<<
>>

1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица.


Государственный орган со статусом юридического лица представляет собой фактически два различных субъекта: государственное учреждение как субъект, в первую очередь, гражданского права и государственный орган - субъект конституционного права.
Представляется, что смысл создания юридического лица, а равно и наделения государственного органа статусом юридического лица заключается в самой деятельности юридического лица, т.е.
извлечении прибыли (для коммерческих организаций) или преследовании иных целей, не связанных с извлечением прибыли (для некоммерческих организаций). Представленный в последующих разделах исследования анализ нормативно- правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти, позволяет утверждать, что правосубъектность в # сфере гражданского и в сфере государственного права возникает у них одновременно, с момента создания, поскольку наделение статусом юридического лица происходит путем указания на это в соответствующем положении о том или ином органе государственной власти. Во - всяком
случае, не представляется возможным привести пример, когда наделение его статусом юридического лица происходило бы уже после создания, в какой - то момент деятельности. Следовательно, законодательно урегулированными должны быть оба эти правовых статуса. Однако существующий порядок организации деятельности государственного органа затрагивает лишь его статус как субъекта государственно-правовых отношений. В связи с этим представляется необходимым определить, насколько эти два статуса определяют сущность государственного органа,
Ф оказывают влияние на нормативно- правовое регулирование его
деятельности. Для этого обратимся к историческому анализу понимания феномена юридического лица и государственного органа.
В литературе отмечается, что впервые в правовую науку термин "юридическое лицо" был введен средневековыми учеными- глоссаторами и канонистами, применившими к корпорации понятие личности. Именно они впервые стали применять термин "фикция" к силе воли всех членов корпорации в случае представительства се интересов одним лицом, группой лиц или большинством ее членов Таким образом, одной из древнейших теорий юридического лица является теория фикции, которая
развивается в философии и юриспруденции начиная с XII века и вплоть до наших дней. Наиболее известным из ее средневековых исследователей является Иннокентий IV, а окончательное свое выражение она получила в работах Ф. К. Савиньи в середине XIX века. Иногда ее также называют теорией олицетворения. Фикция есть некий научный прием, т.е. заведомо неправильное утверждение, позволяющее государству признавать на основе закона субъектом права в действительности не существующее лицо.
Аналогичным образом, понятием государства, как фиктивной лич-
ности (persona ficta), которая реально не существует, но создана для служебных, практических целей, задолго до канонистов пользовались юристы древнего Рима. В реальном мире этой persona ficta не соответствует живой субъект: это голое юридическое понятие, созданное для упорядочения правовых отношений, объединения их в один центр, сосредоточения ответственности и т. д.; именно благодаря этому понятию государство может выступать как участник имущественных, гражданско-правовых отношений, выступать в суде и т.
д. Юристы
ф исходили при этом из того, что фиктивное лицо не может действовать
вовне, и поэтому за него должны действовать живые люди, наделенные тем. чего лишено это юридическое лицо, т. е. живой, действующей волей. Эти дееспособные люди, выступающие от правоспособного, по лишенного дееспособности лица, государства, и являются органами этого лица, органами государства \ Таким образом, государственный орган рассматривался как представитель государства, фиктивной личности, действуя от его имени как личность действительная, живая.
Каноническая теория фикции применима к государственным органам лишь отчасти. Действительно, так же, как и юридическое лицо,
являющееся субъектом гражданских правоотношений, государственный орган можно считать фиктивным образованием, созданным государством для осуществления управленческих функций. Однако существенной чертой теории фикции является то, что изначально она была ориентирована на субъектов частного права, действующих для достижения целей, поставленных отдельными людьми. В отношении государственных органов этого сказать нельзя, поскольку в развитых странах мира с демократической формой правления в идеале государственные органы выражают не волю одного лица, а волю всего народа, а как органы исполнительной власти - еще и подконтрольны ему.
Неприменимым оказывается к государственным органам и утверждение канонистов, что юридическое лицо не имеет тела, а, следовательно, не имеет воли, то есть волю имеют лишь члены юридического лица, но не сама корпорация. Представляется, что даже лица, составляющие коллектив государственного органа, не имеют самостоятельной воли, действуя от имени государственного органа, поскольку его действия выражают не волю конкретных лиц, и даже не волю самого государственного органа, а волю всего государства в целом в какой-то конкретной сфере регулирования общественной жизни. Волю государственного органа, таким образом, нельзя разбить на "совокупность воль" составляющих его членов. Более того, сам государственный орган как фиктивное образование есть производный субъект от другого фиктивного образования- государства, тогда как теория фикции предполагает наличие "под маской" фиктивного образования конкретных лиц, действующих в своем интересе. Кроме того, фикция изначально применялась лишь к корпорациям, т.е. юридическим лицам частного права, т.к. в современном понимании средневековая промышленная корпорация - не что иное, как акционерное общество, коммерческая организация. И если за юридическим лицом частного права стоят лица, его создавшие, то государственный орган хоть и создастся конкретными лицами, но эти лица действуют не сами по себе, а как представители государства, которое, в свою очередь, также является фиктивным образованием.
Дальнейшее развитие теории фикции нашло отражение во взглядах легистов (Бартол, Цинус, Олрадус и др.). Корпорация отождествлялась с совокупностью всех составляющих ее в данный момент лиц, и представительство этого союза было лишь представительством его членов. • При этом подчеркивалась имущественная обособленность корпорации от имущества отдельных ее участников \
Необходимостью отделения имущества, используемого корпорацией
в собственных целях, от имущества отдельных членов корпорации, объяснял фикцию в римском праве и известнейший исследователь XIX века В. М. Хвостов. Под фикцией при этом понималось заведомо неправильное предположение, что в тех случаях, когда корпорация использует свое собственное имущество, существует как бы физическое лицо, как бы человек, которому принадлежат эти права, и рассматривает эти права так, как будто они принадлежат вымышленному человеку .
И здесь мы встречаем противоречие применительно к сущности
Ф государственных органов, поскольку обособление имущества
государственного органа от имущества его должностных лиц вовсе не является целью и смыслом его образования; кроме того, даже имущественная самостоятельность государственного органа представляется сомнительной в разрезе действующего законодательства.
Следующей теорией, раскрывающей сущность юридического лица, можно назвать теорию олицетворения К. Савиньи. Она также допускала возникновение и наличие конструкции юридического лица только для юридических целей и только в частном праве . Не только Савиньи, но и "никто из приверженцев теории олицетворения не утверждал, что
корпорация или учреждение... есть реальные персоны. Понятие лица, персоны они условно переносили на юридическое лицо, правоспособность которого допускалась ими лишь в гражданском праве, применительно к имущественным правам, исключая все остальные (публичные) права" . Даже противники теории фикции не оспаривали тот факт, что юридическое лицо создается в большей степени для участия в имущественных, т.е. частноправовых отношениях. Кроме того, неотделимой частью теории олицетворения являлось представление о порядке возникновения и прекращения у юридического лица правоспособности. Отмечалось, что для признания корпорации
юридическим лицом, а также для ее ликвидации, требовалось разрешение
/
государства. Изложенное также противоречит порядку создания государственного органа, возникновение которого не зависит от воли частных лиц, инициатива создания которого исходит только от государства. В отношении же корпораций разрешение государства требуется для того, чтобы фиктивный субъект, инициатива создания которого принадлежит частным лицам, мог осуществлять юридически значимые действия.
С середины XIX века в противовес теории фикции начинает развиваться теория бессубъектного имущества, основанная на предположении, что имущественные права могут существовать без субъекта (Б. Внндшейд). Развивая эту теорию, Кеппен утверждал, что в силу признания закона права могут приобретаться непосредственно в пользу имущества, состав которого также может меняться независимо от воли и действий субъекта. Далее Бринц выдвинул теорию "целевого имущества", согласно которой имущество не является собственностью членов корпорации (действительных субъектов), и становится принадлежностью цели корпорации, при этом юридическое лицо как субъект права существовать перестает. Таким образом, Бринц допускал двойную фикцию: фикцию бессубъектного имущества и фикцию цели. Имущество и имущественные цели являлись основанием для возникновения субъекта гражданских правоотношений и согласно теории Белау
Таким образом, разновидности теории "целевого (бессубъектного) имущества" также не могут объяснить появление и сущность государственного органа, который создается не в целях осуществления имущественных прав составляющих его членов, а в целях осуществления функций государства. Кроме того, материальные средства, находящиеся в распоряжении государственного органа, образуются не посредством деятельности самого государственного органа, и не вносятся и его учредителями при создании, а выделяются в строго определенных пределах и порядке (бюджетное финансирование, целевой характер и отсутствие прибыли как таковой ввиду особых целей и задач, решаемых государственным органом).
Далее появились теории, объясняющие юридическое лицо как реальный субъект права, живой социальный организм (Гирке, Н. С. Суворов, Д. М. Генкин). Одновременно с ними возникли аналогичные теории государства и государственных органов.
Теории юридического лица как реального субъекта предполагали наделение его лица самостоятельной волей, желаниями, чувствами, корпоративной честью. Ряд исследователей полагали, что определяющим моментом для признания некоего явления субъектом права является наличие у него определенных интересов и потребностей. Рудольф Иерипг, разработчик так называемой теории "интереса", считал, что юридическое лицо- это искусственный правообладатель, который, во - первых, служит субъектом для внешних отношений, а во-вторых, предназначен для реализации прав участников корпорации, которые являются единственными реальными субъектами права. Аналогичных взглядов придерживались:
'См.: КозловаН. В. Указ. соч.,С. 131-133? российская |госуллрстигинлп
гк?»яиотгкл
Больце, полагавший, что субъектами права в корпорации являются все члены союза в данный момент в их соединении;
Книп, утверждавший, что действительными субъектами прав корпорации выступают отдельные ее члены, которые являются ^собственниками ее имущества и представляют ее в правоотношениях
Н. М. Коркунов, полагавший, что юридическое лицо есть лишь способ существования правовых отношений людей, входящих в его состав, то есть это не более чем технический прием, упрощающий взаимоотношения заинтересованных людей . Русский правовед Г. Ф. Шершеневич попытался объединить теорию "интереса" и теорию "фикции", утверждая, что юридическое лицо как правовое средство, т.е. фикция, позволяет нескольким независимым субъектам объединить свои капиталы и сосредоточить в общих руках значительные денежные ресурсы путем передачи их в собственность искусственного субъекта- организации. Именно этот искусственный субъект, обладающий исключительно имущественной правоспособностью, становится центром юридических отношений, преследующих общую цель, неразрывно связанную с использованием имущества, находящегося в собственности корпорации .
В конце XIX века возникла теория коллективной собственности, которая получила законченное выражение в трудах П. План ноля (из российских правоведов в ее пользу склонялся Ю. С. Гамбаров). По мнению Планноля, сущность юридического лица сводится к коллективному имуществу, которое отделено от имущества других лиц и никто из участников юридического лица (т.е. коллективной собственности) не может в отдельности осуществлять правомочия собственника. Таким образом, юридическое лицо есть лишь форма или прием коллективного обладания имуществом, средство упростить обладание этим имуществом, и субъектом прав на это имущество является коллектив составляющих его людей. Взгляды Биндера также сводились к пониманию юридического лица как способа отграничения ответственности членов корпорации по ее долгам за счет имущества, находящегося в собственности корпорации и обслуживающего ее цели1. Очевидно, что обладание имуществом не является целью создания и сущностью государства, т.к. последнее - форма политико-территориальной организации общества, а не способ управления имуществом.
Анализируя теорию интереса, применяя ее к государственным органам, можно ли говорить о наличии самостоятельной воли или собственного интереса у государственного органа, утверждать, что составляющие его субъеюгы определяют его волю? Представляется, что любая самостоятельность, имущественная или иная, для государственного органа во многом условна. Волю его определяет государство в целом, а волю в демократическом государстве - народ этого государства. Например, согласно ст. 3 Конституции, единственным источником власти в РФ является ее народ, осуществляющий ее как непосредственно (путем выборов, референдума или иными способами), так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, воля государственного органа в идеале лишь производна от воли носителя власти в государстве, и не может быть признана самостоятельной. Можно говорить лишь о наличии государственных интересов, которые в идеале совпадают с интересами граждан этого государства, однако государство в российском законодательстве не признается юридическим лицом.
Развитие реалистических теорий государства и государственных органов происходило в несколько ином направлении, и главным вопросом для исследователей являлся вопрос о соотношении государства и его органов и о юридической личности коллектива государственного органа.
Гирке противополагает фантому, вымышленной личности государства—реальную личность коллектива; эта коллективная личность не только право-, но и дееспособна. Орган государства есть часть этой живой коллективности; как физическая личность проявляет себя вовне только через свои органы (например, пишущая рука или видящий глаз, как учил еще Гуго Гроций (1583—1644),— так и личность высшего порядка, государство, действует через свои части - органы, но действующим лицом является и считается само государство.
Отличие органа государства от органа тела, однако, в том, что орган государства обладает собственными, личными правами и несет такие же личные обязанности в отношении государства, т. с. орган власти и государство могут правостоять друг другу, как самостоятельные, субъекты прав и обязанностей: государство может требовать от органа известных действий и подвергать его взысканиям, а орган вправе требовать от государства известных действий и имеет особое право на исполнение своих функций1.
Таким образом, отвергалась теория "производности" государственного органа от породившего его государства, и они рассматривались как равные субъекты, обладающие как право-, так и дееспособностью.
Для Г. Еллинска, углубившего некоторые моменты учения Гирке, орган является одним из элементов государства. Органы и государство- не разные личности, а, наоборот, одно и то же лицо, ибо только в органах своих и существует государство; вне этих органов государства нет, без органов от государства остается одно „юридическое ничто". Поэтому между государством и его органами так же не может быть никаких юри- дических отношений, как между человеком и его рукой,— и как рука не может иметь никаких субъективных прав в отношении человека, так не может их иметь орган в отношении государства. Действие органа — это действие самого государства, ибо органы — это само государство1.
Еллинек, как и юристы древнего Рима, разделял сам орган государства и конкретных физических лиц, "носителей" этого органа, однако не отвергал юридическую действительность органа государства. Поэтому государство нельзя отождествлять с носителями государственного органа, это две несовпадающие личности, между которыми возможны и необходимы разнообразные юридические отношения. Так, например, все права и обязанности чиновников по отношению к государству представляют собою права и обязанности не государственных органов, а носителей органов. Жалованье получает носитель органа, а не орган, и точно также дисциплинарное наказание постигает первого, а не последнего. Равным образом государство имеет субъективное право требовать определенного поведения от носителя органа, например, оно запрещает превышение или бездействие власти.
Еллинек выдвинул понятие "непосредственного органа", т.е. такого, который получает свои права и полномочия непосредственно от конституции, который никому не подчинен и ни перед кем не отвечает за содержание своей деятельности; таков монарх или парламент, в отличие от посредственных органов, например, министров, т. е. органов, содержание деятельности которых определяется непосредственным органом и которые подчинены ему, смещаемы им и ответственны перед ним. Данное воззрение Еллннека можно считать вполне современным (разумеется, если отбросить признак "безответственности", приписываемый высшим органам государственной власти). В Конституции можно выделить высшие органы государственной власти, к которым можно отнести Президента РФ, Федеральное Собрание РФ и Правительство, и производные, т.е. иные органы государственной власти, создаваемые распоряжениями высших. Одним из органов государства Еллинек считал непосредственно народ, например, при реализации полномочий по выбору
главы государства или депутатов парламента.
Эти воззрения на природ)' органа встретили резкую критику в лице Л. Дюги, М. Ориу и А. Бертелеми.
По мнению Дюги, у государственного органа, как и у государства, не существует юридической личности. Органы государства - это личности, которые у Еллипека составляют "носителей" органа. У государственного органа нет никаких законных прав на власть, они осуществляют только объективное право желать и действовать согласно с общей и безличной
Ф нормой права и принуждать к тому же и других. Таким образом, нет
никакого юридического лица государства, а есть лишь определенные физические лица, фактически властвующие. Реально существуют только люди, властвующие и подвластные. Основное отличие властвующих от подвластных не в том, что они заново создают, а в том, что они констатируют то или иное, существовавшее и до них право. При этом одни органы констатируют объективное право, т. е. общие и общеобязательные нормы; это органы суть правящие органы, правители; другие же органы создают субъективное право, т. е. специальное, конкретное право тех или иных определенных лиц; эти органы — суть исполнители.
Правители и исполнители не вправе вторгаться во взаимные права друг друга. Но есть органы, в которых сочетается и правитель, и исполнитель; таков, например, президент республики: он исполнитель, когда создаст, вернее, констатирует субъективное положение определенных лиц; тогда он простой исполнитель, подчиненный в силу этого контролю административного суда, так что можно обжаловать в судебном порядке его действия, как исполнителя. Но когда он издает общие нормы, в виде указов по управлению, тогда он действует, в качестве
не исполнителя, а правителя, и его акты подлежат не правовому обжалованию в суд, а политическому контролю парламента. Впрочем, парламент может критиковать акты исполнения пол предлогом наличности в них политической тенденции, а президент может уклоняться от
административного суда, настаивая на политическом характере актов исполнения: это результат двойственного положения президента, как правителя и исполнителя .
Таким образом, в воззрениях Дюги можно увидеть зачатки современной теории о конституционной ответственности государственного органа как специфической ответственности, не
л
свойственной другим субъектам права .
Дюги критиковал также понятие "непосредственного" органа
Ф Еллинека, указывая на то, что его теория бессильна дать ответ, какой
орган является первичным, т.е. создающим все другие органы, в том случае, если есть несколько непосредственных органов, представления о которых становятся весьма смутными и размытыми. Берте л ем и также указывал, что публичная власть принадлежит фактически-правящим, а не мистическому лицу государства, а органы власти - это лица, которым подчиняется население .
Учение Ориу, в главнейших своих определениях понятия органа, сводится к тому, что органы являются составными частями нации, выступающей не в виде пассивной управляемой массы населения, а в
активной форме самоуправляющегося народа. Органы являются совокупностью физических лиц, организованных в учреждения с автономными правами, т. е. эти права принадлежат им самим, а не составляют чье-то чужое право, ими будто бы только осуществляемое, но не их! принадлежащее
Н. И. Лазаревский отрицал природу представительства за органом: нельзя назвать представителем того, кто сам определяет объем и содержание своих полномочий. В действительности, орган есть живое,
конкретное физическое лицо, которому вручены определенные полномочия и который их осуществляет как свое право; нет ни отвлеченной „должности", ни юридического лица, а есть совокупность полномочий и совокупность физических лиц, образующих правящий механизм \ Отличие физического лица-органа от других физических лиц заключается в том, что его личное мнение и воля имеют преимущественное значение перед волей частных лиц.
Своеобразное построение органа дал И. М. Коркунов. Для него ф государственная власть есть сила, основанная на сознании людьми своей
зависимости от государства; поэтому носителями государственной власти являются не одни органы власти, а все граждане, ибо их сознание зависимости создает силу власти и ее единство. Органы всего лишь распорядители, диспозитарии этой силы. Единство государства не в единстве воли органов, а в единстве силы, которой они распоряжаются 2.
Анапизнруя изложенные выше теории, Я. М. Магазииер выделял следующие сущностные черты государственного органа:
государственный орган- это законный представитель государства, поскольку он действует от его имени; при этом он не перестает быть
частью государства, хотя и представляет собой "самостоятельную правовую личность";
как представитель государства, он имеет "правообязанность" и особую цель - защищать интересы всех членов общества (государства);
орган государства имеет особое право - совершать от имени государства юридические акты, обязательные в частноправовой и публично- правовой сферах;
'См.:Там же,С. 79-80. 2 См.: Магазииер Я. М. Указ. соч., С. 81, 101 для осуществления этой задачи у него распоряжении имеются общественные средства;
действия государственного органа можно обжаловать в вышестоящий орган или в суд, и за счет этого обеспечивается постоянный контроль действий государственного органа как представителя власти, имеющего право применять меры принуждения;
он обладает внутренним единством;
обычно односторонне назначается, иногда даже принудительно, т.к. акт назначения или избрания носит характер возложения обязанности .
Последние 2 признака, как отмечалось, нельзя считать коренными, глубокими и постоянными, поскольку практически в равной степени они присущи и другим представителям, например, представителям юридического лица в частном праве. Главным признаком, отличающим государственный орган от любого другого представителя, следует считать, выражаясь современной терминологией, метод правового регулирования, различный для публичного и частного права. Мы остановились на изложенной теории ввиду наиболее полного отражения в ней всех существенных признаков государственных органов, позднее разрабатывавшихся советской и российской наукой государственного и административного права.
Послереволюционные представления советских правоведов о природе юридического лица были неразрывно связаны с политикой и идеологией, в условиях, когда фактически единственным участником хозяйственных отношений и единственным юридическим лицом признавалось государство, а отдельные предприятия мыслились как особые хозяйствующие органы, сочетавшие в себе признаки органа государственного управления и хозяйствующего субъекта, находящегося в строгой цепочке иерархических связей.
Понимание юридического лица как органа государства свидетельствовало о полном отрицании возможности существования юридических лиц "частного права", и именно в советской правовой науке границы между частным и публичным правом были фактически сведены на нет. Именно тогда состояние гражданского законодательства и доктрины позволяло приравнивать орган государственного управления к хозяйствующему субъекту, выступающему одновременно и в хозяйственно- правовых, и в государственно-правовых отношениях. Как отмечал А. В. Венедиктов, наделение хозрасчетных предприятий правами юридического лица представляет собой персонификацию государственных органов, за которыми стоит само государство как коллективный хозяйствующий субъект \
Аналогичным образом официальная идеология отражалась и во взглядах на сущность государственного органа. Советские государствоведы, выделяя признаки государственного органа, особо указывали на его классовую сущность и принадлежность к Советскому социалистическому государству. Так, Ц. А. Ямпольская полагала обязательными признаками государственного органа следующие:
это часть механизма государства диктатуры рабочего класса;
он действует на основе подлинно демократических принципов;
действует под руководством компартии;
целью его деятельности, как и целью всего государства, является строительство коммунизма;
для реализации этой цели орган имеет властные полномочия;
орган обладает компетенцией;
имеет определенную структуру;
личный состав органа объединяют в единое целое правовые связи .
Следует отметить, что ряд исследователей отождествляли понятия "орган государственного управления" и "орган государства". Соответственно, элементы правового статуса органа государственного управления переносились на орган государства. Отмечалось, что правовой статус органа управления (а, следовательно, и государственного органа) определяет характер, назначение, вид и место данного органа в общей системе органов государства. По мнению Д. Д. Цабрия, он включает: официальное название органа; порядок и способ его образования; территорию его деятельности; цели деятельности, задачи и функции; объем и характер конкретных властных полномочий; формы и методы деятельности; порядок разрешения в органе подведомственных вопросов; ответственность; источник финансирования органа; наличие или отсутствие прав юридического лица; право и обязанность иметь определенную внутреннюю структуру; право и обязанность пользоваться государственными символами
Изложенные характеристики представляются во многом спорными, поскольку действующее законодательство в большой степени унифицировало правовой статус государственных органов. Таким образом, если рассматривать правовой статус конкретного государственного органа, не возникает необходимости выделять такие его черты, как порядок и способ образования; формы и методы деятельности; порядок разрешения в органе подведомственных вопросов; право и обязанность иметь определенную внутреннюю структуру, а также право и обязанность пользоваться государственными символами.
Источник финансирования органов государства на сегодняшний день также является единым - это государственный бюджет. Территорией деятельности органа государства в любой федерации является вся территория государства; если же говорить о территории субъекта федерации, то в ее пределах осуществляют полномочия не органы государства, а органы субъектов федерации, либо территориальные подразделения федеральных органов государства. Предлагалось введение понятия "государственный институт" - "относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно- правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач" (Ю. А. Тихомиров) Государственный орган, таким образом, предлагалось считать разновидностью государствешюго института. Предлагалось называть его и "государственной институцией" (Б. М. Лазарев) .
Законодательство первой фазы развитая советского
государства всегда рассматривало Советы народных
комиссариатов СССР, союзных и автономных республик как органы государственной власти. Еще в Конституции РСФСР 1918 года (ст. 56) было записано: "В границах своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между Съездами такой властью является исполнительный Комитет" . И в последующих нормативных актах исполнительные органы Советов определялись как органы государственной власти. Конституция СССР 1936 года, а также принятые после этого Конституции союзных и автономных республик определяли Советы Министров Союза ССР, союзных и автономных республик как высшие в пределах данных государств исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Конституции, определяя их как исполнительные и распорядительные, лишь подчеркивали их основную функцию- организации исполнения актов, издаваемых соответствующими представительными органами \
Отметим также существовавшие в тот период различные подходы к понятию государственного органа у административистов и цивилистов: последние рассматривают государственный орган с позиции обладания им статусом юридического лица, и главное внимание уделяют вопросу наделения государственного органа имуществом для участия в гражданском обороте. Остальные элементы государственного органа имеют для них с точки зрения гражданского права второстепенное
Ф значение.
Именно в советской правовой науке появилась теория государства, разработанная С. И. Аскназием, в которой полностью отрицалось существование самостоятельной воли у юридического лица. Такая теория могла появиться лишь в государстве- монополисте и собственнике имущества всех юридических лиц, существование которых допускалось законом. Именно при таких неограниченных правах государства- собственника воля юридического лица заменялась волей государства и государство фактически являлось субъектом прав, предоставляемых юридическому лицу. Прсзюмировалось, что за каждым государственным
органом как юридическим липом стоит само государство или организованный в государство всенародный коллектив .
Аналогичных взглядов придерживался В. П. Грибанов, добавляя к отрицанию наличия самостоятельной воли у юридического лица наличие коллектива рабочих и служащих предприятия во главе с руководителем, который выражает волю государства, стоящего за таким юридическим лицом А. В. Венедиктов в более поздних своих работах также определял советский социалистический хозяйственный орган как "организованный государством коллектив рабочих и служащих во главе с его ответственным руководителем, на который государство возложило выполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности" . Теория коллектива была детально обоснована им в книге "Государственная социалистическая собственность", вышедшей в 1948 году. Если в этой теории словосочетание «юридическое лицо» заменить на словосочетание "государственный орган", то мы получим отвечающее современному законодательству представление о сущности государственного органа, который, действительно, не обладает собственной волей и является выразителем интересов и функций создавшего его субъекта. Следует отметить, что даже критики теории коллектива в 50-х г.г. были единодушны в том, что именно эта теория стирает грани различия между государственными органами и кооперативно- колхозными организациями.
Некоторые авторы, придерживаясь, видимо, господствовавшей в то время "коллективной теории" юридических лиц, указывали в качестве одного из определяющих признаков государственного органа формирование его из граждан СССР, т.к. "быть органом советского государства или быть в составе его органа могут только советские граждане" \ то есть не иностранцы и не лица без гражданства. Приводился и пример государственного органа как группы лиц:
Верховный Совет СССР, местные Советы депутатов трудящихся и т.п. Прокуроров предлагалось считать государственными органами в одном лице.
Окончательное смешение понятий юридического лица и государственного органа на уровне теорий происхождения юридического лица произошло в середине 50-х г.г. с появлением теории "социальной реальности" Д. М. Геикина, который писал: "Государственный орган- это не обособленное имущество, а юридическое лицо, являющееся социальной реальностью, наделяемое имуществом для достижения возложенных на юридическое лицо задач"
Был период в советской науке административного и хозяйственного права, когда утверждалось, что в советском государстве существуют не только государственные органы, руководящие экономикой, но и органы, ведущие хозяйственную деятельность , и все они охватываются единым понятием "хозорганы Советского государства". Впоследствии эта теория была опровергнута многочисленными работами, в которых проводились четкие признаки, отделяющие "органы государства" с одной стороны, и "предприятия, учреждения и организации" - с другой. Окончательно отграничены органы государства от государственных предприятий и учреждений были в первой части ГК РФ.
Сходной с современными представлениями о природе государственного органа является теория "директора", предложенная Ю. К. Толстым, согласно которой только руководитель предприятия фактически является носителем гражданской правоспособности юридического лица, поскольку именно он распоряжается делами любого предприятия. Вместе с тем, за директором предприятия стоит само социалистическое государство как собственник государственного имущества. Оно определяет волю директора, дает ему плановые задания, контролирует действия директора по управлению вверенным предприятию государственным имуществом. Более того, сам директор • является одновременно и руководителем государственного органа,
который "получает" от государства средства производства и другое имущество \ То есть изначально юридическое лицо возникает как "сопутствующее" руководителю государственного органа образование, - государственный орган, наделяемый имуществом, становится юридическим лицом.
Как отмечается в литературе, "в современный период развития правовой науки о теориях юридического лица обнаруживается явный Ф пробел в решении рассматриваемой проблемы, если не считать
выдвинутой проф. Е. А. Сухановым теории персонификации имущества" . Он считает юридическое лицо средством удовлетворения потребностей гражданского оборота. При этом осуществляется т.н. персонификация имущества, т.е. наделение законом обособленного имущества качествами персоны (субъекта), и признание его самостоятельным субъектом гражданских прав. Как отмечает автор, "такой подход препятствует признанию юридическими лицами "чистых организаций", первоначально не имеющих никакой собственной имущественной базы" \ и наиболее полно отражает принцип и цель создания юридического лица - раздельная Щ ответственность собственника или иного учредителя юридического лица и
самого юридического лица по их долгам \ Аналогичных взглядов придерживается и В. Ф. Попондопуло, который утверждает, что конструкция юридического лица используется для персонификации имущества предприятия и ограничения предпринимательского риска собственника размерами имущества, персонифицированного (обособленного, вложенного) в созданном им юридическом лице \
Разумеется, теоретические представления о системе государственных органов, их статусе также изменились после принятия Конституции, поэтому остановимся на некоторых их них.
М. И. Байтин выделяет следующие признаки государственного органа:
наделение его властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию; властное же полномочие характеризуется: особым порядком формирования и деятельности органа, его структурой и компетенцией (правами и обязанностями), закрепленными нормами права; правомочием по изданию юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания, которые обеспечиваются определенными мерами поощрительного и принудительного характера; орган материально обеспечивается средствами бюджета;
орган государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью;
каждый государственный орган, в соответствии со своей компетенцией выполняет свои функции, одновременно участвуя в реализации различных функций государства;
у государственного органа имеются материальные средства для осуществления своих функций;
5) непосредственно деятельность государственного органа осуществляется людьми, входящими в его штат.
Таким образом, орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенных государственно- властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства .
10. А. Тихомиров также отмечает, что государственные органы являются основными субъектами публично- правовых отношений, и именно для них, как субъектов публичного права, характерно наличие компетенции - предметов ведения и властных полномочий. Кроме того, реализация властных полномочий этими органами не носит характер их личного волеизъявления, а отражают повеления власти, как таковой . Повторяя заключение Я. М. Магазинера, автор подчеркивает, что принадлежность государственных органов к категории субъектов публичного права влечет наличие преимущественно императивного метода правового регулирования, хотя за последние десятилетия роль договорного, диспозитивного регулирования в конституционном и административном праве значительно возросла.
Почти во всех определениях орган государства рассматривается как часть системы государственных органов, однако, как нам кажется, этот признак не вносит ясности в понятие государственного органа, поскольку в данном случае происходит не что иное, как определение одного понятия через другое, определения которому не существует. Не через государственный аппарат определяются черты каждого органа государства, но все они, выполняющие функции государства, составляют систему его органов.
Полагаем также, что ошибочным является вывод о возможности включения одного органа государства в состав другого, поскольку в данном случае теряется самостоятельность государственного органа, его право на существование самого по себе, от собственного имени. Разумеется, каждый орган государства, являющийся частью государственного аппарата, взаимосвязан и в какой-то степени взаимозависим от других государственных органов. Однако действие от имени какого- либо государственного органа, или в его составе; подчиненность этому государственному органу и ответственность перед ним; формирование штата одного органа целиком из представителей другого государственного органа, характеризуют структурное подразделение государственного органа, а не самостоятельную единицу государственного аппарата.
Организационная самостоятельность государственного органа еще советской наукой государственного права отмечалась как необходимая его черта. Отмечалось, что она выражается в том, что для каждого органа законодательно определяется его организационная структура, порядок образования, формы работы, ответственность и подотчетность, компетенция, предметы ведения, права и обязанности. Далеко не всякая часть государственного аппарата обладает статусом органа. "Многие органы государства имеют сложную структуру, но их составные части, в достаточной мере организационно и функционально оформленные, не выступают как органы (например, главные управления, отделы министерств)" Далеко не всеми поддерживается необходимость для государственного органа обладания государственно-властными полномочиями \ Вместе с тем, есть мнение (и оно поддерживается практически всеми исследователями), что именно властное полномочие является определяющим фактором для государственного органа .
Признак наличия определенной структуры, как и правовой характер связей государственного также нельзя считать определяющим для государственного органа, поскольку и то, и другое в равной степени свойственно коммерческим и некоммерческим организациям.
Анализируя изложенные теории, можно сделать вывод, что взгляд на сущность государственного органа зависел от множества факторов: от формы правления и формы государственного устройства государства, органы которого анализировались автором той или иной теории; от степени развития законодательства; от того, в какой области работал тот или иной исследователь. Представляется, что определение органа государства не должно зависеть от перечисленных факторов, и подходить для любого государства. Полагаем, что к числу "универсальных" признаков государственного органа можно отнести очень немногое, такие, как:
выступление органа государства от имени самого государства, и при этом вполне самостоятельно, т.е. как самостоятельного государственного института, пусть даже юридически "фиктивного";
вхождение государственного органа в государственный аппарат в целом и, как следствие, выполнение возложенных на него государством конкретных задач и функций, что в совокупности обеспечивает выполнение всех задач и функций государства;
особый порядок образования и финансирования органа.
Следует отметить, что любая из теорий о сущности юридического лица, также как и теорий о сущности государственного органа, не объясняет и не охватывает в полной мере всю совокупность признаков, им присущих. Исследователи лишь расставляют акценты, пытаясь выявить наиболее существенные черты этих субъектов права, и поставленный иво главу угла" признак объявляют причиной их существования. Несмотря на наличие столь разных подходов к пониманию сущности юридического лица, бесспорным является лишь то обстоятельство, что изначально, еще до появления какой- либо научной юридической теории, в римском праве юридические лица возникли именно как центры принадлежности субъективных гражданских прав
Именно этой спецификой государственных органов, по- видимому, объясняется и тот факт, что до настоящего времени вопросам регулирования хозяйственной деятельности государственных органов в литературе и законодательстве не уделяется особого внимания. Как и в ранее действовавших, так и в принятых в рамках проводимой административной реформы положениях об органах государственной власти все внимание уделяется регламентации деятельности государственного органа как звена государственного аппарата, конкретно и подробно определяются полномочия государственного органа в сфере государственно-правовых, административных, но не гражданских правоотношений.
По нашему мнению, следует согласиться с Д. И. Мейером в том, что "все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами....исходят от государства и исполняют те или иные его задачи" ; их нельзя признавать самостоятельными юридическими лицами, поскольку их личность сводится к личности государства. Юридическими лицами могут признаваться только существующие независимо, хотя и с разрешения государства, субъекты, т.е. субъекты частного права.
Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Ромашко Елена Алсксандровна. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно- правовых отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Архангельск- 2006. 2006

Еще по теме 1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица.:

  1. СОДЕРЖАНИЕ
  2. 1.2. Развитие идей о сущности государственного органа и юридического лица.
  3. 2.1. Правоспособность и дееспособность государственного органа.
  4. 2.2 Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица.
  5. 3.1. Имущественные права государственного органа со статусомюридического лица.
  6. 3.2. Имущественная ответственность государственного органа со статусом юридического лица.
  7. 1.3. Национальность и личный статут как категории, характеризующие государственную принадлежность и правосубъектность юридического лица
  8. §1. Развитие учении о категории «управление делами юридического лица»
  9. §1. Государственная регистрация коммерческих организаций с иностранным капиталом как процедура легализации участия иностранных юридических лиц п предпринимательской деятельности на территории России.
  10. § 2. Общая характеристика органов управления хозяйственных обществ 1. Понятие органа управления юридического лица
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -