2. Избирательное право Соединенных Штатов по конституции 1787 г.

Первая попытка создания конституции нового американского государства была предпринята в 1777-1781 гг., когда были разработаны «Статьи конфедерации».

В «Статьях...» было узаконено наличие верховного представительного органа власти конфедерации - Конгресса (Континентальный конгресс), члены которого «ежегодно должны быть избираемы (по установленному законодательным собранием каждого штата способу)»311.

И хотя в это время Конгресс имел характер скорее совещательного, чем законодательного органа, государственное право переходного периода содержало нормы, обеспечивающие равное политико-правовое положение его депутатов и адекватное представительство штатов: «Ни один из штатов не должен иметь пи менее двух представителей в Конгрессе, ни более семи; никто не может быть делегатом более трех лет в течение одного шестилетия; кто состоит в звании делегата, тот не может занимать никакую должность в Соединенных Штатах, за которую он сам пли кто-либо другой вместо пего получает жалование, вознаграждение или денежные выгоды какого бы то ни было рода»312.

В 80-х гг. XVIII в. Соединенные Штаты переживали один из наиболее сложных этапов своего развития. Война с Великобританией фактически завершилась в конце 1781 г. Новое государство смогло отстоять свою независимость в ходе вооруженного конфликта с метрополией, но во время войны колонии были вынуждены максимально использовать свои финансовые, материальные, людские ресурсы.

В стране происходили волнения, вызванные, главным образом, экономическими факторами: восставали солдаты, не получившие жалования; сельское население, наиболее пострадавшее в результате финансовой политики государства, также нередко выражало протест с оружием в руках. В этой ситуации остро чувствовался дефицит центральной власти, наделенной большими полномочиями для того, чтобы устранить не- гативнъге последствия воины и согласовать интересы регионов.

Политических лидеров нового государства беспокоила проблема стихийного демократизма, носителем которого выступали городские и сельские низы. В 80-х гг. XVIII в. среди представителей интеллектуальной, военной н финансово-предпринимательской элиты Соединенных Штатов было распространено мнение о необходимости противодействия эгалитаристским настроениям масс, их стремлению к уравнению прав всех граждан конфедерации. Выразителем идеологии некоего «среднего», сбалансированного пути развития страны, равно избегающего как концентрации власти в руках одного лица, так и демократической анархии, стал Джеймс Мэдисон1. Мэди- Дж Мэдисон соы 11 010 единомышленники (как в Вирджинии, так и в других штатах) считали необходимым изменить «Статьи конфедерации» в целях создания сильной центральной власти, способной, прежде всего, исполнить обязательства, взятые предыдущим правительством (в частности, погасить многочисленные займы, поддерживать ценность бумажных денег и т. п.), а в дальнейшем - обеспечить суверенитет н процветание нового государства.

По инициативе штата Впрджпнпя в сентябре 1787 г.

Подчеркнем, что хотя инициаторы мероприятия (в первую очередь вирджинские политики во главе с Мэдисоном) предполагали обсудить па нем варианты реформирования государственного устройства, конвент в Филадельфии не имел статуса конституционной ассамблеи. Никто не давал его участникам полномочий разработать и принять американскую конституцию; делегаты (за исключением ряда политиков) не готовились специально к серьезной дискуссии по конституционным вопросам. Основной закон американского государства постепенно вырабатывался в ходе заседаний конвента, лишь позднее получившего название «конституционного». Представители штатов олицетворяли высшие слои американского общества (плантаторы, коммерсанты, банкиры, юристы, военные).

С самого начала конвент в Филадельфии носил чрезвычайно закрытый характер: запрещалось фиксировать выступления ораторов, сооб-

' Джеймс Мэдисон (1751-1836) - американский государственный деятель. Член Континентального конгресса, Конгресса Соединенных Штатов. В 1801-1809 гг. государственный секретарь США. В 1809-1817 гг. президент США.

щать прессе о содержании прений. Подобная таинственность вызывала беспокойство общественности; распространялись слухи о том, что за закрытыми дверями обсуждается идея об учреждении в Америке монархии по образцу бывшей метрополии - Великобритании.

В действительности участникам собрания был представлен проект государственного устройства, разработанный Мэдисоном. В его основу был положен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Ему противостояла концепция представителей малых штатов - так называемый «план Ныо-Джерси». В этом варианте Конгресс состоял из одной палаты, состав которой формировали легислатуры штатов, а верховный орган исполнительной власти представлял собой коллегию уполномоченных от штатов.

В Филадельфии со своим планом выступил еще один политик - Александр Гамильтон' - сторонник максимального сужения области применения демократических институтов в государственном строительстве. Гамильтон также использовал схему разделения властей, но в его варианте практически не предусматривались элементы выборности, электорального представительства. По плану Гамильтона президент Соединенных Штатов имел большой объем прав, избирался немногочисленной коллегией выборщиков и сохранял этот пост пожизненно. Сенаторы - члены верхней палаты Конгресса, также исполняли свои обязанности пожизненно после первоначального избрания выборщиками. Лишь члены нижней палаты выбирались населением при условии высокого имущественного ценза активного и пассивного избирательного права. Несложно увидеть в прототипе этого проекта (как, впрочем, и в варианте Мэдисона) британскую политическую модель с конституционным монархом, палатами лордов и общин.

Выступление Гамильтона было воспринято с большим сочувствием, но политики, собравшиеся в Филадельфии, прекрасно сознавали, что принятие данного плана вызовет недовольство населения, может стать причиной вооруженной борьбы за демократические права под руководи

1 От латинского «praesideo» - восседать впереди, председательствовать. * Александр Гамильтон (1757-1804) - американский государственный деятель. Член Континентального конгресса. В 1789-1795 гг. - министр финансов США.

ством «нового Цезаря или Кромвеля». В качестве основы для дальнейшей дискуссии был выбран «Вирджинский план» Мэдисона.

Статус президента, его компетенция, а также конструкция Конгресса подверглись пристальному рассмотрению. Взгляды участников конвента часто не совпадали, многие стремились отстоять свою точку зрения.

Большинство членов конвента было согласно с тем, что президент (по крайней мере, первый) должен быть избран; это диктовалось необходимостью лигнтимации статуса главы исполнительной власти. Но такое решение вызывало новые споры, - о том, каким способом должен быть избран президент. Кроме того, следовало принять решение о сроке его полномочий.

Проект конституции не предусматривал ограничения количества сроков, на которые мог избираться президент Соединенных Штатов. Большинство склонялось к мнению, что время исполнения президентом своих обязанностей должно быть достаточно продолжительным, но при этом ограничиваться определенным сроком. Джефферсон писал в своих мемуарах: «Я совершенно не одобрял возможности пожизненного переизбрания президента... Я... видел, как легко пожизненные должности превращались в наследственные. Поэтому я хотел, чтобы президент избирался на семь лет и не мог быть переизбран снова»'313.

Вначале конвент принял решение, что президент будет избираться на семь лет, по в процессе согласования мнений был выработан следующий порядок. Президент избирался па четыре года; по истечении этого срока следовало произвести выборы - своеобразный экзамен для высшего должностного лица государства, па котором избиратели могли выразить ему недоверие, и тем самым, передать президентские полномочия другому лицу. В будущем, президент, не переизбранный на очередное четырехлетие, мог вновь выставить свою кандидатуру и завоевать доверие избирателей. Делегат от штата Нью-Йорк предложил исключить возможность избрания президента па третий срок. Ш таты Вирджиния и Северная Каролина внесли поправку, согласно которой «никто не может быть президентом более восьми лет на протяжении любых шестнадцати лет»2.

Более сложной задачей оказалось определение способа избрания президента.

Предлагались следующие варианты: всенародное избрание, выборы в коллегии губернаторов штатов или непосредственно в законодательных собраниях штатов, избрание специально делегированными лицами - выборщиками, избрание конгрессменами по жребию. Конвент потратил немало времени для выработки решения, которое стало бы приемлемым для всех, и этот вопрос был передан на рассмотрение «Комитета по отложенным делам».

Каждый способ имел своп достоинства и недостатки. Всеобщее избрание президента соответствовало передовым политико-правовым доктринам нового времени, отвечало интересам широких народных масс, могло сплотить население молодого государства. Однако техническая сторона подобного избирательного процесса признавалась многими неосуществимой.

Казалось маловероятным, что один кандидат сразу получит абсолютное большинство голосов во всей стране. Как быть в случае, если разрыв между числом голосов, поданных за нескольких кандидатов, окажется минимальным? Будет ли президент пользоваться должным авторитетом, если какая-либо часть общества выразит сомнение в законности его статуса? Отметим, что в этот период нигде в мире не существовало практики общенациональных выборов главы государства. Кроме того, при всенародном избрании президента небольшие штаты могли считать свои интересы ущемленными, так как в каждом штате большинство получил бы местный кандидат. Следствием этого мог стать рост регионального сепаратизма, что угрожало независимости Союза в целом.

Избрание президента губернаторами штатов, напротив, не представляло никаких технических проблем, но этот способ был отвергнут как по причине его недемократичности, так и по более веским основаниям. Президент, избранный коллегией губернаторов (глав исполнительной власти в регионах), неизбежно попадал в зависимое положение, в то время как пост главы исполнительной власти предполагал значительную степень независимости, позволяющей оперативно принимать ответственные решения.

Избрание президента в Конгрессе противоречило принципу «разделения властей». В таком случае законодательная власть получала приоритет над властью исполнительной, что могло привести к дисбалансу политической системы. Кроме того, противники такого способа избрания указывали на возможность подкупа конгрессменов какой-либо влиятельной стороной, заинтересованной в продвижении своего кандидата на президентский пост. При сравнительно небольшом числе конгрессменов могла сложиться и ситуация, когда ни один кандидат не получал необходимого большинства голосов, процесс выборов затягивался, что, в свою очередь, могло обострить политическую борьбу и вызвать волнения в обществе (отметим, что данные опасения полностью подтвердились в 1800 г., когда избрание президента США было поручено Конгрессу).

«Комитет одиннадцати», созданный конвентом для согласования спорных вопросов, остановился на варианте избрания президента кол- легнеп выборщиков. Такой способ позволял частично реализовать в ходе выборов принцип народного суверенитета, обеспечить независимость нового органа исполнительной власти и устранить основания для регионального сепаратизма, так как в данном случае ни один штат не получал безусловного преимущества. Предполагалось, что в штатах будут выбраны наиболее подготовленные, информированные представители, способные принимать решение, руководствуясь, в первую очередь, интересами страны в целом, а не отдельных регионов.

Идея применения коллегии выборщиков, ряд ее существенных черт были заимствованы пз практики Римской республики, где существовали центуриатные комиции - народные собрания, представлявшие совокупность римских граждан, но не прямо, а опосредованно. В древнем Риме каждая социальная группа, в зависимости от уровня богатства, имела право делегировать определенное число своих представителей для участия в народном собрании. Этот принцип было решено использовать в избирательной практике Соединенных Штатов. Но здесь институт выборщиков президента представлял интересы не социальных групп, а территорий. Данный порядок организации выборов, безусловно, не являлся идеальным н уже в ходе борьбы за ратификацию конституции подвергся критике как справа, так и слева. Однако практика показала жизненность именно этой, искусственно сконструированной модели согласования интересов различных регионов при избрании главы государства.

Помимо проблем, связанных с организацией ветвей власти, па Конституционном конвенте активно обсуждался вопрос об избирательных правах населения. Большинство участников дискуссии высказывалось за ограничение участия населения в электоральном процессе. Причем речь шла о той части населения, которая традиционно воспринималась в качестве собственно «общества», о взрослых мужчинах, не относящихся к этническим группам (т. н. «белое» население). Женщины, коренные жители Америки, темнокожие - априори не воспринимались в качестве носителей политических прав.

Поскольку требования, предъявляемые к избирателям в разных штатах, существенно варьировали, было внесено предложение о необходимости создания конституционной нормы, устанавливающей единые условия права избирать и быть избранным, размер имущественного ценза.

Принятие присяги президента

В качестве последнего предлагалось наличие у потенциального избирателя свободной земельной собственности - «фригольда». В Америке, подчеркивал участник конвента Д. Дикинсон314, широко распространена земельная собственность и земельный ценз должен стать «необходимой защитой от опасного влияния неимущих и беспринципных масс»-. Г. Моррис:і предостерегал собрание: «Предоставьте право голоса неимущим, и они продадут его богачам»''. На Конституционном конвенте преобладали антидемократические настроения. Вот несколько характерных высказывании, сделанных его участниками: «Народ должен как можно меньше касаться дел правительства» (Р. Шерман, делегат от Коннектикута), «Бедствия, которые мы сейчас испытываем, проистекают от излишеств демократии» (Э. Джерри, делегат от Массачусетса), «Говорят, что глас народа - глас Божий. Но сколько бы это ни повторяли, сколько бы в это ни верили, на самом деле положение обстоит иначе. Народ возбудим и непостоянен, редко способен трезво рассуждать и верно решать» (А. Гамильтон)'.

Наиболее активным защитником демократических принципов на конвенте был Бенджамин Франклин-. Ряд влиятельных политиков также склонялся к тому, чтобы конституция Соединенных Штатов содержала нормы, дающие право голоса большинству населения. В своей позиции они руководствовались не идейными убеждениями, а политическим расчетом. «Избирательное право - это деликатный вопрос, оно строго охраняется большинством конституции штатов. Народ не захочет поддержать конституцию страны, если она лишит его избирательных прав», - предостерегал участников конвента делегат Элсворт3. Сходного мнения придерживался и Мэдисон, полагавший, что для правительства более целесообразно опираться на поддержку населения, а не дистанцироваться от него. Народное представительство должно было стабилизировать политический процесс, повысить авторитет центральных властей, препятствовать расколу в рядах складывающейся федерации.

На практике участие населения в электоральном формировании федеральных органов власти выглядело достаточно скромно. Избиратели голосовали за членов нижней палаты Конгресса и за выборщиков президента: «Право голоса по новой конституции было предоставлено ничтожной прослойке - 125 тыс. человек, или 3, 5 процента всего белого населения страны»'1.

Работа над проектом конституции завершилась осенью 1787 г. 17 сентября он был направлен в Конгресс. Начался процесс ратификации конституции. Для этого в штатах созывались специальные коллегии депутатов, избранных населением (в штате Род-Айленд проект был вынесен на референдум). По отношению к конституции американское общество разделилось на две, приблизительно равные части: сторонников проекта (их называли «федералистами») и его противников. На протяжении 17871788 гг. федералистам с большим трудом удалось провести ратификацию в девяти штатах, и 2 июля 1788 г. было объявлено о том, что конституция вступила в действие. Отдельные штаты упорно отказывались ратифицировать конституцию: Род-Айленд сделал это лишь в 1790 г. под угрозой исключения из федерации и вооруженной блокады.

13 сентября 1788 г. был издан ордонанс, назначавший сроки проведения выборов членов Конгресса и президента США; в октябре перестал существовать Континентальный конгресс.. Высший законодательный орган США открылся 4 марта 1789 г., а 4 февраля того же года был избран и 30 апреля вступил в должность первый президент Соединенных Штатов - Джордж Вашингтон'.