§ 3. Компетенция субъектов PocciwcKoii Федерации в регулировании вопросов избирательного права

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. По мнению И.А. Умновой, наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции РФ и конституций и уставов субъектов и Т.Д.); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства); отрасли законодательства; объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т.п.)140.

Производными от понятия «предмет ведения» являются понятия «компетенция» и «полномочие». В теории конституционного права «компетенция» определяется как совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, установленная законом в соответствии с их ролью и назначением. А.И. Лепешкнн, например, это понятие толковал как «полноправность», «круг полномочий, область, подлежащая чьему-то ведению141.

В юридической науке сформировалось мнение о том, что речь следует вести только о разграничении предметов совместного ведения и нельзя — о совместной компетенции145. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами146. 1.

Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: «Все остальное относится к компетенции субъектов федерации» (такой подход имеет место в Австрии). Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации. 2.

Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а все остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень. 3.

Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем — через предметы ведения и полномочия конгресса и Президента США. Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто их вправе решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. 4.

В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. В данном случае очевидно, что разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые произволны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

Предметы ведения РФ - это круг конституционно зафиксированных вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра. Конституция РФ к предметам ведения (статья 71) относит наиболее важные, значимые вопросы жизни общества и государства. Как указывает М.С. Саликов, «здесь сосредоточены лишь те предметы, которые необходимы для обеспечения общефедеральных интересов»

Предметы ведения федерации и се субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым органы государственной власти федерации и субъектов полномочны принимать определенные решения. К этой сфере теоретически относятся и вопросы избирательного законодательства.

Конституционное разграничение полномочий в России осуществляется применительно к выборам различного уровня. Так, Конституция России содержит четкую формулировку, что регулирование выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации (пункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации). В отношении выборов в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления ситуация несколько иная.

Анализ содержания основного закона позволяет определить следующие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов применительно к выборам в органы государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления.

1 См. подр.: Саликов М.С. Проблемы обеспечения единства правового пространства: российский и американский опыт / Проблемы формирования единого экономического и правового пространства в России / Под ред. H.IO. Власовой. - Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2000.-С. 98.

Полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации - права и обязанности в отношении принятия правовых актов, осуществления иных государственно-властных действий по обеспечению реализации основ конституционного строя при формировании органов государственной власти субъектов Федерации и органов власти местного самоуправления. По мнению А.Е. Постникова, речь, в частности, идет о создании правовых условий для развития института выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции РФ), о признании местного самоуправления и создании его гарантий (статья 12 Конституции РФ), о признании принципов политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в субъектах федерации и установлении конкретных избирательных процедур (статья 13 Конституции РФ)147. Кроме этого, необходимо также вести речь о таком полномочии, как обеспечение защиты избирательных прав граждан (часть 2 статьи 32. пункт «в» статьи 71 Конституции РФ).

Полномочия органов государственной власти субъектов федерации - права и обязанности в отношении принятия правовых актов, осуществления иных государственно-властных действий по защите избирательных прав граждан (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ), а также в решении других вопросов.

Можно говорить и таким образом, что в зависимости от объема полномочий законодательных (представительных) органов власти по регулированию региональных и местных выборов допустимо вести речь о трех вариантах (способах) разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами148.

Федеральным законодательством предусматривается возможность существования следующих видов избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избира тельные комиссии, территориальные комиссии (районные, городские и другие), участковые избирательные комиссии149.

Однако, не все избирательные комиссии, присутствующие в данном перечне, образуются при проведении региональных и муниципальных выборов. Так, окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам150. Если же региональным законодательством не предусматривается формирование окружных избирательных комиссий, то их полномочия могут возлагаться на иные избирательные комиссии. Аналогичный подход существует в отношении территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований151.

Приведенные примеры норм федерального избирательного законодательства позволяют сделать вывод, что субъекты федерации вправе самостоятельно определять, какие избирательные комиссии в зависимости от вида выборов следует формировать на их территории. Однако на этом в данном вопросе полномочия субъектов федерации закачиваются, поскольку порядок формирования, численность (в отношении избирательной комиссии субъекта, территориальной комиссии), структура, основные полномочия определяются федеральным законодательством152.

Рассмотрим, как решается вопрос о формировании избирательных комиссий в региональном законодательстве. В Читинской области предусматривается возможность формирования следующих избирательных комиссий: избирательной комиссии Читинской области, окружных и участковых избирательных комиссий153. Подготовку и проведение выборов Губернаторов Пензенской и Иркутской областей осуществляют избирательные комиссии Пензенской и Иркутской областей, а также территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии154.

Что касается порядка формирования избирательных комиссий, то эта процедура претерпевала серьезные изменения в ходе совершенствования избирательной системы и избирательного законодательства в Российской Федерации.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от б декабря 1994 года формирование региональных избирательных комиссий осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ155. Однако эта норма показала свою политическую несостоятельность. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года (с последующими изменениями и дополнениями), формирование избирательных комиссий субъектов РФ, а также окружных избирательных комиссий осуществлялось законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. При этом половина членов комиссии назначалась законодательным (представительным) органом, а другая половина - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 23)".

Согласно нормам нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формирование избирательной комиссии субъекта федерации осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта и высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, общественных объединений (пункт 5 статьи 23, пункт 1 статьи 22)\Формнрование окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъекта федерации, органы местного самоуправления осуществляется вышестоящей комиссией на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта федерации, общественных объединений, а также предложений избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления156. При этом вышестоящая избирательная комиссия при формировании окружной избирательной комиссии обязана учесть предложения представительных органов местного самоуправления, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы157. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что в отличие от njfe/кде установленной квоты в одну треть, в состав избирательных комиссий в субъектах федерации должно быть назначено не менее половины членов комиссии по предложениям политических партий, представленных фракциями в Государственной Думе или региональном парламенте3.

Строго говоря, в федеральном законодательстве предусматривается детальное регулирование порядка формирования избирательных комиссий, действующих на территории субъектов и осуществляющих организацию и проведение региональных и местных выборов.

Отдельного внимания заслуживает такая процедура, как расформирование избирательных комиссий. Впервые данная мера ответственности избирательных комиссий была введена Федеральным законом от 19 сентября 1997 года (статья 25)158. Новый Федеральный закон конкретизировал основания для расформирования избирательных комиссий: помимо нарушения избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшего за собой признание выборов недействительными, таким основанием будет считаться неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта федерации159. Что касается законодательных актов о выборах субъектов федерации, то многие из них содержат статьи о расформировании избирательных комиссий160. Но эти статьи, как правило, дублируют положения Федерального закона (подпункт «а» пункта 1 статьи 31, предусматривающий расформирование в случае нарушения избирательных прав граждан), не содержат норм о возможности расформирования в случае неисполнения комиссией решения суда или иной комиссии (как того требует подпункт «б» пункта 1 статьи З!)161. Кроме того, в отдельных региональных избирательных законодательных актах не содержится перечень правонарушений, за которые комиссии могут быть подвергнуты расформированию, и не регламентируется сама процедура расформирования162.

Для того, чтобы проанализировать объем полномочий избирательных комиссий в контексте рассматриваемой проблемы, сравним полномочия окружной избирательной комиссии, установленных федеральным и региональным избирательным законодательством.

Пункт 8 статьи 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит 10 положений, по которым окружная избирательная комиссия вправе реализовывать свои полномочия163. Закон Читинской области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» содержит 15 таких положений.164 Содержательный анализ вышеупомянутых статей позволяет сделать вывод, что региональный законодатель практически полностью копирует положения Федерального закона (несмотря на то, что закон области был принят еще в период действия старого Федерального закона).

Сказанное позволяет рассуждать следующим образом. В данном случае необходимо констатировать, что в вопросе формирования избирательных комиссий, определения порядка их деятельности, доминирует федеральное регулирование, применяемое в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, а полномочия субъектов федерации очень незначительны. Так, в вопросе формирования избирательных комиссий на уровне регионатьного избирательного законодательства устанавливаются сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий. При этом период, в который органы, формирующие комиссии, принимают предложения, должен отвечать требованиям норм федерального законодательства.165 По меткому выражению А.Е. Постникова, речь в данной ситуации может идти лишь о «вкраплении» отдельных элементов регулирования, характерных для предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции РФ166.

Чрезвычайно детальное федеральное регулирование характерно также для образования избирательных округов, составления списков избирателей, порядка голосования и подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, результатов выборов и их опубликования, процедур обжалования нарушений избирательных прав, порядка применения санкций к кандидатам и иным субъектам избирательного процесса, а также ответственности за нарушения избирательных прав граждан.

Таким образом, при регулировании данных институтов в региональном законодательстве практически исключается возможность какой-либо инициативы, а положения, входящие в соответствующие главы законодательных актов субъектов федерации, практически полностью воспроизводят положения Федерального закона.

Насколько целесообразен подобный поход к разграничению полномочий? Как полагает А.Е. Постников, такой подход федерального законодателя в целом оправдан167. Действительно, рассматриваемые институты являются базовыми для избирательного права России и в первую очередь касаются реализации активного избирательного права. Речь идет о гарантиях всеобщего и равного избирательного права, представляющих важнейшие принципы проведения выборов.

Второй способ разграничения компетенции в рассматриваемом вопросе укладывается в пределы регулирования по предметам совместного ведения (статья 72 Конституции РФ). Совместная компетенция - это обязанность России и субъектов федерации обеспечивать реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Совместная компетенция определяет объем федерального и регионального регулирования путем установления «рамок» в федеральном законодательстве.

Нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в этом случае не только обязательны для воспроизведения в законах субъеета, они могут, а ряде случаев - должны развиваться региональным избирательным законодательством. Так, в пункте 3 статьи 38 Федерального закона содержится обязывающая норма «Законом должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов и т.д.» Пункт 2 статьи 40, напротив, содержит управомочивающую норму, согласно которой законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей168.

В рамках совместной компетенции определяются процедуры назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, статуса кандидатов, предвЕиборной агитации и финансирования выборов. /. Порядок назначения выборов.

Механизм назначения выборов предусматривает, что уполномоченный на то орган или должностное лицо назначает соответствующие выборы, а проводят их соответствующие избирательные комиссии.

В случае, если законодательный (представительный) орган не назначит выборы, они назначаются и проводятся избирательными комиссиями субъектов в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов или не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа (депутатов), влекущего за собой неправомочность органа. Это требования федерального закона, а в законодательстве субъектов в некоторых случаях определяется первое воскресенье (Амурская область), второе воскресенье (Читинская область) или сохраняется формулировка федерального закона (Иркутская область).

Кроме того, возможно назначение выборов соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется избирательной комиссией субъекта федерации. Это также требование Федерального закона (часть 4 статьи 10), и инкорпорируется оно не во все избирательные законы субъектов. Из анализируемых законов только в Калининградской области предусмотрено, что если выборы не назначены Думой, избирательной комиссией, или избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, прокурора области назначаются Калининградским областным судом.

Как известно, выборы могут быть назначены не в любой день. Не могут назначаться выборы на праздничный день (Читинская область), в день проведения всероссийского референдума (Калининградская область).

В региональном законодательстве о выборах прослеживается тенденция наделения законодательных (представительных) органов правом назначать все виды выборов, что не соответствует конституционному принципу разделения властей. На это указал Конституционный Суд Российской Федерации, отстаивая право на периодичность выборов. «Нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта РФ от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта РФ при назначении выборов конкретного срока, который определен им же, как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование»169. В целом можно сделать следующий вывод о том, какие подходы используются к назначению выборов. 1) Назначение общих выборов производит представительный орган, досрочных — глава исполнительной власти; 2) общих и досрочных выборов - глава исполнительной власти; 3) общих выборов - представительный орган, досрочных - избирательная комиссия; 5) первых выборов — Президент Российской Федерации (такой порядок предусмотрен в законодательстве, например, Чукотского автономного округа), глава администрации, последующих - представительный орган170.

Изучение законодательных актов о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления показало, что выборы в период с 1993 по 1997 год назначались за некоторым исключением законодательными органами государственной власти, в настоящее время выборы назначают законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований171.

Приведенные примеры приводят к следующему заключению: особенности проведения очередных выборов, сроки их назначения и уполномоченный на то орган (должностное лицо) должны устанавливаться региональным избирательным законодательством.