3.1. Имущественные права государственного органа со статусомюридического лица.

Как отмечалось ранее, анализ действующих нормативных правовых актов, устанавливающих статус государственных органов, позволяет сделать вывод, что практически каждый из них, обладающий властными полномочиями, приобретает статус юридического лица.

Общепризнанным можно считать мнение, что статус юридического лица имеет значение для участия в правоотношениях при приобретении, осуществлении и защите главным образом имущественных и личных неимущественных прав. Кроме того, само понятие юридического лица возникло и развилось в целях защиты имущественных интересов участников имущественного оборота Согласно одной из теорий возникновения юридических лиц- теории фикции - юридическое лицо возникло как способ отделить ответственность участников организации от ответственности самой организации, - ответственности, прежде всего, имущественной.

Наличие обособленного имущества, находящегося в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении организации, которым эта организация отвечает по своим обязательствам, является

одним из признаков юридического лица, а имущественная самостоятельность - одним из признаков гражданско-правовых отношений. Более того, это имущество должно находиться у организации на самостоятельном балансе или быть выделенным ему по смете. Исследователи отмечают, что степень обособленности имущества может быть различной, но минимальный ее уровень должен быть таким, чтобы юридическое лицо участвовало в гражданском обороте и самостоятельно отвечало за последствия такого участия принадлежащим ему имуществом \

Еще до появления ГК РФ, в развитие теории фикции, Е. Л. Суханов выдвинул теорию юридического лица как

"персонифицированного имущества", в тот период, когда в советской правовой мысли акценты в понимании природы юридического лица ставились, в основном, на организационное обособление коллектива предприятия (т.н.

не находящихся у него в оперативном управлении), которыми предприятие может не только пользоваться, но и распоряжаться, самостоятельного баланса (а не сметы), а также расчетного счета в банке .

Однако «процесс» наделения имуществом государственного органа при его создании в законодательстве отражен поверхностно. Так, в Федеральном законе РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" отмечено, что как законодательный

Ф (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, так и

высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладают правами юридического лица (ч. 7 ст. 4, ч. 4 ст. 20 закона). Вместе с тем, в законе совершенно не регулируются вопросы наделения органов государственной власти субъекта РФ каким- либо имуществом при их создании, а также их самостоятельной ответственности за счет этого имущества; упоминается лишь об имуществе субъекта РФ, в том числе, необходимом "для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ" (ч. 1 ст. 26.! 1 Закона). В положениях о государственных органах указывается лишь на то, из каких

источников финансируется государственный орган. # Вопрос об имущественной самостоятельности государственного органа не может быть в полной мере исследован без рассмотрения вопроса о порядке финансирования государственного органа после его создания. И здесь вопрос имущественных прав федерапьных государственных органов и государственных органов субъектов РФ решается аналогично. В положениях о федеральных органах государственной власти устанавливается, что их финансирование осуществляется за счет средств, выделяемых в федеральном бюджете .

финансовое обеспечение деятельности органа государственной власти осуществляется за счет средств областного бюджета и внебюджетных средств, формируемых в соответствии с действующим законодательством.

Права участника гражданских правоотношений на принадлежащее ему имущество, а если юридическое лицо обладает имуществом не на праве собственности, а на ином вещном праве, - то и права собственника в отношении такого имущества, - зависят, прежде всего, от Ф организационно- правовой формы, в которой создается юридическое лицо.

Статья 50 ГК РФ требует, чтобы юридические лица создавались в организационно- правовых формах, предусмотренных ГК РФ или иных формах, предусмотренных законом. В литературе высказывалось мнение, что государственным органам более всего близка организационно- правовая форма учреждения. Единственным документом, определяющим правовой статус того или иного государственного органа, его "уставом", является Положение, утверждаемое публично- правовым образованием. Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что в таких Положениях одновременно определяется их

статус и как участников гражданско-правовых отношений, и как представителей публичной власти. Придавая государственным органам статус юридических лиц, логично было бы в тех же самых Положениях определять их организационно- правовую форму, как того требует ст. 50 ГК РФ. Однако как федеральные, так и региональные органы государственной власти со статусом юридического лица, никогда напрямую не называются "учреждениями". Выше уже отмечалось, что органы государственной власти не смешиваются с государственными учреждениями и ими не являются, даже если имеют статус юридического лица. Не приравниваются органы государственной власти к бюджетным учреждениям и в Бюджетном кодексе РФ по смыслу статьи 68, где бюджетные учреждения перечисляются отдельно от органов государственной власти и органов местного самоуправления как финансируемые из бюджета организации.

Исследование правового статуса органов государственной власти Архангельской области, проведенное на основе анализа утвержденных Главой администрации Архангельской области Положений, позволяет сделать следующие выводы.

В отношении органов государственной власти Архангельской области, имеющих статус юридического лица, устанавливается, что имущество закрепляется за ними на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ (п.

Аналогичные нормы содержатся и в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Таким образом, органам государственной власти фактически присваивается статус учреждения, хотя прямо об этом не говорится.

В части 2 ст. 48 ГК РФ установлено, что создание юридического лица в организационно- правовой форме учреждения предполагает его финансирование собственником. Статья 296 ГК РФ определяет правовой ф режим имущества учреждения как предоставленного ему на праве

оперативного управления. Арбитражные суды при рассмотрении дел с участием органов управления публично- правовыми образованиями, нередко указывают, что есть основания для признания их учреждениями именно в силу переданных им собственником имущественных прав 2.

В ч. 2 ст. 41 Федерального закона РФ от 16.09.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 3 предусмотрено наделение органов местного самоуправления правами юридического лица и их государственная регистрация в организационно-правовой форме

ф 1 См.: Положение о департаменте строительства и жилищно-коммунального

хозяйства Администрации Архангельской области.

См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 02.07.02 г. по делу № A26-5847/0I -01-04/234; Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 30.11.99 г. по делу Л* А56-18105/99 // Документы официально опубликованы не были. Взяты из Справочно-правовой

ф системы "Консультант- Плюс"

Российская газета. 2003. 8 октября.? муниципальных учреждений. Однако в данном случае законодатель, по- видимому, считает понятия «статус юридического лица» и «права юридического лица» равнозначными, что представляется не совсем

верным. Смешение понятий вносит путаницу в дальнейшее уяснение правового статуса муниципального учреждения.

В Законе указано, что представительный орган муниципального образования и местная администрация, обладающие в силу закона правами юридического лица действуют в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям. Вместе с тем, при анализе закона "О некоммерческих организациях" для органов местного самоуправления выявляются не

ф устраненные до настоящего времени законодателем противоречия.

Так, пункт 3 ст. 41 Закона в нарушение положений ГК РФ предусматривает возможность наделения правами (статусом) юридического лица структурных подразделений органов местной администрации, которая сама является юридическим лицом. Закон "О некоммерческих организациях" и ГК РФ предписывает, что у некоммерческой организации должно быть наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности. Между тем, органы местного самоуправления никогда прежде не включали в свое название указание на организационно-правовую форму.

Создание филиалов и представительств органов местного самоуправления также противоречит закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Статьей 15 закона РФ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что учредителями некоммерческой организации могут выступать граждане и (или) юридические лица. Учредителем органа местного самоуправления может являться только муниципальное образование, не относящееся ни к тем, ни к другим. Более того, тем же

законом (ст. 31) предусмотрена возможность создания органами государственной власти и органами местного самоуправления государственных и муниципальных учреждений, а также наделения их имуществом. Таким образом, используя указанную норму закона, орган

местного самоуправления может создать и зарегистрировать как муниципальное учреждение самого себя. Весьма затруднительно применение к государственным или муниципальным учреждениям правил о ликвидации некоммерческих организаций.

Изложенное позволяет сделать вывод, что наделение органов местного самоуправления статусом муниципальных учреждений в настоящее время требует корректировки законодательства о некоммерческих организациях.

ф Представляется, что имущественные отношения между публично-

правовым образованием и государственным органом регулируются прежде всего нормами бюджетного законодательства, во - всяком случае, на этапе предоставления имущества в пользование, а в бюджетных отношениях орган государственной власти участвует исключительно как представитель власти, а не как юридическое лицо. Конституционный Суд РФ в одном из решений также подчеркнул, что бюджетные отношения имеют публично- правовой характер, поскольку они выступают в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований .

Порядок принятия бюджета определяется Бюджетным кодексом РФ. Участниками бюджетного процесса по смыслу ст. 152 Бюджетного кодекса РФ являются только уполномоченные органы государственной власти. Бюджет, т. е. главный документ, определяющий степень имущественной самостоятельности государственных органов в текущем году, утверждается законодательным (представительным) органом соответствующего уровня (ст. 153 Кодекса); органы исполнительной власти обладают полномочиями лишь по составлению проекта бюджета и внесения предложений по объему финансирования. Таким образом, бульшая часть органов государственной власти лишь опосредованно может влиять на объем выделяемых им денежных средств; предпринимательской же деятельностью им заниматься запрещено. Кроме того, бюджетные средства носят строго целевой характер, т.е. ни один государственный орган не вправе самостоятельно определять направление использования поступающих в его распоряжение денежных средств после утверждения бюджета. Бюджетные средства запрещено размещать на банковских депозитах, за счет такого размещения запрещено получать дополнительные доходы, а также передавать эти доходы в доверительное управление (ст. 236 Бюджетного кодекса РФ).

Проверяется правильность расходования бюджетных средств отчетом об исполнении бюджета, обязанность представления которого на утверждение в законодательный (представительный) орган государственной власти возлагается на органы исполнительной власти. Расходование бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете, или с превышением установленных в нем пределов влечет для получателя бюджетных средств и его должностных лиц ответственность, предусмотренную Бюджетным кодексом. Аналогичные правила о принятии и исполнении бюджета содержатся в нормативных - правовых актах, регулирующих бюджетный процесс на уровне субъектов федерации .

Широкие полномочия по распределению бюджетных средств в силу ст. 158, ст. 159 Бюджетного кодекса РФ имеет орган государственной власти, наделенный полномочиями распорядителя бюджетных средств: он составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств. Более того, анализ норм Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что есть органы государственной власти, наделенные особыми полномочиями по контролю расходования средств бюджета, что ставит их "над" органами государственной власти, пользующихся бюджетными средствами. Так, контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ вправе провести проверку бюджета субъекта РФ - получателя финансовой помощи из федерального бюджета в силу ст. 138 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс устанавливает принцип казначейского исполнения бюджета. Поскольку федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения финансируются из федерального бюджета, а иного источника финансирования не имеют и иметь не могут, то на них в полной мере распространяется действие ст. 243 Бюджетного кодекса РФ. В силу этого в отношении органов государственной власти РФ и их территориальных подразделений действует правило, согласно которому получаемые государственным органом бюджетные средства зачисляются на счет, открываемый им в органах Федерального казначейства РФ. Федеральному казначейству Ф предоставлено право регистрации поступлений бюджетных средств,

регулирования объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершения разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществления платежей от имени получателей средств федерального бюджета. Все эти действия производятся органами Федератьного казначейства только после проверки соответствия совершаемых получателями бюджетных средств действий бюджетному законодательству. В силу прямого указания закона Ф все средства федерального бюджета и операции по их использованию

отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, запрещено.

Изложенное позволяет сделать вывод, что указание во многих положениях о возможности открытия органом государственной власти "счетов в банках" имеет весьма условный характер. Причем если до введения в действие Бюджетного кодекса РФ законодатель в документах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов исполнительной власти указывал, что они, являясь юридическими лицами, открывают # "текущие счета в учреждениях банков" , то после введения в действие

Кодекса данная формулировка поменялась на другую - "счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации"2.? Очевидно, что счета, открываемые органам государственной власти в органах Федерального казначейства, не тождественны счетам, открываемым юридическим лицам - коммерческим и некоммерческим

организациям по правилам главы 45 ГК РФ на основании договора банковского счета. Данный вывод основан на том, что Бюджетный кодекс РФ не содержит в этой части отсылок к соответствующей главе ГК РФ, что не позволяет по аналогии применять к этим отношениям гражданское законодательство в силу указания ч. 3 ст. 2 ГК РФ. В связи с изложенными выше соображениями относительно приравнивания органов государственной власти к юридическим лицам в форме учреждений представляется, что открытие ими иных счетов в банках (в обход органов

Ф Федерального казначейства) недопустимо. Возможности открытия таких

«независимых» счетов в законодательстве не предусмотрено.

Имущество, которым обладает государственный орган, используется для обеспечения его деятельности, т.е. реализации целей и задач, входящих в компетенцию органа и определенных в соответствующем положении о нем. Юридические лица «частного права» самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам. Наделение органа публично- правового образования статусом юридического лица предполагает, в противоречие с общим правилом, субсидиарную ответственность собственника государственного (муниципального)

учреждения по его обязательствам (ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Однако конструкция статьи 16 ГК РФ свидетельствует о том, что причинение вреда государственным органом или его должностным лицом приравнивается к причинению вреда самим публично- правовым образованием. В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.96 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" 'в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект РФ в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

имущественная ответственность государственного органа как юридического лица в данном случае исключена;

в силу положений главы 5 ГК РФ публично- правовые образования, представителями которых в гражданских правоотношениях могут быть государственные органы и органы местного самоуправления, не обязаны наделять последних правами или статусом юридического липа.

Гражданское законодательство и сложившаяся практика высших судебных органов РФ отграничивает случаи возмещения убытков, причиненных государственным органом при осуществлении властных полномочии, и при осуществлении обычной хозяйственной деятельности. В последнем случае государственный орган, который для осуществления такой деятельности наделяется правами или статусом юридического лица, несет ответственность преимущественно теми средствами, которые выделены ему публично-правовым образованием.

Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ с функциями хозяйствующих субъектов запрещается, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Из этого следует, что извлекать прибыль из использования имущества, находящегося на балансе органа государственной власти, путем самостоятельного участия в • предпринимательской деятельности, орган государственной власти не вправе, поскольку создается для осуществления иных полномочий. Как отмечалось в литературе, гражданская, т.е. имущественная,

правоспособность не характерна для государственного органа, как не характерна для него и сама имущественная деятельность, поскольку' создается он для осуществления функций управления, а не участия в гражданских правоотношениях Практика работы арбитражных судов также позволяет в этом убедиться. В частности, при возникновении споров о правомерности использования государственными органами бюджетных средств арбитражные суды прекращают производство по делу ввиду неподведомственностн им таких дел со ссылкой на ограниченную

ф процессуальную правосубъектность государственных органов и органов

местного самоуправления применительно к статье 53 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ)2.

Таким образом, при уравнивании де-факто государственного органа с учреждением, или создании его в организационно- правовой форме учреждения, выявляется ряд проблем. Статья 298 ГК РФ запрещает учреждению распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, выделенным ему по смете. Предпринимательская деятельность, которой государственным органам запрещено заниматься напрямую, не приравнивается в ГК РФ к "приносящей доходы

деятельности", о которой идет речь в части второй той же статьи Кодекса, и право заниматься которой может быть предоставлено государственному органу в документе об его учреждении. Пунктом 1 статьи 298 ГК РФ установлено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом,

1 См.: Козлов 10. М. Органы советского государственного управления (Понятие и конституционная система). М., Госюриздат, I960, С. 54-55.

: ЛПК РФ. Принят Государственной Думой РФ 24.07.02 г. //Российская газета. - 2002. 27 июля; Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного

округа от 07.05.04 г. по делу № Л05-11927/03-11 //Документ официально опубликован не был. Взят из Справочно-праповой системы "Консультант- Плюс" приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В соответствии с пунктом 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Высший Арбитражный Суд РФ подчеркнул, что в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете Очевидно, что такая ситуация ставит контрагентов государственного органа - юридического лица в крайне невыгодное положение. Следует также отметить, что четких критериев разграничения занятий государственным органом "предпринимательской деятельностью" и "приносящей доходы деятельностью" до настоящего времени ни в законодательстве, ни в судебной практике не выработано, что также открывает простор для имущественных злоупотреблений государственных органов.

Поскольку Президент РФ и Правительство РФ практически беспрепятственно перераспределяют имущество между министерствами и ведомствами, которые в большинстве своем имеют статус юридических лиц, О. Ю. Усков делает вывод об отсутствии у органов государственной власти имущественной обособленности, а, следовательно, и самостоятельной юридической личности . В ранее действующем советском законодательстве, в период господства социалистической, государственной собственности, вопрос об управлении государственным имуществом решался через наделение государственных органов правами юридического лица. В основном считалось, что органы государственной власти осуществляют функции управления, однако поскольку они одновременно с этим считались и хозяйствующими субъектами, самостоятельными субъектами

гражданского права, для отделения функций управления от функций хозяйствования использовалась конструкция юридического лица. Для осуществления функций управления частью государственного имущества, это имущество передавалось органу государственной власти в оперативное управление.

В настоящее время функции управления четко отделены от функций хозяйствования, поэтому имущественные права органов государственного управления действующим законодательством существенно урезаны, если не сведены к минимуму. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы государственной власти не обладают имущественной обособленностью, традиционной для юридических лиц в гражданском праве. Выражается это не столько в порядке наделения имуществом при учреждении государственного органа и в правовом режиме такого имущества, сколько в возможностях государственных органов самостоятельно использовать это имущество. Нормы бюджетного законодательства фактически лишают орган государственной власти проявлять инициативу при решении вопроса о размерах своего финансирования, а также порядке использования выделяемых ему бюджетных средств; вести самостоятельную хозяйственную деятельность ему запрещено. Кроме того, ограничены случаи участия органа государственной власти с правами или статусом юридического лица в гражданском обороте, что существенно сокращает случаи его ответственности по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом.