2.2. Классификация и типология формальных коллизий
В теории государства и права формальные коллизии классифицируются по различным основаниям:
1) в зависимости от юридической силы - на столкновение норм «по вертикали» - иерархические (субординационные) коллизии (между нормами большей и меньшей юридической силы) и «по горизонтали» (между равными по силе юридическими предписаниями);
2) от свойств и особенностей норм:
темпоральные или временные (между правовыми предписаниями, изданными в разное время);
пространственные (между нормами, действующими в разных пространственных пределах), возникают из-за «протяженности» фактического обстоятельства и изменения границ территории;
3) с точки зрения места в системе права - на внутриотраслевые и межотраслевые;
4) в зависимости от объема правового регулирования - коллизии между общими и специальными нормами («конкуренция»);
5) по степени столкновения норм — на коллизии в форме противоречия (когда сталкиваются управомочивающая и запрещающая нормы) и в форме различия (коллидируют одинаковые по характеру предписания правила)"5;
6) от способа появления противоречий - возникающие:
- преимущественно в процессе создания и формирования данной системы права (из-за множественности субъектов правотворческой деятельности, что затрудняет достижение ситуации, когда все правовые акты, издаваемые в государстве, полностью согласуются друг с другом);
- в ходе функционирования и развития права (коренятся в непрерывном развитии общественных отношений, что постепенно ведет к «устареванию» правовых форм, которые к тому же имеют тенденцию к отставанию)67;
- вместе с новыми правовыми институтами и нормами вследствие низкого качества последних68.
Выделяются также коллизии между нормами частного и публичного права; нормами актов организаций, не находящихся в подчинении друг у друга; общими принципами-идеями и нормами права, закрепляющими иные принципы права, либо представительно - обязывающими нормами69.
В конституционном праве отмечаются данные разновидности коллизий:
1) между естественным и позитивным правом;
2) связанные со спорами о компетенции;
3) закона и подзаконного акта;
4) между федеральным законом и законами субъектов Федерации70.
Данная классификация для конституционного законодательства на
уровне субъектов РФ нуждается в дополнении для выделения на ее основе типов коллизий. В результате исследования формальных коллизий в
конституционном законодательстве субъектов РФ они классифицированы по следующим основаниям: а) предмету правового регулирования; б) предметам ведения; в) субъектам правотворческой деятельности.
По предмету правового регулирования несогласованности норм в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации подразделяются на семь блоков. Данные блоки выявлены в результате исследования решений Конституционного Суда РФ за период с 1995 по 2002 г.г. о признании неконституционными законов субъектов РФ, решений конституционных судов республик в составе России за 1993-2002г.г. по признанию неконституционными нормативных правовых актов республик.
Первый блок - регулирование основ конституционного строя. В него включены коллизии, заключающиеся в противоречии Конституции России следующих норм актов субъектов РФ:
- закрепление государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации;
• право собственности субъектов Федерации на природные ресурсы71. Ко второму блоку относятся коллизии юридических предписаний, направленных на регулирование прав и свобод человека и гражданина. В регионах, несмотря на нормы федерального законодательства, предусматривались следующие положения: а) утрата права пользования жилым помещением по причине осуждения к лишению свободы72; б) ограничение права на обращение в суд в связи с увеличением субъектами РФ ставок государственной пошлины73; в) нарушение прав несовершеннолетних
на содержание установлением обязанности родителей обеспечивать детей до получения ими самостоятельного заработка, обязательность обучения детей независимо от физической и психической недостаточности в течение 3 лет с момента ее обнаружения74; г) расширение круга обязательных случаев раскрытия информации для всеобщего сведения на финансовом и фондовом рынках75; д) нарушение правовых гарантий деятельности средств массовой информации в субъекте РФ76.
Отдельную группу коллизий составляют несоответствующие федеральному законодательству нормы, связанные с правом на выбор места жительства: ограничение права на свободу выбора места пребывания, жительства и на жилище в связи с отсутствием постоянной прописки, прекращение полномочий главой исполнительной власти субъекта РФ в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы данного субъекта Федерации77, неуплата сбора является основанием для отказа в постановке на учет по месту жительства78, приобретение лицензии как основание для прописки, установление специального разрешения для определения гражданами места жительства79.
Наибольшее количество в данном блоке коллизий норм федеральных законов и законов субъектов РФ в сфере регулирования активного и
пассивного избирательных прав, которые ограничивались следующими юридическими предписаниями субъектов Федерации:
1) установление дополнительных требований к кандидатам на должность руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, депутатов парламента (возраст, проживание на соответствующей территории)129; предъявление к кандидатам в депутаты не одинаковых требований на разных этапах выборов80;
2) сочетание одномандатных и многомандатных округов, создающее преимущества для отдельных депутатов; при образовании избирательных участков допускается отклонение от нормы, установленной федеральным законом; право выдвижения кандидатов на должность главы республики принадлежит только республиканским избирательным объединениям81*;
3) ограничения при составлении списков избирателей (не включение вынужденных переселенцев, которые отсутствуют на момент составления списков, но не избрали другого постоянного места жительства); требование собственноручного вписания данных о себе в подписных листах за поддержку кандидата и в бюллетенях для голосования82;
4) лишение лиц, осужденных за особо тяжкое или умышленное тяжкое преступление, права быть депутатом органа местного самоуправления; регистрация по месту жительства является условием для реализации права
быть избранным; при повторных выборах не могут баллотироваться кандидаты, не набравшие определенного минимума голосов в ходе первых выборов133;
5) лишение избирательной комиссии права отменять свое решение о регистрации кандидата.
В третий блок входят коллизии, заключающиеся в несоответствии федеральному законодательству регулирования субъектами РФ организации и деятельности органов государственной власти. Они проявляются в закреплении следующих положений:
• создание органов государственной власти в административно - территориальных единицах, которые входят в субъект РФ через другие134;
• продление полномочий председателя законодательного (представительного) органа власти до избрания парламента нового созыва;
• совмещение депутатского мандата с должностью на государственной службе, с участием в местном представительном органе, невозможность быть парламентарием при занятии определенных должностей, возможность инициирования рабочими органами законодательного органа власти вопроса о досрочном прекращении депутатских полномочий;
• установление главой исполнительной власти субъекта РФ нормативов зачисления доходов в следующие бюджеты: республиканский и муниципальных образований;
• подтверждение полномочий председателя палаты законодательного органа власти субъекта РФ как формы отзыва от должности;
• расширение иммунитета депутатов законодательного органа власти субъекта РФ (более усложненный по сравнению с федеральным законом
порядок привлечения к уголовной и административной ответственности, возможность отказа от дачи показаний по уголовным и гражданским делам).
Четвертый блок включает коллизии, связанные с регулированием взаимоотношений законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. В нормативных правовых актах субъектов содержались следующие положения:
а) необходимость согласия законодательного (представительного) органа государственной власти на назначение и освобождение от должности главой исполнительной власти своих заместителей83, согласование с законодательным органом отрешения от должности глав исполнительной власти городов, районов;
б) подотчетность и подконтрольность исполнительного органа власти субъекта РФ перед законодательным, т.е. неограниченное расширение полномочий последнего, приводящее к утрате самостоятельности
136
исполнительной власти ;
в) превышение полномочий главы исполнительной власти в области законодательного процесса, «вторжение» в ведение законодательного органа (закреплением права собственности на землю в Республике Саха (Якутия)84, ограничение по сравнению с законом республики «О недрах» выдачи физическим лицам лицензий на разработку драгоценных металлов)85;
г) избрание главы исполнительной власти, назначение главы
администрации района, города законодательным органом , отмена органами государственной власти субъектов РФ актов органов власти в районах, городах. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе только предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу привести в соответствие с законодательством России изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и законодательству субъектов РФ, а также вправе обратиться в суд.
К пятому блоку относятся коллизии юридических предписаний, направленных на регулирование взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, В регионах, несмотря на нормы федерального законодательства, закреплялись следующие положения:
- возможность упразднения местного самоуправления, передача его полномочий на основе договора органам государственной власти субъекта РФ, делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления;
- контроль органов государственной власти субъекта РФ за деятельностью местного самоуправления, установление срока полномочий
140
его представительного органа ;
-ограничение законодательным (представительным) органом субъекта Федерации территориальных уровней, на которых осуществляется местное
самоуправление, установление структуры местного самоуправления, включение муниципальных органов в систему государственной власти86;
-временное назначение исполняющего обязанности главы местного самоуправления, дача согласия в отношении кандидатур на эту должность главой исполнительной власти субъекта РФ87;
-утверждение законодательным органом власти консолидированного бюджета субъекта РФ, куда входят и бюджеты муниципальных образований88.
Шестой блок составляют коллизии, заключающиеся в несоответствии федеральному законодательству регионального регулирования судебной системы. Они проявляются в закреплении субъектами РФ норм по вопросам:
1) порядок образования районных, городских судов;
АЧ м 144
2) назначение судей ;
3) установление дополнительных полномочий судов89.
Седьмой блок включает коллизии» связанные с регулированием конституциями (уставами) и законами субъектов РФ местного самоуправления:
а) запрещение наделять правом отлагательного вето глав местного самоуправления, являющихся депутатами представительного органа местного
самоуправления146;
б) глава местного самоуправления возглавляет представительный орган в соответствующем муниципальном образовании147;
в) ограничение права на местное самоуправление в связи с отсутствием определенных органов148;
г) не учитывается мнение населения при изменении границ между административно - территориальными единицами149, ограничение законом субъекта РФ территорий, на которых проводятся выборы представительных органов местного самоуправления.
Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления заключаются в противоречиях между нормами законодательства двух уровней - Российской Федерации и субъектов РФ.
Конституционному принципу разделения власти, предусматривающему систему сдержек и противовесов, не соответствуют следующие региональные нормы:
- необходимость согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации на освобождение от должности главой исполнительной власти своих заместителей и руководителей структурных подразделений;
- подотчетность и подконтрольность исполнительного органа власти субъекта РФ законодательному (представительному) органу субъекта РФ;
избрание главы исполнительной власти законодательным
ш Норма закреплялась в Законе Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия» (см. Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 11.04.1997г. // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство»).
мт Данное положение предусматривалось в Законе Республики Бурятия «Об общих принципах местного самоуправления в Республике Бурятия» (см. Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 6.03.1997г. // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство»»).
144 Закон Республики Карелия «О референдуме в Республике Карелия» (см. Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 14.05.1996г. // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство»).
т Закон Республики Саха (Якутия) «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия) (см. Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от $.05.1996г. // СПС «Консультант Плюс» «Региональное законодательство»).
(представительным) органом государственной власти субъекта Федерации;
- совмещение депутатского мандата с должностью на государственной службе;
- отмена органами государственной власти субъектов РФ актов органов власти в районах, городах.
Закрепленному в Конституции России единству системы органов исполнительной власти (в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения) противоречит положение об утверждении законодательным органом власти субъекта РФ руководителя органа внутренних дел.
Регионы нарушают разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами, вторгаясь в ведение России при регулировании отношений, связанных с судоустройством. Противоречат Конституции РФ следующие положения: а) образование городских и районных судов в соответствии с законом субъекта РФ; б) законодательный (представительный) орган власти совместно с исполнительным согласовывает назначение на должность председателя областного суда и областного арбитражного суда; в) Верховный Суд республики подтверждает своим заключением совершение высшими должностными лицами республики умышленного преступления; г) неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ (в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного,
административно-процессуального права).
Конституционному принципу народовластия, праву граждан участвовать в управлении делами государства через представителей не соответствует норма субъекта РФ, предоставляющая возможность продления полномочий председателя законодательного органа до избрания нового созыва.
Принципу самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленному Конституцией России, противоречат следующие положения субъектов РФ:
1) возможность передачи полномочий органов местного самоуправления на основе договора органам государственной власти, контроль государственных органов за деятельностью местного самоуправления;
2) назначение главы администраций района, города законодательным органом субъекта Федерации, временное назначение исполняющего обязанности главы местного самоуправления и согласование кандидатур на эту должность с органом государственной власти;
3) установление субъектом РФ структуры местного самоуправления, срока полномочий представительных органов, ограничение территориальных уровней, на которых осуществляется местное самоуправление и проводятся выборы соответствующих представительных органов;
4) создание органов государственной власти в административно - территориальных единицах, которые входят в субъект РФ через другие;
5) возглавление главой местного самоуправления соответствующего представительного органа, обязанность органов местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, запрещение субъектом РФ наделять правом отлагательного вето глав местного самоуправления, являющихся депутатами представительного органа в соответствующем муниципальном образовании.
Самостоятельности решения населением вопросов местного значения, закрепленной в Конституции России, не соответствуют следующие региональные нормы: а) возможность упразднения местного самоуправления; б) не учитывается мнение населения при изменении границ между административно - территориальными единицами; в) включение органов местного самоуправления в систему государственных органов.
Таким образом, коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления проявляются в закреплении субъектами РФ норм, противоречащих Конституции России (см. Приложение 1.7.):
1) принципу разделения власти;
2) единству системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения;
3) принципу народовластия и праву граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей;
4) федеральному регулированию судоустройства;
5) принципу самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий;
6) самостоятельности решения населением вопросов местного значения.
Коллизии в регулировании организации и деятельности органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - это несогласованность (противоречие или различие) в регулировании Российской Федерацией и субъектами РФ общественных отношений в сферах: системы сдержек и противовесов между ветвями власти, единства системы органов исполнительной власти, народовластия, самостоятельности местного самоуправления.
Коллизия в форме противоречия как столкновения запрещающей (косвенный запрет содержит Конституция России в ст. 12, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) и управомочивающей норм проявилась при закреплении субъектами РФ государственного контроля за деятельностью местного самоуправления.
Коллизии в форме различия проявились в столкновении управомочивающих норм, регулирующих по-разному на федеральном и региональном уровнях взаимоотношения ветвей власти в системе сдержек и противовесов, образование судов судебной системы России, разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Выявленные коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления
проанализированы на предмет нарушения баланса интересов заинтересованных субъектов при возникновении несогласованностей норм (см. Приложение 11). В результате анализа установлено, что при принятии законов субъектов РФ нарушались интересы:
а) общества, личности (перевес в полномочиях законодательной власти расстраивает систему сдержек и противовесов, возможность упразднения местного самоуправления и ограничение его полномочий отражается на реализации прав и свобод личности и общества в целом, в том числе прав на участие в управлении делами государства);
б) Российской Федерации (при вторжении субъектов РФ в предметы исключительного ведения России);
в) органов местного самоуправления (ограничение их полномочий региональными законами по сравнению с федеральным законодательством).
В законодательстве субъектов РФ в зависимости от предметов ведения выделяются три вида правовых норм. Первый - это юридические предписания по предметам, отнесенным статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Второй вид составляют правовые нормы, регулирующие вопросы, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению. Третий вид, которого не должно быть в законодательстве субъектов - по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации.
В зависимости от предметов ведения несогласованности норм в конституционном законодательстве субъектов Федерации классифицируются следующим образом.
Первую группу составляют иерархические коллизии («по вертикали») между федеральным законодательством и нормами субъектов РФ по предметам:
• ведения Российской Федерации;
• совместного ведения Российской Федерации и се субъектов;
• исключительного ведения субъектов РФ.
По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению, большую юридическую силу имеют федеральные законы. В случае противоречия между нормативным актом субъекта РФ и федеральным законом по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, приоритет имеет нормативный акт субъекта РФ (статья 76 Конституции Российской Федерации).
Ко второй группе относятся коллизии между правовыми предписаниями субъектов РФ по вопросам, которые они вправе регулировать (совместное ведение и исключительное ведение субъектов Федерации):
- «по вертикали» (между Основными законами (конституция, устав) - законами - иными нормативными правовыми актами);
- «по горизонтали» (между актами равной юридической силы).
По субъектам правотворческой деятельности формальные коллизии конституционного законодательства на уровне субъекта Федерации классифицируются следующим образом:
1) несогласованность Конституции России, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации;
2) коллизии норм субъекта РФ (коллидирующими сторонами являются - Конституция (Устав) - законы - иные нормативные акты);
3) противоречие между правовыми предписаниями субъектов Федерации и актами органов местного самоуправления.
На основе вышеизложенной классификации с использование метода абстрагирования (отвлечения от ряда свойств предмета для выявления типичного, наиболее характерного в коллизиях), а также с учетом частоты возникновения отдельных коллизий (обобщенных эмпирических данных о разрешении коллизий) диссертантом впервые выделены следующие типы коллизий (см. Приложение 1.З.):
1 - конституционно-федеративные (между Конституцией России и нормами законодательства субъектов РФ);
2 - законодательные (между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ);
3 - внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ (между нормами конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов).
Конституционно-федеративные коллизии выделены на основе классификации формальных коллизий по субъектам правотворческой деятельности с учетом количественного показателя - работы Конституционного Суда РФ. За период с 1995 по 2002 г.г. он вынес 21 постановление, в них признаны неконституционными 27 законодательных актов субъектов РФ.
В основу выделения второго типа коллизий - законодательных, положена классификация коллизий по предмету ведения. Количественный показатель частоты возникновения данного типа коллизий - статистические данные работы судов общей юрисдикции, ежегодно рассматривающих 3-4 тысячи заявлений о признании незаконными нормативных правовых актов.
Внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ выявлены с использованием элементов классификации по предмету ведения и субъектам правотворческой деятельности. Частоту возникновения внутренних коллизий показывает статистика деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые за время своей деятельности по состоянию на 2001 год вынесли более 250 итоговых решений.
При совершенствовании законодательства, регулирующего разрешение противоречий норм, требуется учет изложенной классификации и типологии формальных коллизий.
Таким образом, в п. 2.2. решена частная задача классификации формальных коллизий и выявления на их основе типичных противоречий в законодательстве на уровне субъектов РФ.