Содержание функций государственного управления нотариатом

Субъектом государственного управления нотариатом выступает государство. По отношению к нотариату государство выполняет различные управленческие функции. Значение исполнительно-распорядительной деятельности определяется несколькими факторами.

Конституция РФ предусматривает также, кто в данном случае вправе осуществлять государственную власть от имени народа. Это - органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 11 Конституции РФ приводится перечень органов государственной власти, создаваемых на территории России. Часть 1 этой статьи очерчивает федеральный уровень органов государственной власти. К ним относятся Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Исходя из того, что в систему прави-

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996, с. 8.

тельственных органов входят органы исполнительной власти ( министерства и ведомства), они также являются носителями государственной власти. Часть 2 ст. 11 предусматривает уровень органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Согласно Конституции государственную власть в субъектах РФ осуществляют "образуемые ими органы государственной власти".

Данный перечень носит исключительный характер. На это обращает внимание не только сама конструкция статьи 11 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, но и положения о возможности делегированиягосудар-ственно-властных полномочий Статья 78 (части 2 и 3) Основного закона предусматривает, кому именно могут передаваться такие полномочия.

Статья 132 ( ч. 2) Конституции РФ обозначает субъекта передачи и субъекта, кому возможна такая передача. С одной стороны, это законодательный орган России. Такой вывод можно сделать исходя из формулировки: "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями..."" (ст. 132 Основного закона). С другой стороны, это только органы местного самоуправления. Тем самым Конституция России предполагает возможность перераспределения властных полномочий только между носителями государственной власти, предусмотренными ст. 11 Конституции РФ.

В контексте вышесказанного вызывают удивление нормы Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате1. Ссылаясь на упомянутые статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ делает оригинальный вывод: указанные конституционные нормы не запрещают "государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти", тогда как Конституция РФ содержит прямо противоположные нормы.

В соответствии со ст. 1 Основ о нотариате нотариальные действия осуществляются от имени государства. Определяя саму структуру нотариата, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность нотариуса, иные организационные вопросы, государство тем самым реализует одну из функций государственного управления - организацию нотариата, о чем уже шла речь.

" Организовать - значит создать некую структуру"2, - считают управленцы. Правовую основу закрепляют упомянутые Основы, что указывает еще на один признак государственного управления - подзаконность. Реализация функции организации нотариата возложена на Министерство юстиции РФ и подчиненные ему органы.

- определение порядка прохождения стажировки лиц, желающих в будущем заниматься нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 2 Основ о нотариате);

Собрание законодательства РФ, 1998, № 22, ст. 2491.

Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента - М., 1992, с. 74.

установление порядка выдачи лицензий на право осуществления нотариальной деятельности (ч. 3 ст. 3 Основ о нотариате);

утверждение Положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (ч. 6 ст. 4 Основ о нотариате);

утверждение правил нотариального делопроизводства (ч. 1 ст. 9 Основ о нотариате);

определение порядка проведения конкурса на замещение должностей нотариусов (ч. 3 ст. 12 Основ о нотариате).

Большую часть предоставленныхполномочий Министерство юстиции РФ реализовало. Так, 7 июня 1994 года министром юстиции РФ утверждено Положение о порядке прохождения стажировки в государственнойнотариальной конторе или у нотариуса, занимающегосячастной практикой1. В течение 1994 года утверждены Положение о квалификационнойкомиссии по приему экзамена у лиц, претендующихна право заниматься нотариальной деятельностью 2, и Положение об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационныхкомиссий, принимающих экзамен у лиц, претендующих на право заниматься нотариальной деятельностью3. Письмом Министерства юстиции РФ от 22 ноября 1993 года № 8-5/149-081293 утверждено Положение о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельно-сти4 (о неординарной ситуации с данным документом будет сказано ниже). Принято новое Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса5. В течение 2000 года данные Положениябыли изложены в новых редакциях.

Ко второй группе можно отнести полномочия по организационному обеспечению нотариальной деятельности

Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате.

3 Там же, с. 327.

4 Там же, с. 331.

' Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1997, № 7.

ведение реестра государственныжотариальныхконтор и контор нотариусов, зани-мающихсячастнойпрактикой(ч. 3 ст. 1 Основ о нотариате);

выдачу лицензий на право ведения нотариальной деятельности (ч. 2 ст. 3 Основ о нотариате);

образование квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, прошедших стажировку и желающих заняться нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 4 Основ о нотариате);

образование апелляционной комиссии (ч. 4 ст. 4 Основ о нотариате);

открытие и упразднение государственных нотариальных контор ( ст. 7 Основ о нотариате);

наделение нотариуса полномочиями, причем как государственного нотариуса, так и нотариуса, занимающегося частной практикой;

принятие решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу (ч. 6 ст. 12 Основ о нотариате);

изменение территории деятельности нотариуса (ч. 3 ст. 13 Основ о нотариате);

наделение полномочиями нотариуса лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса, для исполнения его обязанностей на период временного отсутствия (ч. 1 ст. 20 Основ о нотариате);

определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе (ч. 2 ст. 12 Основ о нотариате).

Особую группу полномочий составляют полномочия, связанные с осуществлением функции контроля. Данная группа станет предметом анализа отдельной главы настоящего исследования.

Отличительной чертой нотариата в России является то, что субъект государственного управления рассматриваемой сферой выполняет свои функции не самостоятельно, а совместно с объединением нотариусов - Федеральной нотариальной палатой. Там, где эти полномочия осуществляются на уровне субъекта РФ, "партнером" по управлению является нотариальная палата субъекта РФ.

Еще одним характерным признаком системы государственного управления нотариатом является то, что в рамках одного объекта управления существуют два элемента, разнопорядковые по своему правовому статусу, - государственный нотариус и нотариус, занимающийся частной практикой (причем на территории одного субъекта РФ, то есть территории, подведомственнойодному субъекту управления).

возрождение независимого нотариата - сложный процесс " как в организационном, так и в личностном плане";

не все нотариусы и не в одночасье перейдут на частную нотариальную практику. В силу этих причин сохранение в Основах двух категорий нотариусов было необходимостью;

сохранение государственного архива и, в первую очередь, наследственных дел ("кроме того, ведение наследственных дел требовало сохранения государственных нотариусов")1.

Именно такое разделение в настоящее время является недостатком законодательства о нотариате. Предусмотрено ли такое разделение в других государствах? Наиболее характерной для сравнения является организация нотариата в Германии. Наверное, поэтому в качестве примера обратился к данной стране и С.М. Юдушкин в своем выступлении на заседании Конституционного Суда РФ: " Если вы возьмете Германию, то увидите на территории одной и той же страны три разные формы существования нотариусов: в классическом понимании латинской формы, государственные нотариусы, которые действуют на 16% территории Германии, и на 24% территории - это нотариусы, которые совмещают свою деятельность в одном лице с адвокатской деятельностью. Совершенно другим является там, и таким же разнообразным, соотношение государственных и организационных собственных форм но-тариата"2. 1 Репин В.С. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате. - М., 1999, с. 2.

2 См. более подробно стенограмму заседания Конституционного Суда РФ, опубликованную в журнале "Нотариус", 1998, № 3.

Как видно, существование разных моделей нотариата в одном государстве не противоречит традициям Западной Европы. Данный факт при работе над редакцией нового Федерального закона " О нотариате" оговаривается следующим образом: субъект Российской Федерации должен самостоятельно решить для себя, какая модель его больше устраивает.

С таким положением согласна и Федеральная нотариальная палата, что отражено в подготовленной ею Концепции развития российского нотариата. Один из разделов " Развитие российского нотариата на законодательном уровне" предусматривает: " Концепция представляет системный подход и предполагает внесение целого ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. При этом предлагаемые изменения и дополнения ни в коей мере не предусматривают отмену или ликвидацию имеющихся правовых институтов". Далее изложены предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, которые, в частности, касаются Основ законодательства РФ о нотариате. " Изменение и дополнение Основ законодательства РФ о нотариате предполагает приведение данного законодательного акта в соответствие с Конституцией РФ, вновь принятыми в последнее время федеральными законами; совершенствование законодательства о нотариате, а также дальнейшее развитие судебной реформы". Одним из основных предложений является " расширение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам организации нотариальной деятельности, включая вопрос о формах организации"2. Следует оговориться, что во многих субъектах Российской Федерации деятельность частнопрактикующих нотариусов давно вызывает раздражение, которое в данном случае может вылиться в принятие всеми законодательными органами регионов нормативных актов, устанавливающих существование только государственного нотариата.

Законодательство некоторых стран предусматривает такую модель, когда функции нотариуса выполняет адвокат. Это характерно для Германии, некоторых штатов США. Нет нотариусов в традиционном понимании в Великобритании, Дании. На наш взгляд, аналогичная модель может быть принята и в Российской Федерации. Конструкция может быть основана на следующей схеме. Свидетельствование подлинности подписей, верности перевода документов, удостоверение сделок, завещаний и совершение некоторых иных нотариальных действий можно передать адвокатам, а также сохранить это право за консульскими учреждениями некоторыми должностными лицами. Это не нанесет значительного ущерба гражданскому обороту. В настоящее время удостоверение копий производится и по месту требования, месту работы и месту жительства, такой же порядок действует в отношении многих доверенностей. Более того, многие доверенности вообще не требуют какого-либо удостоверения, в частности, доверенность на управление транспортным средством. Не требуют удостоверения и сделки с недвижимостью, для них достаточно соблюдение простой письменной формы. В данном случае субъектом правоотношения будет выступать и соответствующая регистрационная палата. Материалы "круглого стола" на тему "Нотариат и государство" // Нотариальный вестник,

19982, № 1.

2 Концепция развития российского нотариата // Нотариальный вестник, 1998, № 2.

Совершение действий, которые сопровождаются констатацией юридического факта от имени государства, можно передать в ведение мировых судей. Это будет относиться, например, к выдаче свидетельства о праве на наследство, принятию мер к охране наследственного имущества, выдаче свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов. В пользу такого распределения свидетельствует забота о сохранности единого архива. В настоящее время архив находится в руках многих лиц - самих нотариусов, государственных нотариальных контор.

Исключительнымфактомявляетсятакже вольнаятрактовкаст. 12 Основ законодательства РФ о нотариате некоторымируководителямиорганов юстиции Часть 6 этой статьи предусматривает, что "орган юстиции совместнос нотариальнойпалатой принимает решение о передаче документов, хранящихсяу нотариуса, чьи полномочияпре-кращаются, другому нотариусу". На этом основаниив случае ликвидациигосударст-венной нотариальной конторы ее архив передается одному из частнопрактикующих нотариусов( такой пример известен в Архангельскойобласти). Иными словами госу-дарственныйархив, находящийсяв федеральнойсобственности, без разрешенияупол-номоченныхорганов передаетсяв частные руки. Причем наступлениемер ответственности за его несохранностьвесьма проблематично, так как это архив государственный, а не данного нотариуса.

При решении вопроса на основании предлагаемой модели такая проблема отпадает. Мировой судья входит в систему судебной власти. Его решения будут выноситься от имени государства и иметь властно-волевой характер, а архив будет находиться в ведении соответствующей канцелярии суда. На эту проблему обратил особое внимание и Президент РФ, наложив вето на новую редакцию Основ о нотариате: "В Федеральном законе совершенно не проработан вопрос о том, как обеспечивается охрана наследственного имущества при ликвидации системы государственного нотариата. Статья 2 Федерального закона определила только порядок передачи документов государственных нотариальных контор, но не дает никаких правовых механизмов по защите наследственных прав граждан, которые обеспечивались нотариусами, работавшими в государственных нотариальных конторах, в случае неполучения последними лицензии на право нотариальной деятельности"1.

Российская юстиция, 1996, № 3, с. 31.

Раскрытиесодержанияуправленческойдеятельностипо организациинотариата выявило массу проблем, возникающихиз-за недоработкиОснов законодательстваРФ о нотариате В 1995 году ГосударственнаяДума РФ принялановую редакциюОснов законодательствам о нотариате; преодолеввето Совета Федерации Однако в силу того, что российскиепарламентариине воспринялиидеи научной доктрины, вытекающиеиз анализаКонституцииРФ 1993 года и принятыхФедеральныхзаконов на данный документ наложил вето ПрезидентРФ. В настоящеевремя идет тщательнаяпроработказа-конопроектав МинистерствеюстицииРФ и Федеральнойнотариальнойпалате. Одним из центральных вопросов, вызывающих наиболее острые дискуссии, является такое направлениеуправленческойдеятельности как контроль) Остановимсяна данном вопросе более подробно.