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Волгоградской области от 18 октября 2002 года № 742-ОД «О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области».

В частности, 10 октября 2002 года Волгоградская областная Дума приняла закон Волгоградской области «О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области» № 742-ОД. Статьей первой этого закона предусматривалось, что в случае отсутствия нотариусов в населенных пунктах области, уполномоченные должностные лица исполнительных органов местного самоуправления совершают следующие нотариальные действия: удостоверяют завещания и доверенности; принимают меры к охране наследственного имущества; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них; свидетельствуют подлинность подписи на документах.

В статье второй указывалось, что нотариальные действия совершаются должностными лицами исполнительного органа местного самоуправления, перечень которых определяется правовым актом главы администрации муниципального образования Волгоградской области.

21 апреля 2004 года Волгоградский областной суд, по заявлению заместителя прокурора Волгоградской области признал указанный закон противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению.

В определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 4 августа 2004 года № 16-Г04-14183, по результатам рассмотрения дела к кассационном порядке отмечается, что удовлетворяя заявленное прокурором требование, суд правильно принял во внимание, что регулируемые оспариваемым законом правоотношения относятся к числу отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства (ст. 2, 3 ПС РФ). А согласно п. «о» статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации и, таким образом, предоставление уполномоченным должностным лицам исполнительных органов местного самоуправления прав по совершению определенных нотариальных действий возможно только путем указания на это в федеральном законодательстве.

Кроме того, в этом же определении Судебной коллегии Верховного Суда отмечается, что в решении суда Волгоградской области ошибочно высказано суждение о том, что хотя в настоящее время органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти, это не свидетельствует об отсутствии у должностных лиц органов местного самоуправления права на совершение отдельных нотариальных действий, которые они вправе были совершать, поскольку в связи с изменениями законодательства о местном самоуправлении федерального закона по данному вопросу до настоящего времени не принято.

Действительно, отмечается в определении, отдельные нормативные акты предусмотрели возможность совершения должностными лицами органов местного самоуправления отдельных нотариальных действий (положениями ст.ст. 1, 37, 39 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, статьей 54 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий), но это не отменило порядок наделения их такими возможностями специальным федеральным законом в установленном законом порядке.

Таким образом, выводы Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в указанных процессуальных актах, несмотря на различные точки зрения и многочисленные дискуссии по этому вопросу, являются совершенно обоснованными и однозначными. Тем более, что они в полном объеме согласуются со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) которая прямо предусматривает, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам184.

Однако, представляется, что ситуация по нотариальному обслуживанию населения отдаленных населенных пунктов не способствует обеспечению защиты прав и свобод граждан, так как в некоторых регионах органы местного самоуправления продолжают совершать отдельные нотариальные действия без надлежащей правовой основы, а там где подобные нарушения не допускаются, граждане просто не обеспечиваются нотариальными услугами.

В связи с этим, в 2000 - 2004 годах законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу Федерального собрания РФ внесено более 20 проектов федеральных законов о внесении дополнений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате по вопросу предоставления органам местного самоуправления отдельных полномочий по совершению нотариальных действий. В каждой пояснительной записке совершенно справедливо отмечается, что проекты законов отвечают интересам граждан Российской Федерации в целом, поскольку позволяют им в равной мере реализовать свои конституционные права на получение квалифицированной юридической помощи. Тем не менее, ни один из внесенных законопроектов так и не был принят, хотя бы в первом чтении.

Например, 6 июля 2004 года на заседании Совета Государственной Думы был рассмотрен проект федерального закона № 65907-4 «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» внесенный Законодательным Собранием Вологодской областной Думы. По итогам рассмотрения комитету Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству было поручено, с учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний заинтересованных ведомств, подготовить указанный проект федерального закона к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2004 года (октябрь). Однако до настоящего времени данный законопроект не рассмотрен.

Таким образом ситуация относительно наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий является, мягко говоря, непонятной. В значительной степени еще и потому, что некоторыми федеральными законами Российской Федерации эти органы уже наделены такими государственными полномочиями. В частности, частью 5 статьи 34 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» предусмотрено, что «...в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса удостоверение протокола регистрации членов группы избирателей может быть совершено должностным лицом исполнительного органа государственной власти, должностным лицом органа местного самоуправления, которые уполномочены совершать нотариальные действия»1.

Исходя из конституционных принципов организации местного самоуправления, оптимальным является именно передача органам местного самоуправления отдельных муниципальных образований государственных полномочий по совершению отдельных нотариальных действий. Поскольку» как совершенно справедливо отметил С.А. Авакьян, в своем выступлении на парламентских слушаниях по проблемам законодательства в области местного самоуправления 19 января 2001 года, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только»2.

В то же время, такими полномочиями должны наделяться не все муниципальные образования, как предлагается в большинстве законопроектов субъектов Федерации, а только те, население которых реально не может воспользоваться услугами нотариальных контор.

Очевидно, что нет необходимости передачи таких полномочий органам местного самоуправления городского поселения, городского округа, муниципального района и внутригородской территории города федерального значения, где не возникает проблем с нотариальным обслуживанием граждан. Такими полномочиями следует наделить органы местного самоуправления сельских поселений.

Органы государственной власти должны вести учет муниципальных образований, где должностные лица наделены правом совершения нотариальных действий, а также осуществлять контроль, за выполнением таких полномочий. Эти обязанности могли бы успешно выполнять территориальные органы Федеральной регистрационной службы в субъектах Российской Федерации занимающихся подобной деятельностью в отношении государственных и частных нотариусов.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 21) связывают осуществление контроля органами государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления, прежде всего в случае делегирования им отдельных государственных полномочий.

Исходя из этого, в целях разрешения существующей проблемы, федеральным законом» должны быть внесены изменения в «Основы законодательства о нотариате», позволяющие органам местного самоуправления выполнять государственные полномочия по совершению отдельных нотариальных действий. А затем законами субъектов Федерации урегулированы особенности реализации этими органами указанных полномочий.

В частности, в региональном законе следует четко сформулировать, когда должностные лица органов местного самоуправления вправе совершать нотариальные действия. Для этого к понятию «отсутствие в населенном пункте нотариуса» полагаю возможным отнести как отсутствие установленной должности нотариуса либо ее вакансии, так и отсутствие нотариуса в течение длительного периода времени (например, по причине болезни, отпуска и т.п.). Далее, определить перечень муниципальных образований, органы местного самоуправления которых, вправе совершать отдельные нотариальные действия. Регламентировать порядок возложения обязанности по совершению нотариальных действий на конкретное должностное лицо органа местного самоуправления. Представляется оптимальным, когда должностные лица, ответственные за совершение нотариальных действий, определяются представительным органом местного самоуправления.

В законе субъекта Федерации должен быть урегулирован порядок ведения архива нотариальных дел, в том числе при прекращении полномочий органа местного самоуправления по совершению нотариальных действий.

Кроме того, региональный закон должен определять перечень оснований для прекращения, в том числе отзыва, государственных полномочий по совершению отдельных нотариальных действий. И, наконец, что немаловажно, в случае передачи органам местного самоуправления полномочий по совершению нотариальных действий, закон субъекта Федерации, в соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должен содержать способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам.

Сейчас региональный законодатель не всех субъектов Российской Федерации, предписывая органам местного самоуправления выполнять отдельные нотариальные действия, предусматривает порядок их финансирования. Подобная законодательная практика не соответствует федеральному бюджетному законодательству, которое закрепляет такой принцип межбюджетных отношений» как компенсация местным бюджетам соответствующих издержек в случае увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти, а также финансирования передаваемых государственных полномочий. Данный принцип в настоящее время закреплен в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»185. В соответствии в этим законом осуществление отдельных государственных полномочий» передаваемых на муниципальный уровень и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов, финансируется исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения закреплены в п. 2 ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусматривающем, что субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсации

<< | >>
Источник: Кулекко Наталья Ивановна. Конституционно-правовые основы российского нотариата / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2005

Еще по теме § 2 Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий:

  1. Источники нотариального права
  2. Правовые основы осуществления контроля за нотариальной деятельностью
  3. Правовой статус должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих нотариальные действия
  4. 2. Правовое положение кредитных организаций
  5. § 2 Нотариат в системе органов государственного управления
  6. § 2 Полномочия органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий
  7. § 3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности
  8. Специальная литература 68.
  9. Программа курса
  10. 3. Ответственность за общие виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
  11. § 1. Особенности процедуры совершения нотариально удостоверенного завещания
  12. Статьи научных периодических изданий 1.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -